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第貳章、巡視制度之歷史與結構分析
第一節、巡視制度的歷史
為了讓讀者瞭解中共現今巡視制度的歷史發展，研究者在本章中將以領導人 屆期作為檢視巡視制度發展的依據進行整理，主要可以分成四個時期，分別為中 共建政前後「探索時期」、江澤民「試點時期」談起，歷經胡錦濤前期的「正式 時期」再到胡錦濤後期與習近平前期的「強化時期」。
本章我們歸納出了巡視組的概況。首先，我們歸納後發現巡視制度具有政治 鬥爭性質。其次，我們發現巡視制度的主要構成部分在中組部與中紀委之間擺 盪；第三，我們發現巡視制度的擴張程度逐漸的上升，第四，我們發現中共中央 對於巡視組的掌握力越來越強；第五，我們認為巡視制度之職權是具有彈性的。
在此，我們先從瞭解巡視制度的歷史開始，能對於巡視制度的改革有基本的瞭 解，筆者謹分別敘述如下:
一、中共建政前後的巡視制度
起初，中國共產黨為了與地方單位保持聯繫，在 1922 年中共二大的《中國 共產黨章程》中規定「中央執行委員會得隨派員到各處招集各種形式的臨時會 議，此項會議應以中央特派員委主席」開啟了中共建立巡視制度之根源。1並於 1925 年中共第四屆執委會再通過《組織問題議決案》，以「中央特派巡行的指導 員」派至各地監督日常黨務工作，以因應中共日漸重多的組織工作，而指導員最 主要的工作就是傳達中國共產黨的指導思想。21927 年 11 月起為了因應組織的機 密聯絡，通過《最近組織問題的重要任務議決案》開始建立各級黨部的「巡視指 導制度」，並要求「中央，省委，縣委，市委必須經常的有一人巡視下級黨部直
1中共中央文獻選集（第一冊）（北京:中共中央黨校出版社，1989），頁 96 ；中央檔案館編、中 國革命博物館編，中國共產黨黨章匯編（北京:人民出版社，1979 年 6 月），頁 7。
2中共中央組織部、中共中央黨史研究室、中共中央檔案館，中國共產黨組織史資料(第八卷)（北 京:中共黨史出版社，2000），頁 67；梁顯森，「新民主主義革命時期中國共產黨的巡視制度研究」， 頁 7~10。
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至支部小組的工作，3這樣的工作形式維持到了 1928 年。1928 年 10 月中共中央 發出《巡視條例》通令各級幹部遵守，並在《中央通告第七號-關於黨的組織-創 造無產階級的黨和其主要路線》將巡視制度確定為上級指導下級幹部的主要方 法。4嗣後，在 1931 年 5 月中共六屆二中全會與四中全會正式通過《政治決議案》
與《中央巡視條例》強調各級幹部要加緊巡視工作並制定巡視員的任用標準與基 本法規。
接著 1932 年 1 月中共中央要求各級應要普遍建立巡視制度與固定經常巡視 的巡視員，5整體而言巡視員員代表中央指導與監督下級，具有相當大的權力和 威信，6也因此造成了此時期中共中央應用此機制壓制與打壓與中央路線不同的 幹部，使得巡視制度帶有負面意涵。這樣的問題促使 1938 年毛澤東掌政後對中 共的巡視制度作出調整。7
毛澤東掌權後，1938 年中共第六屆六中全會上中共中央提出《關於各級黨 部的工作規則與紀律的決定》指出巡視員對於下級黨委有不同意見時，應向下級 黨委建議，而無決定與強制下級黨委執行之權力」這便是對前段巡視制度之運行 效能進行修正。然而隨著抗日戰爭的如火如荼與國共之間的角力，六屆六中全會 後巡視組便未再派出，一直到改革開放後才開始運作。8
二、江澤民時期的巡視制度
江澤民時代巡視組重新運作，可稱之為試點時期。可追朔至 1990 年中國共 產黨第十三屆六中全會通過的「中共中央關於加強黨同人民群眾的聯繫的決 定」。9其內文表示中央和各省、自治區、直轄市黨委，可根據需要向各地、各部
3中央檔案館編，中共中央文件選集(第三冊)（北京:中共中央黨校出版社，1989），頁 534~538。
4中共中央組織部、中共中央黨史研究室、中共中央檔案館編，中國共產黨組織史資料(第八卷)
（北京:中共黨史出版社，2000），頁 236；劉輝奇，「巡視監督制度有效性分析」，頁 10~11。
