中共中央紀委組織-中央巡視制度之探究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學政治學系碩士論文. 指導教授：寇健文博士. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 中共中央紀委組織-中央巡視制度之探究 Ch. engchi. i Un. v. 研究生:侯凱翔撰. 民國一百零四年一月.

(2) 誌謝能夠完成這篇論文，最要感謝的是指導教授寇健文老師的敦敦教誨。撰寫論文的過程難免倦怠，但老師仍時時刻刻鞭策我持續前進，從充滿不確定性的題目到能夠突破層層困境寫完，萬分感謝；也感謝口試委員蔡中民老師與張執中老師，在大綱口試時用自身經驗給我許多撰寫建議，讓我能夠即時做出調整。人生能得幾位明師指導，真是幸運。感謝我的父母，讓我在政大的兩年半無後顧之憂的攻讀碩士學位。感謝陪伴我的瑞萱，總是無時無刻激勵我，是我在論文征途上最大的動力來源。家人永遠是我最大的後盾。感謝兩岸菁英暨學人蹲點研究獎助計畫，讓我有充足的經費能夠赴中國大陸進行蹲點研究。尤其是陳德昇執行長協助安排，以及徐斯勤教授與薄智耀教授等評審肯定我的研究計畫。也感謝宗憲老師、光旭老師的適時激勵，另外感謝這段時間師長以及同學們的協助，讓我在蹲點時期能夠快速適應上海、南京的生活。. 政治大感謝擔任研究助理與教學助理期間，給我幫助的單位與朋友。中國大陸研究立中心、中共政治菁英資料庫的同仁夥伴。書瑗學姊、帥涵學長、奕霖學長的教導 ‧. ‧ 國. 學. 與鞭策，菁英資料庫妍瑾、琬茹、立欣、教雍、景文、文茜、正霆、詠之等學弟妹工作上的全力配合；以及政經室哲昕、若寧、力紘、鈺玳等同仁鄰近座位的包容。也要感謝在研究所當中最好的兩位朋友，顯明與李嘉，無論是學術上的討論或是公共議題的激辯都帶給我非常大的啟發；也感謝政治碩 101 級的同學以及這段時間認識的長官以及優秀夥伴等，我們曾在各種場域共同奮鬥，克服困難，共. sit. y. Nat. n. al. er. io. 同思辨，認識你們真的是相當幸運。政治大學的專業訓練相當紮實。依稀記得當年放榜考上政大政治所的情景，如此感動與敬畏交織的心情，獲益良多的我如今更加敬佩這所學校。光陰似箭，轉瞬之間兩年半的時光已過，我會永遠記得景美河畔陽光、四維堂的端正以及指南山腳環山道的好漢坡。我將記取校歌歌詞，要有服務的精神，要有豐富的智能。畢業在即，吾將以校訓親愛精誠為宗旨，繼續努力進前。. Ch. engchi. i Un. v. 勉勵自己不忘初衷「做什麼像什麼，不夠好就更好」. 中華民國一○四年一月十八日星期日 i.

(3) 摘要本研究旨在以歷史制度主義同時注重制度靜態與動態之觀念分析中共巡視制度之演變。研究者除了文獻分析外，輔以訪談的方式探究巡視制度真實的運作，並歸納巡視制度正式成立以來的中央巡視組組長名單進行敘述性統計。以瞭解巡視制度之全貌。在研究者整理出實際的巡視制度流程後，歸納出巡視制度具有保密性、公開性、菁英性、權威性、鞏固性與效率性六種特徵。另外，研究者亦從分析歷屆中央巡視組組長的背景，歸納出巡視菁英甄補的規律與趨勢。研究者發現巡視制度有擴張化與梯隊接班的趨勢，重複擔任巡視組組長的機率也相當高。據此，本文亦歸納出擔任中央巡視組組長的必要條件與加分條件，供未來研究者參考。最後，本文指出巡視制度確實有利於弭平民怨，進而鞏固領導人自身權力與中共的合法性。其垂直領導的優勢，更導致中央對地方的控制越來越強。然而，正面看待巡視制度雖有利於肅貪，卻隱含著資源的消耗、權力鬥爭的陰影、紀委. 政治大系統權力坐大、治標不治本等問題，不利於巡視制度長久發展。但隨著腐敗對中立共政權的威脅性日漸增強及職務型領導者仍有權力鬥爭之需求，在反腐機制選擇. ‧ 國. 學. 受限的情況下，擁有垂直領導特質之巡視制度仍會比其他制度更受領導者親賴。. ‧. 關鍵字：黨內監督、監督機制、反腐機制、巡視制度、中央巡視組註:本文獲得兩岸國際菁英蹲點研究獎助計畫之獎助. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ii. i Un. v.

