第四章 美國相關復健給付法制現況
第二節 給付創設前制度發展
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第四章 美國相關復健給付法制現況 第一節 緒論
就美國而言，在此可聚焦於該國的社會安全法上。不像我國對於勞工、公教人 員及軍人設有不同的社會保險制度，美國社會安全法及於所有受僱人員，而包含勞 工、政府部門雇員及軍人在內，而就其中對工作能力減損所提供之給付並未特別顧 及其背後因素，故即便是因職業災害因素而起，只有有因此喪失工作能力，勞工仍 可取得該法所提供現金給付，是以美國社會安全法上所提供之復健給付，自然亦可 適用於職災勞工身上，從而在美國法部分，本文將以美國社會安全法上之復健給付 作為介紹重點。
而因美國社會安全法上的復健給付與失能給付間具有密切連結，可說是因失 能給付立法過程中之討論，才有復健給付的誕生。從而本文首先將聚焦在與復健給 付相關之失能給付形成歷史，並由此了解失能給付背後形成因素，後則試圖從中探 討復健給付在美國社會安全制度中所據地位及其與現金給付間之關係。在此之後，
基於上開對制度基本內涵的認識，接下來則將再進一步介紹後續及目前復健給付 相關規定及運作實務狀況。
第二節 給付創設前制度發展
第一項 1930 年代社會安全制度討論
美國透過 1935 年通過社會安全法創設了社會保險制度，起初僅提供老年及死 亡給付，並未包含失能給付在內。作為當時著手研究各國與美國國內現況之經濟安 全委員會（Committee on Economic Security）及經濟安全諮詢委員會（Advisory Council on Economic Security），雖然經濟安全委員會開始對國外年金制度進行研究時，其中 亦包含失能給付部分，然而在該委員會於 1935 年針對研究成果提出口頭報告時，
並未提出有關失能給付之提案。
在經濟安全委員會口頭報告後，於同年 3 月有關疾病經濟保障最終報告書，其 中關於失能給付部分，委員會要求對於因一時性的失能，應試圖在州別的失業給付 範疇下，對之提供保險給付；然而相反的，對於永久性失能部分，該報告書則採取 相異之建議，以因為沒有相關發生率數據為由，故提案建議僅停留在應對此進行進 一步研究178。在此之後，為了進行相關研究，小羅斯福總統即任命醫療及福利跨部
178 Final Report on Risks to Economic Security Arising out of Ill Health, Committee on
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會整合委員會（Interdepartmental Committee to Coordinate Health and Welfare Activities）， 並於 1938 年間由該委員會作成應對永久性完全障礙（permanently and totally disabled）
個人提供現金給付之提案，此一提案也成為美國公共行政部門第一個對於失能給 付之提案179。
上開提案，此後則在社會安全諮詢委員會進行討論。討論過程中，對於社會期 待提供此等現金給付，委員會全體皆表示同意，並且也認為應提供給付，然而，針 對應在何時實施，在此則有正反意見存在180。贊成方認為因當時制度無法提供失能 者充足保障，且參他國運作實務並無明顯困難，故認有立即實施必要181；至於反對 方則認為因給付成本尚未能準確估計，且失能認定涉及高度專業，故在技術與行政 組織尚未成熟前不應貿然實施182。
也因委員會存在對立意見，是故委員會雖認為失能給付符合社會期待，但最終 仍未對失能給付提出任何具體提案。此後作為當時社會安全制度實施機關的社會 安全局（Social Security Board）也受到前揭結論影響，故於社會安全局後續報告中，
亦表示不對失能給付提出任何具體建議，但仍提及對失能的認定，將是給付成本是 否可獲控制的關鍵，並且也表示任何失能給付計畫都應該與醫療、機構照顧及職業 重建服務有所連帶，以之促進身心障礙者重返社會183。是故雖然在 1939 年的社會 安全法修正當中並沒有導入失能給付184，然而從社會安全局的報告來看，則可看到
Economic Security, 1935, https://www.ssa.gov/history/reports/health.html, 最後瀏覽日期：
2018 年 3 月 12 日。
179 Retirement Policies under Social Security, Wilbur J. Cohen,p.44, University of California, 1957 年，轉自障害年金の制度設計，百瀬優，頁 20，光生館，2010 年。