5中央檔案館編，中共中央文件選集(第八冊)（北京:中共中央黨校出版社，1991），頁 81。
6劉峰，「安徽地區中共巡視制度與工作研究（1923-1935）」，頁 18~21。
7梁顯森，「新民主主義革命時期中國共產黨的巡視制度研究」，頁 12~16。
8中央檔案館編，中共中央文件選集(第十一冊)（北京:中共中央黨校出版社，1991），頁 769；孫 月霞，「我國黨內巡視制度的理論與實踐研究」，頁 9。
9 「中共中央關於加強黨同人民群眾聯繫的決定」，中國共產黨新聞網，http://cpc.people.com.cn/G B/64162/64168/64 566/65389/4441853.html。
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門派出巡視工作小組，但並沒有太多的運行。直到 1996 年中共第十四屆中央紀 律委員會第六次全會作出「根據工作需要，選派部級幹部到地方和部門巡視」的 決定才有初步的制度運行，10公報全文提到中央紀律檢查委員會可根據工作需 要，選派部級幹部到地方和部門巡視，其任務是瞭解省、自治區、直轄市和中央、
國家機關部委領導班子及其成員貫徹執行黨的路線、方針、政策以及廉政情況，
並直接報告中央紀委，中央紀委及時報告黨中央。此時期亦出台《中共中央紀委 關於建立巡視制度的試行辦法》至此巡視制度才初步走向制度化階段。11
嗣後，巡視組開始進行試點，1996 年 4 月至 1998 年 8 月間派出了七批巡視 組，以 18 個省份和中央國家機關作為首要目標進行巡視，1999 年中共中央組織 配合黨風教育運動推出「三講」教育專項巡視組到各地區部門進行巡視。12一直 持續到中共十六大，由江澤民進行試點總結，將「改革和完善黨的紀律檢查體制 和建立和完善巡視制度」寫入了十六大報告全文中。13此時期巡視組巡視基本上 屬於過水性質，並沒有受到太大的關注。
三、胡錦濤時期的巡視制度
2003 年 8 月中央巡視辦公室由中共中央紀委、中央組織部聯合成立。同時 組建 5 個巡視組至遼寧、雲南進行巡視試點，隨後各級省市陸續設立了 121 個巡 視機構加強巡視。142003 年兩機構聯合下發了《關於中共中央紀委、中共中央組 織部巡視工作的暫行規定》，並明確將巡視制度訂入《中國共產黨黨內監督條例
（試行）》之中成為十項反腐機制之一，152004 年中央巡視組組長任克禮更直接
10 「中紀委第六次全體會議公報」，人民網，http://www.people.com.cn/GB/channel1/11/200008 04/1720 07.html。
11 「中共中央紀律檢查委員會關於建立巡視制度的試行辦法」，中國共產黨新聞網，http://cpc.p eople.com.cn/BIG5/64162/71380/71382/71384/4858128.html。
12 「中央巡視組解析：巡揪貪官約談中牽出線索」，暸望東方周刊（上海），2013 年 7 月 1 日，
http:/ /news. Xinhua net.com/legal/2013-07/01/c_124934291.htm。
13江澤民在中國共產黨第十六次全國代表大會上的報告第五章第八點明確寫出:「改革和完善黨的 紀律檢查體制，建立和完善巡視制度」，「全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局 面」，中國共產黨新聞網，http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64569/65 444/4429125.html。
14 「周淑真：巡視工作的歷史沿革、現實成就和制度創新」，中國共產黨新聞網，http://theory. Peo ple.com.cn/BIG5/n/2014/0711/c40531-25270898.html 。
15 「中共中央關於印發《中國共產黨黨內監督條例（試行）》的通知」，中國共產黨新聞網，http://cpc.