(4) 目錄誌謝................................................................................................................................. i 摘要................................................................................................................................ii 目錄.............................................................................................................................. iii 表目錄........................................................................................................................... vi 圖目錄..........................................................................................................................vii 第壹章、緒論 ............................................................................................................... 1 第一節、研究背景與研究問題 ........................................................................... 1 一、研究背景與研究問題............................................................................ 1 第二節、文獻回顧與探討 ................................................................................... 5 一、比較研究之角度探索巡視制度............................................................ 5. 政治大二、巡視制度之工作概況與權力關係........................................................ 9 立三、巡視制度的有效性.............................................................................. 12 ‧. ‧ 國. 學. 第三節、主要論點 ............................................................................................. 15 一、制度遺產制約巡視制度之發展.......................................................... 18 二、關鍵時刻巡視制度之選擇.................................................................. 20 三、巡視制度反饋對其發展之影響.......................................................... 22. sit. y. Nat. 第四節、研究設計與章節安排 ......................................................................... 24 一、歷史研究法.......................................................................................... 24. n. al. er. io. 二、半結構式訪談法.................................................................................. 25 三、訪談對象.............................................................................................. 26 四、訪談題綱.............................................................................................. 27. Ch. engchi. i Un. v. 第貳章、巡視制度之歷史與結構分析 ..................................................................... 29 第一節、巡視制度的歷史 ................................................................................. 29 一、中共建政前後的巡視制度.................................................................. 29 二、江澤民時期的巡視制度...................................................................... 30 三、胡錦濤時期的巡視制度...................................................................... 31 四、習近平時期的巡視制度...................................................................... 32 第二節、巡視制度的組織結構與職權 ............................................................. 38 一、「探索時期」的巡視制度.................................................................... 38 二、「試點時期」的巡視制度.................................................................... 39 三、「正式時期」的巡視制度.................................................................... 41 四、「強化時期」的巡視制度.................................................................... 44 第三節、巡視制度結構演變之分析 ................................................................. 46 一、巡視制度具有政治鬥爭之性質.......................................................... 46 iii.

(5) 二、主要構成在中組部與中紀委之間擺盪.............................................. 47 三、巡視制度擴張程度明顯上升.............................................................. 48 四、中央對巡視制度的掌握力越來越強.................................................. 49 五、巡視組之職權是有彈性的.................................................................. 49 第參章、巡視流程實際運作分析 ............................................................................. 51 第一節、強化時期前的巡視制度工作流程 ..................................................... 51 一、「探索時期」的巡視制度.................................................................... 51 二、「試點時期」與「正式時期」前期的巡視制度................................ 52 三、「正式時期」後期................................................................................ 53 第二節、強化時期巡視制度的工作流程 ......................................................... 55 一、巡視準備.............................................................................................. 55 二、巡視瞭解.............................................................................................. 57 三、巡視匯報.............................................................................................. 62 四、巡視反饋.............................................................................................. 63. 政治大五、移交督辦.............................................................................................. 64 立第三節、比較各時期巡視過程 ......................................................................... 65 ‧. ‧ 國. 學. 一、巡視前階段.......................................................................................... 65 二、巡視階段.............................................................................................. 67 三、巡視後反饋階段.................................................................................. 69. sit. y. Nat. 第四節、巡視制度工作流程之分析 ................................................................. 71 一、保密性.................................................................................................. 71 二、公開性.................................................................................................. 72. n. al. er. io. 三、菁英性.................................................................................................. 72 四、權威性.................................................................................................. 73 五、鞏固性.................................................................................................. 73 六、效率性.................................................................................................. 74. Ch. engchi. i Un. v. 第肆章、巡視制度行為者分析 ................................................................................. 75 第一節、歷屆領導中央巡視組的上層機構 ..................................................... 75 一、中央巡視工作領導小組與巡視辦公室領導人.................................. 75 第二節、試點時期的中央巡視組 ..................................................................... 77 第三節、正式時期的中央巡視組 ..................................................................... 79 第四節、強化時期的中央巡視組 ..................................................................... 87 第五節、巡視制度之行動者分析 ..................................................................... 98 一、巡視制度透明度持續上升.................................................................. 98 二、巡視制度菁英甄補走向制度化.......................................................... 99 三、垂直領導特徵越顯提升.................................................................... 102 四、巡視制度受領導人影響甚深............................................................ 105 五、巡視制度持續性困難........................................................................ 106 iv.

