第三章 美國對中國戰略轉變
第一節 川普執政前美國對中政策
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第三章 美國對中國戰略轉變
2016 年 11 月初，川普當選第 45 任美國總統，帶領美國走向「美國優先」的 新世紀，川普上任後對上屆美國總統歐巴馬提出之「亞太再平衡」戰略做出調整，
川普退出「跨太平洋夥伴協定」，啟動「北美自由貿易協定」重新協商，退出「巴 黎氣候協定」、「聯合國教科文組織」及「伊朗核協議」等行動，以保護美國企業 權益，為美國帶來就業與投資機會，貫徹川普自競選期間即強調之「美國優先」
理念。116擁有商業大亨背景的川普，善於利用自身優勢當作籌碼與他國博弈，自 上任之初，即讓世界各國感受到川普政府與歐巴馬政府執政風格的迥異，美國對 中國政策的改變，亦讓美中兩國之互動發展充滿不穩定性。
第一節 川普執政前美國對中政策
1979 年 1 月 1 日美國與中國建交，在當時美蘇冷戰的背景下，美國與中國 因共同對抗蘇聯的合作利益，促使美中關係始終維持友好狀態；1991 年蘇聯解 體，美國與中國合作對抗蘇聯的共同利益消失，美國成為世界霸權國，中國則成 為威脅美國霸權地位的挑戰者。
壹、 冷戰結束後美國對中政策
冷戰結束後，美國對中國的政策持續在「交往」（engagement）與「圍 堵」（containment）兩者間擺盪。「交往」論者認為，美國透過與中國交往，
可引導中國融入既有的國際社會組織規章，促使中國成為美國在國際社會 的建設性夥伴；「圍堵」論者認為，中國是美國的敵人，中共是無法改變的 頑強政權，美國必須制約、制裁及打擊中國，維護美國霸權地位。117
116 鄭中堂，「2017 年川普政府時期美國對中國政策之改變：新古典現實主義的觀點」，《復興崗 學報》，第 112 期（2018 年 6 月），頁 86。
117 林文程，《中國海權崛起與美中印太爭霸》，（臺北市：五南圖書出版股份有限公司，2019 年），頁 218-219。
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1993 年 1 月 20 日美國總統柯林頓上任之初，傾向對中國採取「圍堵」
政策，將中國人權狀況評估良窳與是否給予中國最惠國待遇掛勾，惟 1997 年 10 月柯林頓訪問中國後，與時任中國領導人江澤民共同推動雙方成為
「建設性戰略夥伴」關係，建立美中各層次之交流及對話管道，改以「交 往」之態度做為對中政策基礎；2001 年 1 月 20 日小布希總統上任之初，視 中國為「戰略競爭對手」，對中政策採取「圍堵」的強硬態度，惟 911 恐怖 攻擊事件發生後，反恐成為美國首要任務，美國與中國因反恐而有了共同 的合作利益，促使 911 之後，小布希政府改以「交往」為主要對中政策基 調。
貳、 歐巴馬政府對中政策
2009 年 1 月 20 日歐巴馬總統上任，由於美國長期受到反恐戰爭拖累，
加上 2008 年全球金融海嘯，促使美國面臨嚴重經濟衰退，財政赤字及負債 加劇，亟需尋求新的國力復甦動能，此外，中國綜合實力崛起，已對東亞既 存權力結構產生重大影響，促使美國體認經濟實力是霸權領導的重要權力 來源，促進經濟穩定發展才能使國家安全與國際影響力獲得保證，因此，歐 巴馬政府為尋求新的經濟動能，並達到制衡中國的目的，提出「亞太再平 衡」戰略，希望透過重新調整資源配置，強化美國在亞太地區的領導地位。
2009 年 7 月 21 日時任美國國務卿希拉蕊（Hillary Diane Rodham Clinton）
在曼谷與時任泰國副總理 Korbsak Sabhavasu 會晤時提到：「美國重返亞洲，
並繼續維持我們對於亞洲盟友的承諾。」，翌日便簽署了《東南亞友好合作 條約》（Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia，簡稱 TAC），此舉 被認為是美國「重返」亞太區域的關鍵具體作為。118
2010 年 5 月歐巴馬政府發佈「美國國家安全戰略報告」（The National Security Strategy of the United State of America 2010），強調美國除維持軍事
118 李瓊莉，「美國重返亞洲對區域主義之意涵」，《全球政治評論》，第 39 期（2012 年 7 月），
頁 89-90。
