第二章 我國居服照顧制度之規範與居服員勞動市場政策-以失智者之照顧為例
第二節 我國長期照顧服務制度之建構歷程
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第二節 我國長期照顧服務制度之建構歷程 第一項 我國長期照顧發展脈絡
臺灣隨著人口結構特徵帶來了高齡化、平均餘命的延長、疾病型態的轉變及 失能人口大幅的增加等因素，有關長期照顧服務的需求也日益增加。而家庭及社 會結構的改變，如核心家庭及雙薪家庭增多、婦女較高的勞動參與率、少子女化 現象等等，都影響了整個社會生產及照顧人力之供給66。回顧我 國 長 期 照 顧 政 策 的 演 進，始 於 社 會 福 利 體 系 與 衛 生 醫 療 體 系 政 策 之 中，而 後 才 漸 漸 的 整 合67。
若 以 政 府 部 門 作 為 起 點 來 看 ， 社 政 單 位 最 早 於 1980 公 布 實 施 「 老 人 福 利 法 」及「 殘 障 福 利 法 」為 始 點，分 別 明 訂 政 府 視 需 要 或 鼓 勵 私 人 設 立 扶 養、療 養、休 養 及 服 務 等 老 人 福 利 機 構，以 及 設 立 各 類 殘 障 福 利 機 構 如：盲 人、聾 啞、肢 體 殘 障 者、智 能 不 足 者 等 教 養 機 構。衛 生 單 位 最 早 於 1991 年 公 告 「 醫 療 發 展 基 金 申 請 作 業 要 點 」 ， 鼓 勵 民 間 設 置 慢 性 病 床 ； 以 及 1993 年 頒 布 護 理 機 構 設 置 標 準 ， 包 含 護 理 之 家 、 日 間 照 護 及 居 家 照 護 機 構。社 政 單 位 在 1993 年 修 正 公 布 的「 兒 童 福 利 法 」把 發 展 遲 緩 兒 童 之 早 期 療 育 納 入 為 對 象 ； 在 1997 年 又 著 手 修 訂 老 人 福 利 法 明 訂 長 期 照 護 相 關 機 構 ； 同 年 衛 政 單 位 執 行 「 建 立 醫 療 網 第 三 期 計 畫 」68。 學 者 以 歷 史 制 度 論 之 「 路 徑 依 賴 」 (PATH DEPENDENCE)及 「 關 鍵 點 」 (CRITICAL JUNCTURE)概 念 為 論 述 基 礎 ， 梳 理 臺 灣 長 期 照 顧 制 度 之
66 王卓聖，鄭讚源，臺灣長期照顧制度之發展脈絡及借鑒-歷史制度論，國立空中大學社會科學 系社會科學學報，19 期，民國 101 年， 頁 94。
67 歷年修法可參閱社團法人台灣長期照護專業協會網站，長期照護歷史軌跡，最後瀏覽日 2019/7/18 http://www.ltcpa.org.tw/index.php?func=introduce&nID=8
68 王卓聖，鄭讚源，臺灣長期照顧制度之發展脈絡及借鑒-歷史制度論，國立空中大學社會科 學系社會科學學報，19 期，民國 101 年，頁 100～101。
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內 部 發 展 路 徑 ， 學 習 OECD 國 家 長 期 照 顧 制 度 之 外 部 發 展 路 徑 ； 即 以 政 府 為 推 動 制 度 主 要 行 動 者 角 色，將 我 國 長 期 照 顧 發 展 分 為 以 下 五 階 段69： 一 、 長 期 照 顧 制 度 發 展 的 起 始 點 ， 1980 年
政 府 部 門 在 1998 年 是 最 積 極 活 躍 的 一 年 ， 內 政 部 發 布 「 老 人 長 期 照 護 機 構 設 立 標 準 及 許 可 辦 法 」；以 及 開 始 推 動「 加 強 老 人 安 養 服 務 方 案 三 年 計 畫 」。1998 年 衛 生 署 也 開 始 推 動「 老 人 長 期 照 護 三 年 計 畫 」，