(6) 第伍章、結論 ........................................................................................................... 111 第一節、制度遺產影響巡視制度之發展 ....................................................... 111 一、保密特性之傳承................................................................................ 111 二、菁英特性之傳承................................................................................ 111 三、菁英甄補之傳承................................................................................ 112 四、巡視制度有利於鞏固一黨專政........................................................ 113 第二節、關鍵時刻修正巡視制度之運作 ....................................................... 113 一、民氣可用............................................................................................ 113 二、紀檢改革特效藥................................................................................ 114 三、巡視制度趨勢.................................................................................... 114 第三節、回饋效果與制度瓶頸 ....................................................................... 115 一、打虎成果豐碩導致政治聲望提升.................................................... 115 二、巡視制度未來瓶頸............................................................................ 115. 政治大. 第四節、巡視制度受到重用的原因與預測 ................................................... 116 參考文獻.................................................................................................................... 118. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. v. i Un. v.

(7) 表目錄表 1-1 本文訪談對象總攬 ......................................................................................... 26 表 1-2 本文訪談題綱 ................................................................................................. 27 表 2-1 中共巡視制度大事記 ..................................................................................... 34 表 3-1 各階段巡視工作方式比較 ............................................................................. 68 表 4-1 歷屆巡視工作辦公室領導成員 ..................................................................... 76 表 4-2 歷屆中央巡視工作領導小組領導成員 ......................................................... 77 表 4-3 1999-2002 年的巡視組組長（公開部分） .................................................... 79 表 4-4 2003-2004 年巡視組組長名單 ........................................................................ 81 表 4-5 2005-2007 年巡視組組長名單 ........................................................................ 83 表 4-6 2008 年巡視組組長第一輪名單 ..................................................................... 85. 政治大表 4-7 2008 年巡視組組長第二輪名單 ..................................................................... 86 立表 4-8 2010 年巡視組組長名單 ................................................................................. 88 ‧. ‧ 國. 學. 表 4-9 2011-2012 年巡視組組長名單 ........................................................................ 89 表 4-10 2013 年巡視組第一輪巡視組組長名單 ....................................................... 92 表 4-11 2013 年巡視組第二輪巡視組組長名單 ....................................................... 94 表 4-12 2014 年巡視組第一輪巡視組組長名單 ....................................................... 96 表 4-13 2014 年巡視組第二輪巡視組組長名單 ....................................................... 97 表 4-14 各時期透明度整理表 ................................................................................... 98. sit. y. Nat. n. al. er. io. 表 4-15 巡視制度之分析 ......................................................................................... 102. Ch. engchi. vi. i Un. v.