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優勢地位外，應同時重視外交、經濟、與國際秩序等非軍事手段，以因應國 家安全挑戰，其具體政策包括：在謀求共同利益與相互尊重基礎上，依循國 際規範，加強與中國及印度兩崛起國家交往，並增進美國與國際間的聯結 關係，重建美國全球領導地位。119
2011 年 11 月希拉蕊於《外交政策》（Foreign Policy）發表「美國的太 平洋世紀」（America’s Pacific Century），提及美國在亞太地區的領導決心，
列舉 6 大方針，包括：加強雙邊軍事同盟、與包括中國在內的新興大國展 開關係、參與區域多邊組織、擴展經貿投資、增加軍事存在及促進民主人 權，並同時強調涉入區域事務與穩固國內安全兩者間的密切關係，凸顯美 國涉足亞太的必要性。120
「亞太再平衡」戰略主要內容可分為 3 點：第一點，透過恢復或創見 與亞太地區國家新雙邊或多邊夥伴關係，鞏固美國自由、民主、人權等核心 價值及市場優勢，對抗強勢崛起的中國；第二點，以亞太經濟合作組織（Asia-Pacific Economic Cooperation，簡稱 APEC）與東南亞國家協會（Association of Southeast Asian Nations，簡稱 ASEAN）平台推動「跨太平洋夥伴協定」， 加強亞太區域貿易自由化，參與亞太經濟一體化進程，藉由亞太區域的經 濟發展，強化美國經濟實力，並與中國維持經貿競合關係；第三點，調整全 球海、空軍力部署，透過強化與亞太區域國家的防務關係，建構亞太區域安 全體系，確保美國在亞太地區的軍事優勢。121
時任美國國務卿凱瑞（John Kerry）於 2014 年 11 月 4 日在約翰霍普金 斯大學就美中關係發表演說，提及亞太地區將是當今世上發展最繁榮的地 區之一，美國的未來、安全及繁榮將與該地區有密切且頻繁的聯繫關係，具
119 “National Security Strategy 2010,” The White House, May 2010, available at:
https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy.pdf (accessed 19 November 2019).
120 “America’s Pacific Century,” Foreign Policy, 11 October 2011, available at:
https://foreignpolicy.com/2011/10/11/americas-pacific-century (accessed 19 November 2019).
121 鄒文豐，「美國亞太『再平衡』戰略盤整與未來展望」，《青年日報》，2016 年 11 月 18 日，
https:// https://www.ydn.com.tw/News/165613（2019 年 11 月 13 日檢索）
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體作法包括，加深與該地區日本、韓國、澳洲、泰國及菲律賓之同盟關係。
美國「亞太再平衡」戰略包括 4 個主要方式，第一，透過美國主導的「跨 太平洋夥伴協定」強化美國與該地區之經貿關係；第二，推動乾淨能源改革 將有助因應氣候變遷及促進各地經濟發展；第三，透過強化制度及規範，制 定以規則為基礎的準則，減少緊張局勢及促進區域合作；第四，賦予亞太地 區人民有尊嚴、安全及機會的生活。此外，美國在因應美中分歧時，不會僅 有同意或不同意，例如：談到東海或南海爭端，美國不會僅有同意或不同 意，也不會在該些領土爭端中選邊站，美國將致力於如何解決爭端，鼓勵各 方遵守國際法，並透過制定行為準則減少未來幾年的潛在爭端。122
歐巴馬政府一方面透過不斷對話與中國建立戰略互信，藉由彼此合作 共同解決雙邊、區域及全球議題，以強化與中國之合作關係；另一方面則透 過加強與傳統盟友及新興國家之交往，暗地支持與中國產生爭端的盟國，
如在釣魚台爭端上支持日本、在南海島礁爭議上支持菲律賓及越南、持續 對臺軍售、常態性的參與東南亞國家協會及亞太經濟合作組織等國際組織，
以圍堵中國。整體而言，歐巴馬政府仍視中國為「相互尊重、互利共贏的合 作夥伴」，期待中國融入既有的國際秩序，歡迎中國擔任負責任的「領導角 色」，歐巴馬政府的對中政策基調，基本上延續「交往」大於「圍堵」的態 度，視中國為「合作夥伴」，期盼中國成為負責任的大國。