第四章 小泉時期對中政策之分析
第三節 小泉時期對中政策之內變數
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第三節 小泉時期對中政策之內變數
壹、官僚
所謂的官僚是指通過國家考試在國家中央政府部門中工作之國家公務人員，
而戰後日本的官僚大致上可分為以下五項特徵：一、以東京大學畢業生為主的文 官體系；二、自負與吃苦耐勞；三、「官尊民卑」的傳統意識；四、垂直領導與 本位主義；五、官僚不必負政治責任。18一般而言，官僚擁有政策的專業知識、
實施技巧，以及獨佔的情報優勢，因此在政策決定上握有強大的主導權。
1955 年 11 月 15 日，自由民主黨成立之後，五五體制開始的同時也代表了 自民黨一黨優位時代的到來。自民黨透過官僚體系及企業三者之間緊密的結合，
自民黨可容易取得政策人才的甄補及行政機關的情報資訊，強化自民黨的權力基 礎。而官僚也透過與自民黨的相互依賴關係，在全能官僚的主導與企業積極的配 合之下，形成政府與企業之間的「互惠性同意」（Reciprocal Consent），而日本 官僚主導經濟政策的方式則是透過對企業的行政主導（Administrational Guidance）
的方式在政策決定過程中處於主導地位。19結果日本在經濟高度成長期間，自民 黨的政治家在政策決定過程中，大幅依賴官僚體系成為普遍的現象。
就有關於行政指導而言，其為日本傳統文化重視協調與妥協所造的政治產物，
主要有以下四種特徵：一、行政指導是一種軟性的威權力量，是一種政府主導模 式，透過政府與企業之間的協調，既不像自由市場的放任，又不像管制模式的嚴 格控制；二、行政指導重視政府與市場兩者之間的妥協與讓步，政府雖然主導市 場的發展，但又試圖建立政府與企業之間制度性的溝通管道，並透過相互受惠的 方式來凝聚政策的共識；三、行政指導依賴特許權的讓與來達到控制的目的，政 府營造一個封閉的無競爭體系，讓企業來壟斷國內市場，來達到互惠性同意；四、
18 陳儔美，戰後日本官僚制度之探討，《問題與研究》，第 37 卷 第 7 期，1998 年 7 月，頁 54～57。
19 福岡峻治，行政改革と日本官僚制の変容官僚主導から政治主導への転換とその課題，《現 代法学》，第 13 号，2007 年 3 月，頁 123。
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行政指導不具有法律的約束力量，以人與人之間的人際網絡等非正式制度來取代 具有法律約束力的正式制度。20行政指導是日本官僚體系為了要達到政策目的的 一個手段，要求企業配合並予以指導。由於行政指導不具有法律的強制約束力，
對於不配合的企業無法透過法律懲罰，只能以取消企業特許權及加強查稅等行政 權力來約束企業。
1990 年代後，日本官僚體制爆出了貪污、腐敗、職權濫用等問題，使日本官 僚體制在日本政治主導上的優秀性評價急速下跌。日本經濟泡沫化後，官僚不知 如何對應日本經濟的停滯狀態，結果官僚主導的政策決定模式面臨了極限，日本 的政治發展成「政黨主導」為主要的政策決定模式。21
小泉時期，外務省爆發了外交機密費用問題、機密費盜用問題、多部門經費 謊報問題等多重醜聞，造成民眾對外務省失去信心。再加上，小泉時期第一任外 務大臣田中真紀子稱外務省為「伏魔殿」與多數外務省官員對立，以及飯島勳等 官邸主導由上至下的決策模式，將過去官僚主導的政策決策模式完全打破。
貳、政黨
自民黨於 1955 年 11 月 15 日成立以來至 2009 年 9 月 16 日，將近 54 年的時 間，中間除了細川護熙時期、羽田孜時期以及村山富市時期的 2 年 3 個月的短暫 時間以外，幾乎都是以自民黨在主導日本的政治。而自民黨一黨執政時期的日本 政黨政治，幾乎是一個「派閥均衡」的政治史。日本學者村松岐夫認為 80 年代 日本的政治過程為「政黨主導」，將 80 年代視為是日本政治的轉換期，也認為 政黨取代了過去官僚在政治上主導的優勢。日本學者內田健三認為「派閥」必須 具備的五個條件為：一、派閥首領必須具備強大的資金募集能力，特別是資助成 員參加國會議員選舉；二、派閥首領必須具有取得總裁寶座的魅力；三、派閥首
20 蔡增家，日本行政指導的政治經濟分析，《政治學報》，第 45 期，2008 年 6 月，頁 5～6。
21 常木淳，日本の官僚制とその評価：回顧と展望，《ISER Discussion Paper》，第 824 号，
2011 年 12 月，頁 4。
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關族議員出現的部分，所謂的「族議員」（Diet Policy Tribe）是指對於特定政策 領域具有相當程度專業知識與實務經驗並對相關官廳具有影響力的國會議員，而‧
1990年 1993年 1996年 2000年 2003年 2005年
百分比 82.90% 80.30% 74.60% 87.00% 83.90% 79.40%
0.00%
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圖 4－2：日本鐵三角運作圖