以 發 展 居 家 及 社 區 式 照 護 為 主，機 構 式 照 護 為 輔；該 計 畫 之 目 的，是 強 調 透 過 家 庭 長 期 照 顧 知 能 的 增 進 及 醫 療 衛 生、社 會 資 源 的 結 合，使 無 自 我 照 顧 能 力 的 老 人 能 於 家 庭 或 就 近 的 社 區 中 得 到 適 當 照 顧 。
二 、 長 期 照 護 先 導 計 畫 的 試 辦 點 ， 2000-2003 年
為 因 應 台 灣 長 期 照 顧 需 求 的 增 加 ， 在 政 策 上 有 2 項 扮 演 「 火 車 頭 」 角 色 的 重 要 計 畫 ， 其 一 是 2000 年 由 行 政 院 社 會 福 利 推 動 委 員 會 所 發 動 的 「 建 構 長 期 照 護 體 系 先 導 計 畫 」；另 一 為 2002 年 行 政 院 經 濟 建 設 委 員 會 召 集 內 政 部、衛 生 署、原 住 民 委 員 會、農 業 委 員 會 等 相 關 部 會 共 同 推 動「 照 顧 服 務 產 業 發 展 方 案 」，並 推 動 成 立「 照 顧 管 理 中 心 」。 2003 年 行 政 院 科 技 顧 問 、 總 統 經 濟 顧 問 與 2004 年 世 界 衛 生 組 織 專 家 小 組 ， 都 建 議 台 灣 應 建 立 全 民 性 長 期 照 顧 保 障 制 度 。 2007 年 1 月 31 日 公 布 新 修 正 之 老 人 福 利 法，係 以 全 人 照 顧、在 地 老 化、多 元 連 續 服 務，作 為 老 人 照 顧 服 務 之 規 劃 原 則，以 達 到 促 進 長 者 尊 嚴、獨 立 自 主 老 年 生 活 之 政 策 目 標。為 提 升 失 智 症 老 人 照 顧 品 質，並 開 發 更 多 元 與 切 合 需 求 之 服 務 模 式 ， 內 政 部 於 2007 年 7 月 2 日 推 行 「 失 智 症 老 人 團 體 家 屋 試 辦 計 畫 」，結 合 民 間 單 位 或 老 人 福 利 機 構 規 劃 辦 理，並 結 合 民 間 單 位 辦 理 相 關 專 業 訓 練 課 程、實 務 觀 摩、座 談 及 研 討 會 等，提 升 工 作 人 員 專 業 知 能。
69 王卓聖，鄭讚源，臺灣長期照顧制度之發展脈絡及借鑒-歷史制度論，國立空中大學社會科 學系社會科學學報，19 期，民國 101 年，頁 100～108。
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統 計 2001 至 2003 年 先 導 計 畫 資 料 ， 發 現 其 中 以 居 家 照 顧 服 務 需 要 居 高 ， 其 次 為 緊 急 救 援 通 報 服 務 ， 居 家 喘 息 服 務 位 居 第 三 。
三 、 照 顧 服 務 產 業 的 曙 光 點 ， 2002-2007 年
臺 灣 政 府 推 動 照 顧 服 務 產 業 起 於 2002-2004 年 為 第 一 期 ， 接 著 2005-2007 年 為 第 二 期 ， 為 照 顧 服 務 產 業 之 發 展 露 出 曙 光 ， 更 為 長 期 照 顧 十 年 計 畫 奠 下 了 基 礎。為 加 強「 福 利 」及「 產 業 」平 衡 發 展 之 精 神，
行 政 院 於 2002 年 修 正 名 稱 訂 頒 「 照 顧 服 務 福 利 及 產 業 發 展 方 案 」 ， 並 納 入「 挑 戰 2008：國 家 發 展 重 點 計 畫 」，服 務 需 求 對 象 即 載 明「 適 度 補 助 非 低 收 入 失 能 者 」；內 政 部 配 合 開 辦「 非 中 低 收 入 失 能 老 人 及 身 心 障 礙 者 補 助 使 用 居 家 服 務 計 畫 」 ， 將 補 助 對 象 擴 及 一 般 失 能 國 民70。 