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第三章 我國居家服務之勞動市場發展與勞資爭議

第二節 居家服務之相關勞動法制與運作現況

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第二節 居家服務之相關勞動法制與運作現況

第一項 長期照顧機構設立之相關法規

在高齡化社會中,長期照顧需求遽增,如何滿足與日俱增的照顧服務量即成 為各國照顧政策探討的重點,各國採取的回應策略之一,即是開放營利事業組織 加入服務提供行列193。我國自 1980 年制定「老人福利法」以來,規定所有老人福 利機構皆需依非營利性質之財團法人方式設立,要求老人養護機構業者將所經營 之私人產業捐為公益法人之用途。但這對因應社會需求而存在的營利取向小型養 護機構而言,缺乏申請立案的動機,再加上當時的「老人福利法」並沒有對未立 案機構訂定罰責,主管機關亦未強制取締,致使未立案老人養護機構在 1990 年 代初期大量興起。為保障照顧機構內失能老人住民的基本生活權益,老人福利倡 導團體在「老人福利法」修法歷程中,提案要求所有未立案機構需在「老人福利法」

修法 1 年內立案;經過政府部門、老人照顧機構業者聯盟及老人福利倡導團體的 協商後,特別融通允許 50 人以下的小型機構在不對外募捐、不接受補助及不享 受租稅減免的原則下得免辦理財團法人登記194。換言之,我國在「老人福利法」於 1997 年修法後,實質上已特許營利事業進入小型機構服務範疇195。而其服務提供 量逐年迅速增長。隨著政府財政緊縮,致使公立機構限制成長,採取公設民營等 方式轉型之外,地方政府開始向私立照顧機構與護理之家購買低收入老人所需的

其創設一具有體系規範意義之法律原則時,除基於重大之公益考量以外,即應受其原則之拘 束,以維持法律體系之一貫性,是為「體系正義」。而「體系正義」之要求,應同為立法與行 政所遵守,否則即違反平等原則。足見此等概念之提出,乃有助於限縮諸如「立法者的理智 決定」、「事物本質」、「恣意禁止」此等空泛概念所導致之主觀恣意空間。

193 官有垣,陳正芬,「非營利」或「營利」有關係嗎?台灣長期照顧服務提供的組織屬性與政 府相關政策演變之探討,行政院國家科學委員會專題研究計畫期末報告,2012 年 1 月 20 日,頁 2。

194 詳老人福利法第 36 條

195 官有垣,陳正芬,「非營利」或「營利」有關係嗎?台灣長期照顧服務提供的組織屬性與政 府相關政策演變之探討,行政院國家科學委員會專題研究計畫期末報告,2012 年 1 月 20 日,頁 7。

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機構式服務,各直轄市、縣(市)政府皆訂有委託機構安置低收入戶失能老人費 用補助辦法,入住機構之費用由政府全額補助。惟涉及各縣市政府財政狀況不同,

編列服務補助費用不盡相同;長期照顧機構的收費標準亦因城鄉、個案照顧密集 程度或組織屬性而有顯著差異,但政府購買機構式服務金額低於機構收費標準卻 是常見的現象196

長期照顧服務法實施後,將我國長期照顧服務體系分為「居家式」、「社區式」、

「機構住宿式」、「綜合式」及「其他經中央主管機關公告之服務類」五種服務類 型,再依長者不同時期需求,整合為連續性長期照顧服務197。目前全台灣約有上 千家長照機構提供住宿式服務,過去住宿式長照機構設立單位除了財團法人,也 有不少機構負責人依「護理人員法」、「老人福利法」等相關法律設立住宿式長照 機構,其引用法源、設立標準等不盡相同,長期照顧服務法上路後,新設立的「住 宿式」長照機構,需依「長期照顧服務法」相關授權子法申請設立,也需要接受 評鑑、不定期檢查等,以確保長照服務品質,且更能永續經營。長照機構法人包 含「長照機構財團法人」與「長照機構社團法人」兩類,推行長期照顧服務法時,

原本就希望整合護理之家、身心障礙福利機構與老人福利機構等各式住宿式長照 機構,在這樣的基礎上,「長期照顧服務機構法人條例」(下稱長照法人條例)更

196 施世駿,臺灣長期照護政策發展與國外經驗探討,風險社會與政策研究中心.Risk Society and Policy Research Center, National Taiwan University,2016/11/09。

http://rsprc.ntu.edu.tw/zh-tw/m01-3/new-social-risks/85-declining-birthrate-aging/472-long-term_care_services_105-1109

197 長期照顧服務法第 21 條

長照機構依其服務內容,分類如下:

一、居家式服務類。

二、社區式服務類。

三、機構住宿式服務類。

四、綜合式服務類。

五、其他經中央主管機關公告之服務類。

長期照顧服務法第 22 條

前條第三款及設有機構住宿式服務之第四款、第五款長照機構,應以財團法人或社團法人

(以下合稱長照機構法人)設立之。公立長照機構不適用前項規定。本法施行前,已依老 人福利法、護理人員法及身心障礙者權益保障法設立從事本法所定機構住宿式長照服務之 私立機構,除有擴充或遷移之情事外,不受第一項之限制。第一項長照機構法人之設立、