(8) 圖目錄圖 1-1 巡視制度發展路徑圖 ..................................................................................... 23 圖 2-1 試點時期的巡視制度結構 ............................................................................. 39 圖 2-2 試點時期的巡視制度結構 ............................................................................. 40 圖 2-3 正式時期的巡視制度結構（前期） ............................................................. 41 圖 2-4 正式時期的巡視制度結構（後期） ............................................................. 44 圖 2-5 強化時期的巡視制度結構 ............................................................................. 45 圖 2-6 中央巡視組歷屆數量趨勢圖 .......................................................................... 48 圖 4-1 歷屆中央巡視組長平均年齡趨勢圖 ............................................................. 99 圖 4-2 中央巡視組(中組部與中紀委)背景統計趨勢............................................. 100 圖 4-3 歷屆中央巡視組組長重複擔任比重分析 ................................................... 101. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vii. i Un. v.

(9) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. viii. i Un. v.

(10) 第壹章、緒論第一節、研究背景與研究問題一、研究背景與研究問題「反腐倡廉」一直中共的施政主軸之一，從鄧小平時期「一手抓改革開放，一手抓懲治腐敗」的「兩手抓，兩手硬」之政策。1到江澤民時期，「八個堅持、八個反對」。2胡錦濤時期在國際場合宣示「反腐事關人心和黨生死存亡」，3皆顯示幹部腐敗問題極需解決。第五代領導人習近平亦是如此。上任後馬上頒佈「習八規」，4要求幹部必須. 治政解決「四風」問題。配合「黨的群眾路線教育實踐活動」大，不只多位黨、政府、立人大、政協官員落馬，反腐政策亦深入保守的軍方體系，種種跡象皆顯示「反 5. 6. 7. ‧ 國. 學. 腐倡廉」政策已達到前所未有的高點，反腐機制的應用越顯急迫。. ‧. 在「反腐」受到歷任領導人重視的情況，針對各級機關與領導幹部之反腐機. sit. y. Nat. 制「黨內監督」政策便受到強烈的關注。2003 年中共中央頒佈《中國共產黨內. io. n. al. er. 監督條例（試行）》全文，明確列出十項反腐監督制度，包含集體領導和分工負. Ch. i Un. v. 「試論鄧小平反腐敗理論的核心及基本內容」，廉政網，http://www.gaoyao.gov.cn/gylz/ne ws/sho wnews.asp?NewsID=140。 2 「八個堅持，八個反對」，中國共產黨新聞網，http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64171/4527671. html。 3 在國際反貪局聯合會第一次年會暨會員代表大會上，胡錦濤聲稱：反腐，是當前中國政府的首要任務，「胡錦濤：打擊腐敗是首要任務」，BBC 中文網， http://news.bbc.co.uk/chinese/trad/hi/newsi d_6070000/newsid6075600/6075620.stm；胡錦濤曾表示反腐事關黨的生死存亡且若做不好則可能亡黨亡國，「胡錦濤：反腐事關人心和黨生死存亡」，京華日報（北京）， http://news.sin a.com.cn/c/2011-07-02/012522742 8 02.shtml；「胡錦濤：反腐解決不好可致亡黨亡國」，新華網（廣州），http:// news.163.com/12 /1108/10/8FPJD72L00014JB5.html。 4 「中共中央政治局召開會議審議關於改進工作作風、密切聯繫群眾的有關規定，分析研究二〇一三年經濟工作，中共中央總書記習近平主持會議」，人民日報（北京），2012 年 12 月 5 日，第 1 版。 5 「貪污腐敗、脫離群眾、形式主義、官僚主義」等四風見於習近平當選總書記後舉行的中外記者會中，「人民對美好生活的嚮往就是我們的奮鬥目標」，人民日報（北京），2012 年 11 月 16 日，第 4 版。 6 「深入紮實開展黨的群眾路線教育實踐活動，為實現黨的十八大目標任務提供堅強保證」，人民日報（北京），2013 年 6 月 19 日，第 1 版。 7 「中央軍委印發加強自身作風建設十項規定」，人民日報（北京），2012 年 12 月 22 日，第 4 版；「大陸軍方整頓軍警牌車」，鳳凰網，http://blog.ifeng.com/article/27489470.html。 1. engchi. 1.

