第四章 美國相關復健給付法制現況
第三節 1956 年社會安全法
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正式實施211。
第三款 小結
由上述發展可見，儘管行政機關意識到不可能立即推動現金給付，而改以漸進 式方式先行推動障礙凍結制度，然而即便如此，作為反對主力的美國醫師公會仍然 以可能造成聯邦政府擴權為由，對之採取嚴厲反對立場。此法案後於 1954 年，對 障礙凍結制度再一進步賦予其與復健制度連結之內涵後，終於獲得實質納入社會 安全法案當中並正式實施。
在上開障礙凍結制度創設的過程中，有關失能認定之權限無疑是一大爭執重 點，仍然，藉由授權州政府或納入復健內涵來看，在此一脈絡下，是否得以將失能 政策與原有復健制度相互結合，並確保不至於因新設制度破壞原有復健制度促使 個人重回職場之目的，仍然是制度可否獲得支持之一大重點，從而可見，美國在相 關政策上，建立給付與復健制度間積極連帶的制度方向，乃屬至為明確的原則。
第三節 1956 年社會安全法
第一項 1956 年社會安全法修正
失能給付相關法案於 1955 年再度於眾議院歲入委員會推動。法案原則上係依 循 1949 年於眾議院所通過的法案原形，但不同的是，該法案將失能給付受領條件 設定為必須年滿 50 歲，該設計最主要原因在於為以此控制失能給付成本212。雖然 在一開始推出法案中即已有所妥協，但在眾議院歲入委員會中，仍有議員對此表示 反對，在理由方面，則認為社會安全制度缺乏嚴格控管給付能力，並且同樣是在復 健服務上，認為現金給付將阻礙個人接受復健動機。最後，其等則是著眼於障礙凍 結制度實施不久，行政機關尚未累積足夠失能判斷經驗，故認為不應如此急於推動 失能給付213。
然而即便如此，眾議院歲入委員會最終仍然通過納入失能給付之修正草案，對 此贊成理由，除了認為因當時仍缺乏失能保障制度，以及為減輕公共扶助制度之負
211 A HISTORY OF THE SOCIAL SECURITY DISABILITY PROGRAMS(1986), Social Security, https://www.ssa.gov/history/1986dibhistory.html, 最後瀏覽日期：2018 年 3 月 19 日。
212 Retirement Policies under Social Security, Wilbur J. Cohen, p.59, University of California, 1957，轉自障害年金の制度設計，百瀬優，頁 54，光生館，2010 年。
213 House Report, Committee on Way and Means Report, No.1189, 84th Cong., 1st sess.(1955),p.68-72, 1955.
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擔外，對此在復健部分，委員會亦提到雖然復健亦十分重要，然而失能者中多數其 實難以重回職場，即便在有可能的情形下，在復健期間提供所得保障也有所必要，
並且為了確保個人能保有接受復健而回到職場上之意願，對於能保有個人財產、自 尊、威嚴等的社會安全制度，無疑比起採取公共扶助措施更具期待可能214。
此後該案經送往眾議院大院會表決後亦以壓倒數多數通過，隨後該案送往參 議院，並於 1956 年 1 月舉辦公聽會。在公聽會上，工會及社會福利工作從業團體 多表達支持215，然而醫療團體代表，則提出了許多反對意見。對此以美國醫師公會 為例，其即認為因現行制度已存在以職災勞工和軍人為對象所設的給付制度，同時 也有公共扶助制度提供相關給付，是故認為在社會保險中在創設失能給付並無必 要，並且著眼失能認定的不確定性，其亦認為有可能助長個人投機心態及造成給付 成本上揚。除此之外，其等亦認為，個人比起接受復健服務，更會傾向領取現金給 付，因此將降低個人參與復健意願216。而其他反對代表尚有來自物理治療暨復健學 會、私人保險公司、雇主團體等，對之其所採反對立場，不外乎在於目前各州已設 有公共扶助措施，並且該失能給付制度的引入，將影響個人參與復健服務及回到職 場之意願217。
受到反對意見影響，參議院財政委員會最終未採取將失能給付納入社會安全 制度之提案。其中的判斷，即認為目前存有失能認定上之困難，以及失能給付可能 對復健造成負面影響218。然而當進入大院會審議時，則有議員提出將失能給付再度 放回社會安全法修正案中之提案，並於其中加入針對失能給付部分設立獨立基金 之提案。針對反對方的說法，其認為觀諸他國立法例，多以社會保險作為主要形式，
公共扶助為第二防線，故駁斥以公共扶助為主的見解；另其亦認為透過設有 6 個月 的等待期間及 50 歲始得領取的規定，成本其實已獲抑制；至於失能認定問題，其 則認為制度設計上採取「無法從事任何實質有償勞動」已經採取十分限縮的要件，
214 House Report, Committee on Way and Means Report, No.1189, 84th Cong., 1st sess.(1955),p.3-5, 1955.
215 對此作為與本文復健主題相關，乃係其中全美汽車業工會代表 Walter P.