組織、管理及其他應遵行事項,另以法律定之。

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訂出明確規範,往後只有財團法人、社團法人可以成立住宿式長照機構。而「長 期照顧服務機構法人條例」主要目的在於放寬民間資金投入長照事業之限制,讓 有意願投資或經營長照事業的投資人能踴躍投入。目前,營利事業受限於長照與 醫療相關法規,仍無法直接經營長照與醫療機構,但在長照法人條例規範下,一 般公司型營利事業已可透過捐助長照財團法人或投資社團法人等方式,間接經營 長照事業198

我國長照法人體系衍生自醫療法人體系,由長照法人條例的立法理由多數參 照醫療法醫療法人章節可知,長照機構法人分為長照財團法人與長照社團法人,

而長照社團法人又分為「以公益為目的」及「非以公益為目的」。若直接以產業 投資角度來看,「非以公益為目的」的長照社團法人本質就像營利性公司,例如 依據長照法人條例第 32 條、33 條及 36 條規定,長照社團法人社員將可依組織 章程及持份比率,擁有表決權及控制權,非以公益為目的之長照社團法人則可以 分潤 70%,持份可自由轉讓或繼承,營利法人或外資得以社員身分直接投資長照 社團法人,並當選 1/3 董事席次。此外,每一長照法人最多可設 10 家長照機構,

每家機構以不超過 200 床為限,以及長照法人的機構不動產得選擇以十年以上長 期租賃來運營。其中以營利性公司可直接擔任法人社員並指派董事,以及機構不 動產不限於自有而可採長期租賃,對長照產業發展與商業模式影響最為重要,也 是現行長照法人制度與過去醫療法人制度間最大的核心差異199

長照事業服務對象多半是弱勢老人,有很濃厚的「社會責任」,開放營利性 質之公司法人經營長照事業,也必須課予社會責任,要求回饋社會。回饋是要用 以培訓台灣整個社會所需的長照照護人力,對弱勢失能者的救助及社區服務200

198 葉維惇,洪銘鴻, 長照及健康事業營運主體選擇與發展:社團法人、財團法人與營利事業 之差異,2018 年 8 月 20 日。

https://home.kpmg/tw/zh/home/insights/2018/08/tw-kpmg-healthcare-12-courses-ch1.html

199 蘇嘉瑞,由長照機構法人制度看臺灣長照產業發展模式,會計研究月刊,2018 年 9 月,第 394 期,頁 90。

200 徐元直,繽紛生活-錢途在現—失能老人誰來照顧?政府擬開放營利公司參與長照經營,台 糖通訊,2015 年 11 月。

http://www.taisugar.com.tw/Monthly/CPN.aspx?ms=1401&p=13385619&s=13385643

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而隨著機構式服務早已轉變為「混合經濟」型態,學者研究指出,評斷非營利組 織的成就表現,不應侷限於盈餘有無分配的底線,而營利事業是否盡到企業社會 責任亦有待檢視201。論者認為目前長照機構多仰賴政府補助獎勵或社會捐助,其 非營利之社會公益政策不僅無法促進「社會目的」的實踐,反而導致的服務品質 提供受限與服務員勞動條件苛刻。此類問題於醫療財團法人早已浮現,更有甚者,

因管制不良而致財團法人假非營利之名行營利之實。例如,財團法人醫院應以「非 營利」社會公益為宗旨,現在卻多半成為原企業的「財源」202

從商業模式來看,若資金與經營管理人才皆到位,則成立綜合式長照服務機 構,容易達到經濟規模與經營管理之綜效,應可降低行政成本;從照顧者之需求 而言,輕度至中度失智照顧者,需要許多非藥物治療,可選擇社區式日間照顧機 構與居家服務之混合照顧模式,重度失智者可轉移至住宿型長照機構,若能整合 整個失智病程需要的醫療及照顧服務,更能夠滿足失智者之照護需求。本文認同 長照機構的服務品質與機構法人的營利性或產業化並無絕對關係,長照機構若能 將營運綜效的利益反映在服務品質的提升與價格的控制上,對於服務使用者及家 屬亦可同受其利。但是從法院判決來看,亦可發現照護人力調動的爭議案例203, 所以政府管理長照機構的重點不僅是服務品質的監控、長照機構財報的監管及帳 務透明,更應包含照護人員的勞動權益。尤其是長期照顧服務機構設立許可及管 理辦法於一百零八年十二月三十一日修正,新增依據私立學校法相關規定成立之

201 陳正芬,官有垣,台灣的公費老人委託安置--機構式長期照顧服務提供的組織屬性及服務對 象選擇之研究,科技部補助專題研究計畫成果報告期末報告,105 年 3 月 1 日。

202 林聰憲,政府與私人長照機構委託法律關係之研究,東吳大學法學院法律學系法律專業碩

202 林聰憲,政府與私人長照機構委託法律關係之研究,東吳大學法學院法律學系法律專業碩