(11) 責、重要情況通報和報告、述職述廉、民主生活會、信訪處理、巡視、談話和誡勉、輿論監督、詢問和質詢、罷免或撤換要求及處理等。在十項監督制度中，研究者發現「巡視制度」近年來受到特別關注。從江澤民時代的「試點巡視」，胡錦濤時代的「正式巡視」，到習近平時代的「強力巡視」，顯現制度隨著時間推移越來越受到中共中央的重視。8 1990 年 3 月，在江澤民的任期上中國共產黨第十三屆六中全會通過「中共中央關於加強黨同人民群眾的聯繫的決定」，開啟了巡視組的組建之路。9接著在 1996 年 1 月，出台《中共中央紀委關於建立巡視制度的試行辦法》開始進行巡視試點。10 中共十六大更是將「改革和完善黨的紀律檢查體制和建立和完善巡. 治政視制度」的重大決策寫入了十六大報告全文中。大立胡錦濤時代開始，巡視機構由中共中央紀委、中央組織部聯合成立。巡視組 11. ‧ 國. 學. 正式躍上歷史的舞台。接著訂入《中國共產黨黨內監督條例（試行）》之中成為. ‧. 十項反腐機制之一，12胡錦濤不僅親自過問，13更認為巡視制度是不可替代的重. Nat. sit. al. er. 原文第六點第五條之決定表示中央和各省、自治區、直轄市黨委，可根據需要向各地、各部門. io. 9. y. 「《中國共產黨黨內監督條例（試行）》全文」，人民網，http://www.people.com.cn/GB/shizheng/102 6/2344222 .html。 8. n. 派出巡視工作小組，授以必要的權力，對有關問題進行督促檢查，直接向中央和省、區、市黨委. Ch. i Un. v. 報告情況，可吸收有經驗、有威望的老同志參加。，「中共中央關於加強黨同人民群眾聯繫的決. engchi. 定」，中國共產黨新聞網，http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64 566/65389/4441853.html。 10. 1996 年 4 月至 1998 年 8 月間先後派出了七批巡視組，以 18 個省份和中央國家機關作為首要. 目標。1999 年中共中央組織配合黨風教育運動推出「三講」教育專項巡視組到各地區部門進行巡視。2001 年至 2003 年，中央紀委和中央組織部又派出三批巡視組對八省、區進行試點巡視，「中央巡視組解析：巡揪貪官約談中牽出線索」，暸望東方周刊（上海），2013 年 7 月 1 日， http://news. Xinhuanet.com/legal/2013-07/01/c_124934291.htm。江澤民在中國共產黨第十六次全國代表大會上的報告，第五章第八點明確寫出:「改革和完善黨的紀律檢查體制，建立和完善巡視制度」，「全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面」，中國共產黨新聞網，http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64569/65 444/4429125.html。 11. 12. 本文明確說明將對所在委員會及其派駐機構、派出的巡視機構的工作進行監督及對所在委員會. 常委、委員和派駐機構、派出的巡視機構的負責人進行監督，「中共中央關於印發《中國共產黨黨內監督條例（試行）》的通知」，中國共產黨新聞網，http://cpc.people.com.cn/GB/64162/7 1380/1 02565/182145/11001449.html；「十七大關於《中國共產黨章程（修正案）》的決議」，新華網， http://cpc.people.com.cn/GB/104019/104101/ 6410786.html。「黨中央高度重視巡視工作胡錦濤總書記親自過問」，新華網，http://news.Xinhuane t.com/video/. 13. 2.