Reuther 之發言。對此氏認為，儘管其也同意復健所帶來的成果，然而，對於未提 供失能給付即推行復健服務之政策作為其亦感到疑慮，蓋個人缺乏所得與安心 感，以及當時公共扶助制度所要求的資產審查，其實都會降低個人再度回到就業 當中的意欲，從而氏認為，透過設計適當的失能給付制度，將能透過復健與失能 給付制度二者同時並立，來達到相輔相成的效果。參：障害年金の制度設計，百 瀬優，頁 57，光生館，2010 年。
216 障害年金の制度設計，百瀬優，頁 59，光生館，2010 年。
217 障害年金の制度設計，百瀬優，頁 61-62，光生館，2010 年。
218 Legislative History of the Disability Program 1935-1974, p.112,
https://www.ssa.gov/history/pdf/dibreport.pdf, 最後瀏覽日期：2018 年 3 月 19 日。
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並就導致個人不能工作之身體精神障礙部分原因，其尚必須經醫學判斷，且若無法 判斷即無法受領給付，故個人濫用制度的可能性也下降許多。至於就可能對復健產 生不良影響部分，其認為透過將給付申請者一併引薦給州復健機構，此時因申請者 必須接受復健服務，故其認為與其說失能給付對復健產生負面影響，對此倒不如說 該法案規定反而將促成復健服務的使用219。
上開贊成發言，引起議場上正反兩派見解。最後，經過大院會討論以後，以 47 比 45 兩票之差，參議院通過議場修正案，此後在經過召開兩院協調會對法案進行 些微調整後即通過本次法案220。而在社會安全法初次通過的失能給付規定，則有如 下規定：第一，有關失能的定義及認定，原則上同障礙凍結規定，亦即由聯邦透過 契約約定由邦行政機關為之，並以個人因預期至個人死亡或長時間以內將繼續維 持，且為醫學上所得已確定之身體或精神障礙，以致有無法從事任何實質有償勞動 之情形，作為認定標準；第二，在給付條件上，個人必須年滿 50 歲，並且給付至 65 歲，且在開始領取給付以前，必須經過六個月的等待期間，第三，為了得以領 取失能給付，個人必須具有完全給付資格或部分給付資格，並且在發生失能事故之 前，必須在 40 季以內有 20 季的投保紀錄；第四，在給付金額上，乃係以假定具有 老年給付受領資格情形所計算之基本給付；第五，若個人受有職災給付或其他來自 於聯邦的失能給付的話，則會對失能給付進行減額；第六，對於給付申請者將會將 之介紹給職業重建機構，若無正常理由而拒絕復健的話，則會該當拒絕或減少給付 之條件221。
第二項 小結
從 1941 年起的社會安全部年度報告中即已強調必須透過社會安全制度對復健 制度提供財政援助，此一立場亦見於後續建議中，並強調必須對給付受領者提供復 健給付。而此後有關失能給付是否將影響失能者參與復健服務之意願成為了立法 過程中一大議論重點，為了回應上開爭議，在 1956 年通過的法條中即規定給付申 請者在申請時必須被轉介至州復健機構，並且在此與後續現金給付連結，而凡是給 付申請無正當理由拒絕接受復健服務，則若此後滿足請領給付資格的話，社會安全 部即得以其拒絕接受復健服務為由拒絕給予或減少個人失能給付。
若觀立法過程的討論，可以看到無論是贊成納入給付的一方，又或反對納入給 付的一方，尤其是贊成納入給付的一方，實際上亦從未否定復健在失能給付當中的
219 障害年金の制度設計，百瀬優，頁 65，光生館，2010 年。
220 Legislative History of the Disability Program 1935-1974, p.112,
https://www.ssa.gov/history/pdf/dibreport.pdf, 最後瀏覽日期：2018 年 3 月 19 日。
221 Legislative History of the Disability Program 1935-1974, p.112-113,
https://www.ssa.gov/history/pdf/dibreport.pdf, 最後瀏覽日期：2018 年 3 月 19 日。
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重要性。不同於反對給付一方認為失能給付將導致個人降低接受復健的意願，因而 將失能給付與復健理解為「對立」關係，對於贊成給付的一方而言，屏除有些失能 者在客觀上便缺乏透過復健回到職場的可能性，有關失能給付與復健間的關係，其 等認為應將之理解為「互補」關係，是故，並不存在現金給付將取代復健之對立關 係。對此，贊成方毋寧認為，失能給付的提供，可以為給付受領者帶來保障並使之 有安心感，而此等在效果上，可以使個人不至於對人生放棄希望，是即得以促使個 人仍試圖積極尋求回歸原本職場的機會。從而對贊成方來說，失能給付無疑是作為 促使個人尋求復健服務支持其就業之「催化劑」。
又除此之外，在贊成給付一方，也在其他層面上可見其重視復健的一面。對此，
如前述，早在 1940 年代的提案當中，我們就可以見到贊成方提到應將給付與復健 連結的看法。對此，透過 1948 年諮詢委員會的報告，我們也可見贊成方亦認知到，
透過復健使受領給付者重新回到職場，其實具有減少社會保險支出，以及促進國家 整體經濟向上的優點，是故也提及應透過社會保險財務來支持復健服務的提供及 發展。上開理解無疑已揭示著贊成派對於復健的重視，並且在制度設計之初即認知
透過復健使受領給付者重新回到職場，其實具有減少社會保險支出，以及促進國家 整體經濟向上的優點，是故也提及應透過社會保險財務來支持復健服務的提供及 發展。上開理解無疑已揭示著贊成派對於復健的重視，並且在制度設計之初即認知