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第五節、巡視制度之行動者分析
一、巡視制度透明度持續上升
無論從歷史法律的演進或從研究者搜尋巡視組組長的過程，我們都可以明顯 的發現時間越往前推進，巡視制度整體而言越來越透明。具體而言包括巡視組成 員名單、巡視對象、巡視反饋之內容、被巡視落馬者，這些都是巡視制度透明化 之明顯例證，受訪者 D 亦表示類似概念:
「透明度的提升也是一點，過去胡錦濤時代巡視組的透明度與現在根本不能 比，過去巡視組有沒有真的去調查都不一定，但現在調查期間，包括地點以 及結案後所有的過程都要寫成長篇大論，與過去是相當不同的。」（受訪者 D）
整體來說，最顯透明的階段就是中共十八大習近平擔任總書記後，巡視組成 員資訊的公開讓巡視組成員不再像過去一樣神秘，公開性明顯，符合我們在上一 章所歸納的特性。如表 4-14:
表 4-14 各時期透明度整理表
時期 巡視成員名單 巡視對象 巡視反饋 被巡視落馬
探索時期 不公布 不公布 不公布 無
試點時期 多數不公布 不公布 不公布 無
正式時期 被動公布 被動公布 不公布 被動公布 強化時期（胡） 被動公布 被動公布 被動公布 被動公布 強化時期（習） 主動公布 主動公布 主動公布 主動公布
資料來源:筆者自行整理
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二、巡視制度菁英甄補走向制度化
接著從政治菁英甄補的層面切入，1996 年的試行條例規定年齡在 70 歲以 下，健康狀況較好和有較高社會聲望的幹部。儘管到了 2009 年的辦法當中尚無 規定年齡，但原則上中央巡視組組長皆是由尚未年滿 70 歲的官員中選任。我們 從中央巡視組組長的平均年齡看出整體年齡有下降趨勢，另外我們也能從標準差 發現屆次越前差距越大的趨勢已經顯現，除了退休年齡者以外，另外安排了年輕 的幹部加入巡視組組長的行列。
舉例來說最早在 2005 年中央紀委委員，曾擔任重慶市委副書記的藤久明以 61 歲之姿擔任組長。習近平上任後於 2013 更派出山東省政協主席劉偉與河南省 政協主席葉冬松以 55 歲的年齡擔任巡視組組長。嗣後，更出現年僅 51 歲的審計 署副署長侯凱和 52 歲的北京市政協主席吉林出任。從筆者統計歷屆中央巡視組 之表準差也得以證明近年來個別安排年輕幹部進入巡視組的趨勢是明顯存在 的，尤其是習近平上台以後更加明顯。筆者認為這樣的安排符合中共幹部「梯隊 接班」的規律，培養年輕的幹部傳承巡視之經驗，如圖 4-1:
圖 4-1 歷屆中央巡視組長平均年齡趨勢圖
資料來源:由筆者根據本章表格自行整理之。
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在成員背景方面，除了巡視組組長多為正部級與副部級以上幹部之外。筆者 發現，每一輪巡視大約會有逾半成員擁有中紀委與中組部之經驗，這點在習近平 上任後更加穩定。儘管在 2008 年第一輪巡視才佔了 16％，但整體而言，幾乎有 70％的時間，擁有這些經歷者是過半的。而且呈現逐漸上升的趨勢，如圖 4-2:
圖 4-2 中央巡視組(中組部與中紀委)背景統計趨勢
資料來源:由筆者根據本章表格自行整理之。
此外，研究者發現，歷屆巡視組都會有部分成員有重複巡視的情況發生，有 傳承的意味存在，由老幹部帶新幹部一起巡視，甚至有連續做幾輪巡視組組長的 現象出現，目的為了防止新老交替出現新手無法掌握問題的現象發生。例如廣西 壯族自治區原政協主席馬鐵山與寧夏回族自治區原政協主席項宗西就連續三次 擔任巡視組組長之職務，而 2008 年的第二輪巡視，所有的巡視組組長更全數擔 任過組長職務，總體而言，多數組長也都擔任過連續兩次以上。根據筆者統計，
高達 51％的機會會重複擔任巡視組組長，而且有逐漸上升的趨勢。如圖 4-3 與表 4-15:
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圖 4-3 歷屆中央巡視組組長重複擔任比重分析
資料來源:由筆者根據本章表格自行整理之。
值得注意的是，研究者發現。在習近平上任前，所有擔任中央巡視組組長者 皆為待退幹部，或者在巡視後安排到人大、政協這樣的虛職機關任職。但習近平 上任後，出現了三名特例。分別是 2013 年第二輪去國土資源部巡視的楊曉渡，
在巡視後從上海市委常委暨紀委書記升任中央紀委副書記。相同的，51 歲進駐 三峽集團的侯凱，從審計署副審計長升任上海市委常委兼任紀委書記。另外還有 張化為，從專任副部級巡視員升任巡視組組長並巡視國家體育總局。
這三項特例相當有趣，從這三者的案例，我們發現巡視組組長似乎成為了紀 檢體系升職的跳板。此外，這些人巡視的單位都屬於專項巡視，而非巡視省分。
筆者推論這樣的安排可能是顧慮這些組長的資歷與年齡都較為稚嫩，無法制服地 方大員所做出的特殊歷練安排。但這樣的趨勢若以「梯隊接班」的角度切入，便 是很正常的升遷，這一部分的發展值得未來學者持續觀察。
「巡視制度有效的原因其中之一在於它是一種動態的結構，下面的人不知道上面派 了哪些人來巡視，所以產生震攝效果」（E 受訪者）
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「巡視組的有效性在於中央政府的決心，而這種制度對於官員產生很大的影 響，原因在於它是一個不固定制度，不定期與不確定性對官員來說產生很大 的壓力」（ F 受訪者）