2004 年 4 月 行 政 院 社 會 福 利 推 動 委 員 會 第 7 次 會 議 ， 為 因 應 人 口 加 速 老 化，需 求 長 期 照 顧 人 口 增 多，決 議 成 立「 長 期 照 顧 制 度 規 劃 小 組 」， 並 在 每 次 的 行 政 院 社 會 福 利 推 動 委 員 會 會 議 報 告 執 行 情 形。2005 年 5 月 24 日 行 政 院 社 會 福 利 推 動 委 員 會 長 期 照 顧 制 度 規 劃 小 組 第 2 次 委 員 會 決 議， 為 利 業 務 整 合，有 關 照 顧 管 理 中 心 之 名 稱，統 一 定 名 為「 長 期 照 顧 管 理 中 心 」； 同 時 受 此 一 定 名 影 響 ， 臺 灣 對 於「 長 期 照 護 」或「 長 期 照 顧 」 的 說 法 ， 也 漸 趨 於 「 長 期 照 顧 」 名 稱 。
四 、 長 期 照 顧 十 年 計 畫 的 巨 擘 點 ， 2007 年 ~
70 洪詠雯，我國與英國長期照顧制度之比較研究，國立中央大學法律與政府研究所碩士論文，
107 年 1 月，頁 28。
現行之社會救助法第 12 條，「低收入戶成員中有下列情形之一者，主管機關得依其原領取 現金給付之金額增加補助，但最高不得逾百分之四十：一、年滿六十五歲。二、懷胎滿三個 月。三、領有身心障礙手冊或身心障礙證明。 前項補助標準，由中央主管機關定之。」
現行之社會救助法第 16 條，「直轄市、縣（市）主管機關得視實際需要及財力，對設籍於該 地之低收入 戶或中低收入戶提供下列特殊項目救助及服務：一、產婦及嬰兒營養補助。二、
托兒補助。三、教育補助。四、喪葬補助。五、居家服務。六、生育補助。七、其他必要之 救助及服務。前項救助對象、特殊項目救助及服務之內容、申請條件及程序等事項之規定，
由直轄市、縣（市）主管機關定之。」從整體社會福利制度來看，社會救助應該是最低安全 網，但該法適用的對象只限於低收入戶，長期照顧所引發的經濟安全問題是在於家庭長期負 擔照顧支出過高，而不是所得不足，故受照顧者所在家庭未能符合低收入門檻時，則照顧需 求就無法受到保障。
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行 政 院 社 會 福 利 推 動 委 員 會 的 長 期 照 顧 制 度 規 劃 小 組，在 2006 年 2 月 提 送 規 劃 報 告 經 行 政 院 社 會 福 利 推 動 委 員 會 臨 時 會 議 確 認 通 過， 即 轉 移 行 政 部 門 推 動「 長 期 照 顧 十 年 計 畫 」；2006 年 9 月 行 政 院 院 會 通 過 大 溫 暖 社 會 福 利 套 案，其 中 在「 強 化 老 人 安 養 」之 策 略 下，將「 建 構 長 期 照 顧 體 系 十 年 計 畫 」列 為 旗 艦 計 劃。為 推 動「 十 年 計 畫 」於 2007 年 4 月 成 立「 行 政 院 長 期 照 顧 制 度 推 動 小 組 」，負 責 長 期 照 顧 之 推 動、協 調、
諮 詢、審 查 等 相 關 任 務，以 統 合 長 期 照 顧 推 動 及 決 策 單 位，進 而 完 備 長 期 照 顧 服 務 機 制 及 發 展 服 務 資 源 。
五 、 長 期 照 顧 制 度 之 建 制 點 ， 2009 年 ~
2009 年 7 月 23 日 政 府 正 式 成 立 「 長 期 照 護 保 險 籌 備 小 組 」 ， 逐 步 展 開 長 期 照 護 保 險 各 項 議 題 的 深 入 探 討 及 規 劃 ， 同 年 12 月 完 成 「 長 期 照 護 保 險 規 劃 報 告 」及 建 議 應 研 提「 長 期 照 護 保 險 法 」及「 長 期 照 護 服 務 法 」 二 項 法 案，以 使 制 度 實 行 具 備 法 源 基 礎。2011 年 1 月 25 日 行 政 院 長 吳 敦 義 主 持 「 社 會 福 利 推 動 委 員 會 」 ， 表 示 長 期 照 護 制 度 要 分 階 段 推 動，先 通 過 長 照 服 務 法，再 建 立 長 照 網 絡，最 後 建 立 長 照 保 險 制 度；