180 Final Report of the 1938 Advisory Council on Social Security, 1938,
https://www.ssa.gov/history/reports/38advisegen.html，最後瀏覽日期：2018 年 3 月 12 日。
181 Final Report of the 1938 Advisory Council on Social Security,1938,
https://www.ssa.gov/history/reports/38advisegen.html，最後瀏覽日期：2018 年 3 月 12 日。
182 Final Report of the 1938 Advisory Council on Social Security,1938,
https://www.ssa.gov/history/reports/38advisegen.html，最後瀏覽日期：2018 年 3 月 12 日。
183 Proposed Changes In The Social Security Act: A Report of the Social Security Board to the President and to the Congress of the United States, Social Security Board,
https://www.ssa.gov/history/reports/38advisegen.html, 最後瀏覽日期：2018 年 3 月 12 日。
184 障害年金の制度設計，百瀬優，頁 22，光生館，2010 年。
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失能給付未來與職業重建給付連結的可能性。
第二項 1940 年代社會安全制度討論
第一款 1941 年 Arthur J. Altmeyer 提案
此後當時序進入 1940 年代，社會安全局及作為其繼任組織的社會安全部
（Social Security Administration），於年度報告中，則開始提及建立失能給付之提案。
在此同時，作為時任社會安全部重要官僚之 Arthur J. Altmeyer 等也對失能給付之具 體制度設計提出相關建議。
在具體提案上，首先，氏認為在給付對象上，必須是已無法從事任何實質有償 勞動狀態的個人，排除一時性失能者的適用，同時尚必須設有 6 個月等待期間185。 也因為在此的失能定義，並非全然是醫學概念而毋寧與經濟損失有所連結，是故在 認定上，氏認為除醫師外，自應會同其他勞動市場專家一同進行186。又，既然失能 給付目的是為了代替因長期失能所造成之所得喪失，故氏即認為若是在事發之前 即長期置外於僱用狀態之個人，則此時即無給予失能給付之必要，是以氏亦認為除 了在資格認定上必須像老年給付一樣要求在一定期間內擁有保險年資外，在失能 事故發生以前，個人同時亦尚須持續處於雇用狀態之中187，至於給付計算公式則可 參照老年給付188。
儘管其強調現金給付的重要性，然而在復健給付部分，氏亦認為復健給付對個 人及整體社會具有價值及利益，並且也承認，從州政府實施之復健服務來看，復健 給付成本其實會比起提供現金給付還要低廉，從而其認為，透過復健給付的提供或 可有效節省失能給付成本的支出。因此對此其即認為，在受領失能給付者仍有重回 職場可能性時，對此，即應對之提供職業重健服務，並對於職業重建服務所衍生之 給付成本，應透過社會保險基金提供相關支助189。
185 Social Insurance for Permanently Disabled Workers, Arthur J. Altmeyer, p.4-5, Social Security Bulletin, Vol.4, No.3, 1940.
186 Social Insurance for Permanently Disabled Workers, Arthur J. Altmeyer, p.9, Social Security Bulletin, Vol.4, No.3, 1940.
187 Social Insurance for Permanently Disabled Workers, Arthur J. Altmeyer, p.8, Social Security Bulletin, Vol.4, No.3, 1940.
188 Social Insurance for Permanently Disabled Workers, Arthur J. Altmeyer, p.7, Social Security Bulletin, Vol.4, No.3, 1940.
