從使用者角度解讀長照支付新制與國家保護義務

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關或其委託之民間團體，如何避免球員兼裁判之問題再次出現⁴¹¹？第 44 條「長 照機構及其人員應對長照服務使用者予以適當之照顧與保護，不得有遺棄、身心 虐待、歧視、傷害、違法限制其人身自由或其他侵害其權益之情事。｣、第 46 條

「地方主管機關對接受機構住宿式長照服務使用者，其無扶養義務人或法定代理 人，應自行或結合民間團體監督其長照服務品質，長照機構不得拒絕｣，亦多為 訓示性質之條文。

又，衛福部擬具「居家式服務類長照服務機構定型化契約應記載不得記載事 項」草案，雖然增加「服務不中斷責任｣、「非歸責於使用者之契約終止照顧責 任｣、「緊急事故之處理｣、「終止契約要件｣等，但是如何具體落實？綜觀我國 居家服務相關法律不僅先契約義務付之闕如，後契約義務如何履行，亦是一大挑 戰，而後契約義務之違反，除了依照契約終了之過失責任，依照債務不履行之規 定，負損害賠償責任⁴¹²，如何有效預防以增加對長期照顧服務使用者之權益保護，

本文認為論者探討之長期照顧公評人制度與獨立倡導服務⁴¹³，應可供參考。

第四節 從使用者角度解讀長照支付新制與國家保護義務

第一項 長照支付新制下之居家服務

衛生福利部「107年長期照顧給付及支付基準」1月1日上路，長照支付新制 有重大變革，包括失能評估等級從輕、中、重度三級制改為八級制，由縣市長期

411 陸敏清，國家擔保責任於長期照護之實現，國立台北大學法律學系博士論文，2010 年，頁 39、頁 248。。

國家調控重在目標的踐履，故規範亦須加諸對於執行結果的「驗證」，同時，為避免出現國 家身兼「球員兼裁判的角色或出現「官商勾結」的弊端，在調控上也須要有公正第三者扮演 協調(coordinator)的角色 ，並適度開放營利企業參與長照產業。

412 林姿妤，我國長期照顧制度之使用者權益保障-以長期照顧公評人制度與獨立倡導服務為中 心，國立政治大學法律學系碩士班碩士學位論文，107 年 7 月，頁 60-61。95 年台上字第 1076 號民事判決及臺灣高等法院 101 年度台上字第 301 號判決。

413 林姿妤，我國長期照顧制度之使用者權益保障-以長期照顧公評人制度與獨立倡導服務為中 心，國立政治大學法律學系碩士班碩士學位論文，107 年 7 月。

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照顧管理中心核定額度，例如「照顧及專業服務」第二至八級，每月最低10,020 元，最高36,180元。「交通接送服務」分四類，每月最低1,680元，最高2,400元。

「輔具服務及居家無障礙環境改善服務」三年內最高4萬元。「家庭照顧者喘息服 務額度」第二至六級32,340元，第七至八級48,510元。縣市照管專員根據家庭需 求進行34項「照顧問題清單」評估，交由特約機構進行142項「服務組合」配搭，

與家庭溝通訂定照顧計畫。民眾自負額分一般戶16%、中低收入戶5%、低收入戶 0%。照顧不離職應該是長照2.0最基本的要求，但新制實施後，中華民國家庭照 顧者關懷總會(家總)接獲多起民眾投訴，反應新制匆促上路、狀況百出，尤其是 居家服務「服務項目斤斤計較」、「服務時數縮水」、「服務費用增加」抱怨最多 ⁴¹⁴。 不僅縣市政府照管專員說不清楚新制，部分服務提供單位直接將142項服務支付 價格表直接轉嫁給民眾，依照服務內容一項項跟家屬計價收費，若要維持過去的 服務，不是要刪減服務項目就是要增加費用。且支付新制打破舊制以小時為計算 的服務方式，完成服務項目就可以離開，過去居家服務員洗完澡還能陪伴長輩做 些被動關節運動、聊聊天，待滿時數，但新制讓居服員急著走人，民眾觀感不佳，

造成家庭與居服員、服務提供單位關係緊張。為保障長照家庭權益，家總更提出 三項訴求，呼籲衛福部應「建立資訊公開平台」、「建立使用者參與的評價機制」、

「健全申訴及監理機制」。

第二項 新舊制照顧管理評估量表問題

行 政 程 序 法 第8條 明 文：「 行 政 行 為，應 以 誠 實 信 用 之 方 法 為 之，

並 應 保 護 人 民 正 當 合 理 之 信 賴 。」即 所 謂 之 信 賴 保 護 原 則 ，而 針 對 此 原 則 在 行 政 程 序 法 中 亦 有 其 他 相 關 之 規 定。而 信 賴 保 護 原 則 主 要 係 源 自 於 法 治 國 家 之 法 安 定 性 原 則 而 來，指 人 民 因 信 賴 特 定 之 行 政 行 為 所