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受訪於暸望新聞周刊，將巡視組的工作概況讓更多人瞭解，162007 年中共十七大 召開，《中國共產黨章程（修正案）》將巡視制度正式寫進黨章。17
2008 年起，中央纪委、中央組織部亦將中央巡視組增增至 10 個，同時期軍 方也開始規劃巡視制度的可行性，此時期總政、軍委紀委組成調研論證小組，對 軍隊進行調查研究試圖擴展巡視制度之版圖。182009 年中共出台《中國共產黨巡 視工作條例（試行）》更具體規定了巡視工作的工作流程，加速制度化進程。19同 年 11 月，中共中央成立「中央巡視工作領導小組」，將中央紀委、中央組織部巡 視工作辦公室和巡視組更名為「中央巡視工作領導小組辦公室」及「中央巡視 組」。20大幅提高巡視制度之位階，將其提升至領導小組的高度。
2010 年起制定《中央巡視工作領導小組工作規則》和《中央巡視工作領導 小組辦公室工作規則》，隨後再出台《中央巡視組工作規則（試行）》和《關於被 巡視地區、單位配合中央巡視組開展巡視工作的暫行規定》，進一步完善巡視制 度，促進被巡視地區、單位配合中央巡視组工作，保證巡視工作順利開展。21中 央權力更加趨於集中化。但巡視作為有限，並沒有多大的成效。
四、習近平時期的巡視制度
2013 年 5 月，習近平對巡視制度做出指示要求中央巡視組落實監督責任，
敢於碰硬，發揮震懾力，遏制腐敗現象蔓延的勢頭。22同月，中共中央政治局常
people. com.cn/GB/64162/71380/1 02565/182145/11001449.html。
16 「任克禮：巡視組非“欽差大臣”重點監看省級領導」，人民網，http://www.people.com.cn/GB/sh izheng/1026/3066957.html。
17 「十七大關於《中國共產黨章程（修正案）》的決議」，新華網，http://cpc.people.com.cn/GB/10 4019/104101/6410786.html。
18 「 中 央 軍 委 巡 視 工 作 領 導 小 組 辦 公 室 負 責 同 志 答 記 者 問 」， 解 放 軍 報 ， http://cpc.people.com.cn/BIG5/n/2013/1030/c83083-23372929.html。
19 「中共中央印發《中國共產黨巡視工作條例（試行）》」，人民日報（北京），2009 年 7 月 12 日，
第 2 版。
20 「2009 年巡視：發現涉及 100 多名廳處級乾部違法線索」，人民網，http://www.big5.anhuine ws.com/zhuyeguanli/system/2010/01/08/002567201.shtml。
21 「 中 國 共 產 黨 巡 視 工 作 發 展 的 回 顧 與 思 考 」， 中 央 紀 委 監 察 報 ， http://www.
ccdi.gov.cn/lzlt/llyj/jdzy/201309/t20130927_10891_1.html。
22 「 習 近 平 ： 中 央 巡 視 組 要 敢 於 碰 硬 」， 京 華 時 報 ， http://news.sohu.com /201306 01/n377689100.shtml。
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委王岐山在中央巡視工作動員暨培訓會議上強調巡視要發現問題並形成震懾遏 制腐敗現象蔓延勢頭，23隨後中共中央頒布《中央紀委中央組織部關於進一步加 強巡視工作的意見》和《中央巡視工作 2013—2017 年規劃》。24
2013 年 6 月中共中央部屬習近平上任後的第一輪巡視，並罕見公布組長名 單、聯絡方式、工作流程。25同年九月份再派出第二輪巡視組，並公開反饋資訊。
2013 年 6 月中共中央部屬習近平上任後的第一輪巡視，並罕見公布組長名 單、聯絡方式、工作流程。25同年九月份再派出第二輪巡視組，並公開反饋資訊。