189 Social Insurance for Permanently Disabled Workers, Arthur J. Altmeyer, p.9-10, Social
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第二款 1948 年社會安全諮詢委員會報告
上開建議此後受到迴響，當時無論行政機關或民間團體，皆呼籲建立失能給付。
從而，社會安全諮詢委員會即於 1948 年，提出在老年給付上建立永久性完全障礙 類型失能給付之報告190。報告中指出，有許多人因失能狀態致陷於貧困狀態，並且 也提到當下的制度無法提供充足保障，故委員會即建議應對此建立防範手段191，並 明確指出應在社會安全制度中建立失能給付。然而因委員會亦認知到，給予長期性 現金給付可能會發生不當申請情形，以及也可能對於促使個人努力回復工作能力 動機產生影響，然而即便如此，委員會認為從他國皆十分順利實施失能給付制度，
並且從美國當時亦有職業災害補償及退役軍人失能給付制度來看，上開阻礙失能 給付實施之因素雖然重要，但卻並非決定性因素192。
從而在此次委員會上，即提出了較為具體的提案內容。該報告書強調應採取無 資產調查為前提的所得比例制給付形式。對此委員會認為，如果是採取公共扶助的 話，則個人要取得給付，其即必須已陷於貧困狀態才行，然而若是採取社會保險形 式，則自無須對個人進行資產審查即可取得給付，而此等作法無疑可維護個人威嚴 與自尊心，並且就委員會看法，此等無疑得以使其保有繼續工作意願，並亦得使之 對使用復健服務保有積極態度193。
其中與復健給付有關建議部分，委員會認為應善用現存既有設施提供相關復 健服務，無須透過自行建立機構的方式為之。雖然對於經過較嚴格的失能認定後，
多數受領給付者重回職場的可能性無疑受到限制，然而委員會認為，透過復健服務 的提供，使得一定比例的受領給付者得以重新回到職場上，此不僅將使失能給付可 削減支出，同時，透過就業人口的增加，無疑也將對整體國家經濟產生正向影響194；
Security Bulletin, Vol.4, No.3, 1940.
190 Advisory Council on Social Security: Reports on Permanent and Total Disability Insurance and on Public Assistance, p3-10 ,Social Security Bulletin, Vol.11, No.10, 1948 ； Recommendations for Social Security Legislation: the Reports of the Advisory Council on Social Security to the Senate Committee on Finance, Senate Document No.208, 80thCong., 2nd sess.
191 Advisory Council on Social Security: Reports on Permanent and Total Disability Insurance and on Public Assistance, p3 ,Social Security Bulletin, Vol.11, No.10, 1948.
192 Advisory Council on Social Security: Reports on Permanent and Total Disability Insurance and on Public Assistance, p5 , Social Security Bulletin, Vol.11, No.10, 1948.
193 Advisory Council on Social Security: Reports on Permanent and Total Disability Insurance and on Public Assistance, p5 , Social Security Bulletin, Vol.11, No.10, 1948.
194 The 1948 Advisory Council Report：Permanent and Total Disability Insurance, p.80, 1948.
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並且在另一方面，若能使社會安全制度與既存復健計畫產生緊密連結關係的話，則 不僅對社會安全制度財務有前揭利益，同時，委員會認為對於實施復健計畫的州政 府機關同樣也將產生助益，舉例來說，州政府機關可參考及利用失能給付制度所取 得的醫學診斷及個人職業履歷，於復健過程中提供更完善服務，並且也可以透過給 付失能給付的方式，來維持個人在復健過程中的生活，以延長個人使用服務的時間 長度195。
至於其他部分，透過個人在申請時即將之介紹給復健機關，亦可使個人可在失 能初期階段即成為復健對象，以增加重回職場可能性。又對於成為受領給付者的復 健費用負擔，在基於復健可能達到社會保險財務節省目的下，對此委員會即建議若
至於其他部分，透過個人在申請時即將之介紹給復健機關，亦可使個人可在失 能初期階段即成為復健對象，以增加重回職場可能性。又對於成為受領給付者的復 健費用負擔，在基於復健可能達到社會保險財務節省目的下，對此委員會即建議若