資料來源：作者自行整繪
在民主政治中，政黨與利益團體間的互相合作是極為正常的一件事情，政黨 為了執政有選票上的需求，因此為了確保票源必須滿足對利益團體的特定利益。
自民黨透過擴大身分認定的解釋來吸引更多選票，例如：日本政府並未對所有戰 爭犧牲者的親屬撫卹，因為對於「殉職的身份」在不同時期有不同的規定。起初 只有對陣亡的將兵家屬，後來包含戰爭時期被動員的罹難學生或是文官家屬。之 後又對「遺族的身分」擴大解釋，從原本只有直系血親與配偶，擴大到兄弟姊妹 也可以。如此一來，不僅已獲得利益的利益團體為了要維護本身的利益會持續支 持自民黨，更是其他未獲得特殊利益的利益團體也會傾向於支持自民黨。雖然過 去在野黨也試圖爭取遺族的支持，但是利益團體知道只有執政黨在立法過程中擁 有主導權，掌握預算並實際分配，才能將公共資源私有化作為與選民交換的私有 財，提供特殊利益與工作機會。31
幾次選舉下來，自民黨得到了利益團體的支持之後，穩固了長期政權，而利 益團體也得到了所相要的利益。如此，強化了利益團體對自民黨的支持，相信只
31 林超琦，從日本參議院全國選區談日本政黨與利益團體的關係，台灣政治學刊，第 17 卷、
第 1 期，2013 年 6 月，頁 125～127。
利益團體
政黨 官僚
補助金流出 決策過程施壓
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有自民黨能夠達到利益團體的要求，因此更積極地集結成員去支持某的定候選人，
希望透過提高談判籌碼獲得更多的利益。
小泉雖然在競選自民黨總裁時期答應每年都會去參拜靖國神社，但是也有一 部分的團體認為小泉以首相身分參拜靖國神社有違反日本憲法的政教分離原則，
因此舊日本帝國軍人眷屬及為日本戰死的台灣原住民遺屬表示，小泉的參拜靖國 神社造成精神上的損傷，以首相、日本國、靖國神社為賠償對象，要求賠償每人 一萬日圓，結果在 2005 年 9 月 30 日，大阪高等裁判所大谷正治裁判長判定首相 參拜行為有違反憲法的禁止宗教活動，並判決小泉違憲。對這樣的判決結果，小 泉表示「我不懂，這樣為什麼違憲」對判決結果表達不滿。32
32 倉重篤郎，《前引註》，頁 272～275。
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第四節 小結
本章節第一節探討小泉時期對中政策的主導者，小泉在國內經濟部分透過經 濟財政諮問會議進行行政改革，但是外交方面卻沒有如此的機構對官僚及黨機構 對抗，因此小泉強化了官邸的主導權，將官邸的團隊以 1 位首席秘書官為首，加 上 4 位事務秘書官及 5 位連絡室參事官，分別對財務省、外務省、經產省、警察 廳、總務省、厚生省、交通省、防衛廳以及農林省進行聯繫，並輔助小泉。再加 上小泉上任時期外務省的醜聞不斷爆出，田中真紀子擔任外務大臣直接點名外務 省為「伏魔殿」，造成過去在外交上以官僚主導的外務省失去主導地位，小泉外 交以官邸為中心進行決策。
第二節探討小泉時期對中政策之外變數，本小節主要探討 911 恐怖攻擊事件 後的美國因素及中國大規模反日運動後的中國因素。首先，911 事件發生時，日 本曾經有阪神大地震及玻斯灣戰爭時的經驗，小泉非常迅速的成立緊急應變中心，
並且馬上發布「三項基本方針」及「七點當前措施」的聲明。雖然說小泉上任時 就表示要重視對美關係，也認為只要把美日關係搞好其他國家的關係自然就會轉 好，但是大嶽秀夫批評小泉是外交「素人」，從小泉在國會的答覆中的用詞及內 容可得知小泉在外交領域上的非專業性，但是小泉的用詞簡單及豐富的表情卻深 受人民的喜好，反而獲得更多的支持。在中國因素方面，小泉在自民黨總裁大選 時就保證每年都會去參拜靖國神社，小泉認為參拜靖國神社是國內政治問題，忽 略了中日歷史問題，輕視了外交問題，也凸顯了小泉在外交領域上的「素人」程 度。但是小泉越是參拜靖國神社，中國抗議聲浪越大，日本國內支持度就越多，
小泉巧妙的利用中日歷史問題，將中國帶來的壓力轉化為國內支持小泉的力量。
小泉堅持扮演不退縮、不讓步的強首相，結果造成在中國發生大規模反日運動，
並且日本加入聯合國安理會常任理事國的議題上因為沒有中國的支持而失敗。
在第三節的部分，本文探討小泉時期對中政策的行為者，分別有官僚、政黨、
利益團體，等三個行為者。過去官僚都以東京大學畢業生為主，一般被認為有「官
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尊民卑」的傳統意識，並在五五體制後以官僚為中心進行政策決策，建立了由下 至上的決策模式，創造了日本經濟高度成長。但是在 1990 年代後，日本官僚體 制爆出了貪污、腐敗、職權濫用等問題，使日本官僚體制在日本政治主導上的優 秀性評價急速下跌，並在小泉時期田中真紀子與外務省官員的對立，以及飯島勳
尊民卑」的傳統意識，並在五五體制後以官僚為中心進行政策決策，建立了由下 至上的決策模式，創造了日本經濟高度成長。但是在 1990 年代後，日本官僚體 制爆出了貪污、腐敗、職權濫用等問題，使日本官僚體制在日本政治主導上的優 秀性評價急速下跌，並在小泉時期田中真紀子與外務省官員的對立，以及飯島勳