414 【家總新聞稿】「從使用者角度解讀『長照支付新制』」公聽會 https://www.familycare.org.tw/policy/11141

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形 成 之 法 秩 序，進 而 安 排 其 生 活 或 處 置 財 產 時， 基 於 誠 信 原 則，不 能 因 嗣 後 行 政 行 為 之 變 動，而 影 響 人 民 既 有 之 權 益，使 之 遭 受 不 可 遇 見 之 損 害。其 實 於 民 國88年 行 政 程 序 法 制 定 公 布 前，信 賴 保 護 原 則 即 早 已 在 司 法 院 解 釋 中 被 大 法 官 所 引 用，肯 認 此 原 則 為 行 政 法 或 是 憲 法 之 重 要 原 理 原 則⁴¹⁵。司 法 院 釋 字 第 五 二 五 號 解 釋 開 宗 明 義「 信 賴 保 護 原 則 攸 關 憲 法 上 人 民 權 利 之 保 障，公 權 力 行 使 涉 及 人 民 信 賴 利 益 而 有 保 護 之 必 要 者，不 限 於 授 益 行 政 處 分 之 撤 銷 或 廢 止（ 行 政 程 序 法 第 一 百 十 九 條 、 第 一 百 二 十 條 及 第 一 百 二 十 六 條 參 照 ）， 即 行 政 法 規 之 廢 止 或 變 更 亦 有 其 適 用。行 政 法 規 公 布 施 行 後，制 定 或 發 布 法 規 之 機 關 依 法 定 程 序 予 以 修 改 或 廢 止 時，應 兼 顧 規 範 對 象 信 賴 利 益 之 保 護。除 法 規 預 先 定 有 施 行 期 間 或 因 情 事 變 遷 而 停 止 適 用，不 生 信 賴 保 護 問 題 外，

其 因 公 益 之 必 要 廢 止 法 規 或 修 改 內 容 致 人 民 客 觀 上 具 體 表 現 其 因 信 賴 而 生 之 實 體 法 上 利 益 受 損 害，應 採 取 合 理 之 補 救 措 施，或 訂 定 過 渡 期 間 之 條 款，俾 減 輕 損 害，方 符 憲 法 保 障 人 民 權 利 之 意 旨。⁴¹⁶」，又 於 解 釋 理 由 說 中 說 明「 法 治 國 為 憲 法 基 本 原 則 之 一，法 治 國 原 則 首 重 人 民 權 利 之 維 護 、 法 秩 序 之 安 定 及 誠 實 信 用 原 則 之 遵 守 。 人 民 對 公 權 力 行 使 結 果 所 生 之 合 理 信 賴，法 律 自 應 予 以 適 當 保 障，此 乃 信 賴 保 護 之 法 理 基 礎，亦 為 行 政 程 序 法 第 一 百 十 九 條、第 一 百 二 十 條 及 第 一 百 二 十 六 條 等 相 關 規 定 之 所 由 設。」，衛 福 部 一 再 對 外 宣 導 為 了 彌 補 1.0 的 限 制 ， 長 照 2.0的 目 標 是 建 構 找 得 到 、 看 得 到 、 用 得 到 的 服 務 ！ 包 含 重 點 1服 務 對 象 擴 大 ， 重 點 2服 務 項 目 增 加 ， 重 點 3服 務 提 供 單 位 掛 牌，重 點 4核 銷 規 定 鬆 綁⁴¹⁷。其 中 服 務 對 象 擴 大 包 含 50歲 以 上 失 智 症 患

415 司法院大法官釋字第 379 號解釋首度提及信賴保護原則，司法院大法官釋字第 525 號解釋更 為信賴保護之重要經典解釋，司法院大法官釋字第 529 號解釋，司法院大法官釋字第 577 號 解釋，司法院大法官釋字第 589 號解釋，司法院大法官釋字第 605 號解釋等皆論及信賴保護 原則。