同 年 3 月 31 日 行 政 院 院 會 通 過「 長 期 照 護 服 務 法 」草 案，未 來 待 推 動 立 法 及 執 行。 但 2012 年 4 月 6 日 監 察 院 對 內 政 部 及 衛 生 署 執 行 長 期 照 顧 10 年 計 畫 成 效 不 彰 提 出 糾 正 案71， 其 缺 失 包 括 ： 2008 及 2009 年 推 估 使 用 長 照 服 務 需 求 人 數 不 符 實 際 致 執 行 率 偏 低、宣 導 不 足 及 欠 缺 配 套 措 施 致 執 行 成 效 不 彰、為 消 耗 預 算 而 調 整 自 行 負 擔 費 用 之 比 率 及 放 寬 申 請 條 件、居 家 護 理 是 全 民 健 康 保 險 給 付 項 目，而 長 照 服 務 亦 提 供，造 成 資 源 重 複 配 置 之 問 題、地 方 長 照 管 理 中 心 未 妥 善 運 用 基 層 衛 生 所 (室 )就 近 深 入 各 社 區 及 家 庭 提 供 服 務、照 顧 服 務 員 流 向 醫 院 擔 任 病 患 看 護 工 作 等。
71 監察院新聞稿，長照計畫執行成效不彰 監察院糾正內政部、衛生署，101-04-06。
https://www.cy.gov.tw/sp.asp?xdURL=./di/Message/message_1.asp&ctNode=903&msg_id=3882
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第 二 項 長 期 照 顧 十 年 計 畫72
依 照 衛 福 部 長 照 專 區 介 紹，民 國 96~105 年 為 長 期 照 顧 十 年 計 畫 1.0
（ 建 構 完 整 長 照 體 系 的 里 程 碑 ），民 國 102~105 年 定 義 為 長 照 服 務 網 計 畫（ 充 實 長 照 網 絡 發 展 的 重 要 依 據 ），民 國 104~107 年 著 重 在 長 照 服 務 量 能 提 升 計 畫（ 建 構 使 用 者 為 核 心 的 長 照 體 系 ），2007 年 行 政 院 即 核 定
｢長 照 十 年 計 畫 」（ 簡 稱 長 照 1.0），積 極 推 動 長 照 業 務。隨 著 人 口 老 化 及 照 顧 服 務 需 求 多 元 化，為 因 應 失 能、失 智 人 口 增 加 所 衍 生 之 長 照 需 求，
提 供 從 支 持 家 庭、居 家、社 區 到 住 宿 式 照 顧 之 多 元 連 續 服 務，建 立 以 社 區 為 基 礎 之 長 照 服 務 體 系 ， 行 政 院 於 2016 年 12 月 核 定 ｢長 照 十 年 計 畫 2.0」（ 簡 稱 長 照 2.0），並 自 106 年 1 月 起 實 施 長 照 2.0，以 回 應 高 齡 化 社 會 的 長 照 問 題。長 照 2.0 的 目 標 希 向 前 端 銜 接 預 防 保 健、活 力 老 化、
減 緩 失 能，促 進 長 者 健 康 福 祉，提 升 老 人 生 活 品 質；向 後 端 提 供 多 目 標 社 區 式 支 持 服 務，轉 銜 在 宅 臨 終 安 寧 照 顧，減 輕 家 屬 照 顧 壓 力，減 少 長 照 負 擔。除 積 極 推 廣 社 區 整 體 照 顧 模 式 試 辦 計 畫、發 展 創 新 服 務，建 構
減 緩 失 能，促 進 長 者 健 康 福 祉，提 升 老 人 生 活 品 質；向 後 端 提 供 多 目 標 社 區 式 支 持 服 務，轉 銜 在 宅 臨 終 安 寧 照 顧，減 輕 家 屬 照 顧 壓 力，減 少 長 照 負 擔。除 積 極 推 廣 社 區 整 體 照 顧 模 式 試 辦 計 畫、發 展 創 新 服 務，建 構