此外，巡視組成員之背景與巡視對象幾乎毫無關係，充分發揮異地監督之效 果。維持巡視組長不固定、巡視的地區和單位不固定、巡視組與巡視對象的關係 不固定等「三不固定」的方式，就算貪腐幹部能夠憶測部分成員可能從中紀委體 系出線，但三不固定隨機分配就能夠充分避免巡視組官員徇私的可能，官員賄賂 的成本也隨著三不固定政策的任命模式隨之提高。
表 4-15 巡視制度之分析 巡視組時序 組長平均年齡 組長年齡
標準差
組長最 低年齡
組長有中組部與 中紀委比例 2003~2004 67.4 0.89 67 80％
2005~2007 65.3 2.97 61 37.5％
2008（1） 66.6 1.75 64 45％
2008（2） 67.3 1.37 65 50％
2010 67.8 1.94 66 16％
2011~2012 67.6 1.21 67 50％
2013（1） 64.4 5.19 55 50％
2013（2） 62.8 6.23 51 80％
2014（1） 66.4 2.9 61 61％
2014（2） 64.1 6.18 52 61％
資料來源:由筆者根據本章表格自行整理之。
三、垂直領導特徵越顯提升
無論從靜態的結構或者動態的人事制度觀之，中央巡視組本身擁有中共中央 任命的優勢，且其任命成員級別幾乎都能比擬地方黨政一把手，且年齡經驗也都 超過這些被監督幹部。過去中共肅貪主管機關過去經常面臨的「雙重領導」的困
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境，59巡視制度以「垂直領導」的優勢跳脫此困境。60據此，我們也可以從訪談 成果檢視巡視制度垂直領導的相關細節，筆者謹分別敘述如下:
「巡視制度可以克服官僚（紀委）體系原本的惰性，透過這種反科層的結構，讓反 腐更加有效」（A 受訪者）
「在中國傳統情理法的社會，互相認識就帶有情感，要互相舉發是很困難的，比如 說我這個紀委認識你，知道你有犯錯，但我還是不願意得罪你，畢竟我們認識，但 巡視組就不同，比如說我從陝西調來，我根本完全不認識妳這個上海的，我當然可 以放心辦你。」（A 受訪者）
「現在的巡視制度，由中央批准不必再與這些地方省委協調，人抓走了只要備案即 可，凸顯了紀委的能力提升」（B 受訪者）
巡視制度的效能不只在於其垂直領導的設計，而是亦帶有反層級節制的特徵 存在，學者 M.Weber 所提的科層化仍屬於層級節制的範疇，61而所謂的反科層基 本上帶有「越級」工作的意味存在。這點我們可以由中央巡視組對於省級巡視組 由「指導」變成「領導」以及省級巡視組直接向省委五人小組進行匯報，跳脫省 委常委省控制省級巡視組的運作模式，以及前文所提到的中央巡視組可向部分領 導越級報告的制度缺口可以得知。我們可以說目前中共所作的變革不只是垂直領 導的強化，也同時充滿著越級控制的工作方式，共同點就是都是由中央政府掌握 主導權，走向「頂層設計」的運作模式。
59蔡文軒，「重塑黨國體系？中國大陸地方 「大部制」改革的探討」，頁 92~94。
60 「中紀委“打虎”80 年：朱德是第一任中紀委書記」，人民網，http://big5.xinhuanet.com/gate/big5 /news.xinhuanet.com/ziliao/2014-01/17/c_126019651_3.ht m。
61吳庚，韋伯的政治理論及其哲學基礎（台北:聯經出版社，1993），頁 61；Weber, Max, The Theory of Social and Economic Organization (Eastford: Martino Fine Books, 2012). pp. 329~341.
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這樣的變革最主要是為了避免組織產生科層化的兩大缺陷，「組織僵化抗拒 變遷」與「資訊不對稱」的問題。
2014 年 8 月中央巡視工作領導小組成員、辦公室主任黎曉宏說:「一些地方 存在著貫徹中央精神不及時，執行問題線索報送制度不落實，以及不適應巡視「新 打法」，因循「老套路」，巡視效果不明顯等問題」，62這段聲明指的就是過去省 級巡視組太過僵化且抗拒變遷。因此必須透過垂直領導的改革模式，提升巡視制 度之效能。
「過去紀委系統產生了信息不對稱的問題，而且地方一把手還要負責下屬的紀律問 題所以通常不願意把下屬的過失讓上面的知道，而巡視制度改變了這項弊端，問了 問就講了出來，而且現在一把手也不必負連帶責任了，比較有利於查案。」（A 受 訪者）
「巡視組的出現，得以解決過去下情難以上達的紀委紕漏，讓中央能夠更瞭解地方 官員到底在幹什麼，過去都沒有親眼見到，現在能夠親眼所見，反腐能力當然增強。」
（C 受訪者）
其次，巡視制度的資訊的不對襯更是顯而易見，過去的巡視行動相當程度的 受制於地方一把手的壓制。巡視組調查材料經常遭到以把手與省委高官扣留或忽 略，深怕受部屬違法牽連，擋到了自己的升官路。而另一方面，這些高官也因為 與這些官員有同僚情感或者是深怕受到牽連，不忍檢舉之，產生許多問題。科層
其次，巡視制度的資訊的不對襯更是顯而易見，過去的巡視行動相當程度的 受制於地方一把手的壓制。巡視組調查材料經常遭到以把手與省委高官扣留或忽 略，深怕受部屬違法牽連，擋到了自己的升官路。而另一方面，這些高官也因為 與這些官員有同僚情感或者是深怕受到牽連，不忍檢舉之，產生許多問題。科層