416 司法院大法官釋字第 525 號解釋

417 衛生福利部_長照 2.0 懶人包【PDF 版】

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者 更 是 宣 導 重 點 ， 阿 茲 海 默 症 為 不 可 逆 之 失 智 症 者 ， 於 長 照 1.0核 定 資 格 符 合 輕 度 失 能 ， 其 信 任 政 府 長 照 2.0持 續 提 供 行 政 給 付 ， 自 不 待 言 。 惟 長 照 2.0實 施 支 付 新 制 後 被 核 定 為 「 正 常 (1a)」 之 諸 多 案 例 ， 究 竟 為 個 案 承 辦 人 員 之 行 政 調 查 瑕 疵 ？ 抑 或 長 照 2.0經 中 央 指 導 刻 意 更 改 評 量 表 ，擴 大 行 政 裁 量 權 ，則 有 待 進 一 步 釐 清。老 人 精 神 醫 學 專 家 沈 政 男 醫 師 於 其 臉 書 發 文 中 評 論 「 在 長 照 2.0之 「 照 顧 管 理 評 估 量 表 」裡 ， 關 於 認 知 功 能 的 評 估 ， 只 有 短 期 記 憶 一 項 ， 沒 有 其 他 認 知 功 能 的 評 估， 比 如 長 期 記 憶、人 時 地 的 定 向 感 等， 因 此 有 許 多 輕 度 失 智 老 人 家，實 際 上 認 知 功 能 已 經 減 退，也 需 要 別 人 照 顧，但 在 量 表 的 其 他 項 目 反 映 不 出 來， 於 是 就 會 被 低 估， 被 認 為 不 需 居 家 服 務。… 我 們 的 阿 嬤 被 駁 回 申 請， 很 可 能 就 是 因 為「 照 顧 管 理 評 估 量 表 」根 本 沒 把 失 智 症 的 認 知 功 能 缺 損 做 一 完 整 評 估，所 以 說 這 絕 非 個 案，而 是 可 能 普 遍 存 在 的 錯 誤 。 … 到 底 「 長 照 2.0」 的 居 家 服 務 評 估 依 據 為 何 ， 是 所 有 縣 市 都 已 經 使 用 「 照 顧 管 理 評 估 量 表 」， 還 是 有 的 縣 市 還 在 使 用

「 日 常 生 活 評 估 量 表 」 與 「 臨 床 失 智 量 表 」， 你 如 果 去 看 各 縣 市 的 長 照 網 站 就 會 發 現 ， 絕 大 部 分 都 還 是 沿 用 「 長 照 1.0」 的 評 估 方 式 。 而 如 果 已 使 用 「 照 顧 管 理 評 估 量 表 」， 到 底 怎 樣 的 分 數 才 能 通 過 核 准 門 檻，得 到 多 少 服 務，至 今 也 沒 有 任 何 一 個 政 府 長 照 網 站 查 得 到。 由 此 可 見，失 智 症 家 屬 申 請 居 家 服 務 以 後， 長 照 管 理 中 心 所 做 的 評 估， 家 屬 完 全 沒 有 置 喙 的 餘 地 。⁴¹⁸」

立 委 吳 玉 琴 於 106年 9月 1日 召 開 「 多 元 (照 顧 管 理 )評 估 量 表 」 座 談 會， 亦 針 對 失 智 症 、智 能 障 礙 者 等 心 智 類 的 障 礙 者，到 底 能 不 能 合 理 評 出 需 求 提 出 質 疑，建 議 針 對 已 經 有 醫 師 開 立 CDR診 斷 之 失 智 症 者，

其 CDR 的 分 數 如 何 與 照 顧 管 理 評 估 量 表 及 長 期 照 護 案 例 分 類 系 統 CMS

418 沈政男臉書，2017 年 11 月 1 日。

https://m.facebook.com/story.php?story_fbid=1656500767797686&id=100003133354255

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對 接 ， 請 社 保 司 納 入 檢 討 ， 並 研 議 其 可 行 性 分 析⁴¹⁹。

本 文 以 關 鍵 字 「 照 顧 服 務 員 」、「 居 家 服 務 」， 查 詢 法 源 資 料 庫 ， 僅 得 新 北 府 訴 決 字 第 1071725052 號 訴 願 決 定 書 及 苗 栗 縣 政 府 府 訴 字 第 1030204900 號 訴 願 決 定 書 兩 件 關 於 長 照 資 格 核 定 之 訴 願 ， 前 者 認 定 在 長 照 1.0 時 期 核 定 為 重 度 失 能 之 訴 願 人 ， 原 處 分 於 長 照 2.0時 期 時 「 從 優 」 複 評 為 失 能 等 級 6， 而 非 訴 願 人 認 知 之 等 級 7⁴²⁰， 並 無 不 合 ； 後 者 以 原 處 分 機 關 程 序 瑕 疵（ 函 知 之 救 濟 期 間 有 誤，以 及 原 處 分 機 關 尚 無 權 限 以 自 己 名 義 為 行 政 處 分 ）撤 銷 原 處 分，顯 見 受 照 顧 者 處 於 弱 勢，未 必 能 循 行 政 救 濟 途 徑 及 時 提 起 訴 願，且 新 舊 制 之 轉 銜 原 則，以 時 薪 385 元 換 算，並 非 所 有 長 照 使 用 者 皆 能 認 同 較 長 照 1.0 舊 制 時 期 有 利 。

419 106 年 9 月 1 日吳玉琴立委國會辦公室召開「多元(照顧管理)評估量表」座談會

419 106 年 9 月 1 日吳玉琴立委國會辦公室召開「多元(照顧管理)評估量表」座談會