(12) 要力量。14加上中央巡視工作領導小組的成立，顯見其制度相當受重視。習近平上任後更是如此，除了派出中央巡視組進行密集巡查，更罕見地公布各組的組長名單、巡視對象與聯絡方式。15官方媒體亦罕見公布「揭秘中央巡視组工作内容和流程」、16「圖解中央巡視組受理群眾舉報工作流程」、17「中紀委詳解中央巡視工作如何開展」， 18此外，中共中央紀律委員會和監察部網站也特別將巡視制度制為專題。19並造成大量高官落馬。前所未見的反腐作為，海外媒體也為之震動。20這些都顯示中共歷屆領導人對於「巡視制度」寄予相當高的厚望。21制度化的趨勢明顯。其次，2003 年中共中央頒佈《中國共產黨黨內監督條例（試行）》全文，列. 治政出十項反腐監督制度，檢視各種監督機制，大抵可以分為兩種類型，一種類型大立較為空泛，包括集體領導和分工負責、重要情況通報和報告、述職述廉、談話和 22. ‧ 國. 學. 誡勉、輿論監督、詢問和質詢、罷免或撤換要求及處理、民主生活會等八項，這. ‧. 八項皆無專門機構運行機制；第二種類型則是有專門的機構運行其機制，例如信. sit. y. Nat. 訪機制專責機構為國家信訪局，巡視機制則有中央巡視工作辦公室。顯見這兩個. io. n. al. er. 監督機制是較為具體而且受重視的。比較信訪制度與巡視制度的發展，我們仍然. Ch. i Un. v. 2007-08/02/content_6464804.htm。 14 「探索巡視與多種監督的最佳結合」，人民網，http://theory.people.com.cn/BIG5/49150/491 51/9738 127.html。 15 「10 個中央巡視組信息全公佈組長均為正部級（名單）」，中國共產黨新聞網，http://fan fu.people.c om.cn/n/2013/0605/c64371-21738743.html。 16 「圖解：揭秘中央巡視组工作内容和流程」，中國網，http://news.china.com.cn/2013-06/06/con tent_29047593.htm。 17 「獨家：圖解中央巡視組受理群眾舉報工作流程」，中國共產黨新聞網，http://fanfu.peopl e.com. cn/n/2013/0723/c64371-22292924.html。 18 「中紀委詳解中央巡視工作如何開展」，人民網，http://politics.people.com.cn/BIG5/n /2013/1028/c1 001-23347835.html；「盤點巡視組近十年工作：揪出陳良宇等“老虎”」，北京晨報（北京），http://bus iness.sohu.com/20130604/n377897918.shtml。 19 「突出紀檢監察特色架起與群眾溝通橋樑」，人民日報（北京），2013 年 9 月 3 日，第 1 版。 20 「中國中紀委圖解巡視流程強調震懾力」，BBC 中文網，http://www.bbc.co.uk/zhongwen/trad/ chin a/2013/10/131028_zhongjiwei.shtml；「王岐山部署第二輪巡視再選十地強化對一把手監督」，中國新聞網，http://news.takungpao.com.hk/m ainland /focus/2013-1 0/1986801.html。 21 「軍隊巡視機構正式成立保密性超中央巡視組」，人民網，http://milit ary.people.com.cn/BIG5/ n/2013/1120/c1011-23595946.html。 22 「《中國共產黨黨內監督條例（試行）》全文」，人民網，http://www.people.com.cn/GB/shizheng/102 6/2344222 .html。. engchi. 3.

(13) 可以明顯的發現巡視制度比起信訪制度更受到中共中央的重視，舉例來說中共中央設立中央巡視工作領導小組並由政治局常委、中紀委書記兼任組長的作法觀之，信訪局作為副部級單位的重要性比起巡視制度就低得多。23 因此，我們發現，無論從縱向的時間發展還是橫向的機制比較。巡視制度都是其他機制難以比擬的。如此備受重用的巡視制度正好襯托出本文的研究問題— 巡視制度為何會受到中共中央的特別重視? 多年來，許多學者採用「歷史途徑」與「制度途徑」研析巡視制度的發展與運作。然而，受限於中國大陸研究上的限制，未能真實的呈現巡視工作的運作邏輯，若有所描述也只是點到為止，無法呈現事實全貌，當然，這也是中國大陸許. 權力大小、政治鬥爭、派系政治等敏感性議題。. 學. ‧ 國. 治政多研究的通病，由於國家力量過於強大，又有意識形態性質的審查機制，使得研大立究者必須要調整研究方向，文章往往難以涉及制度缺陷，更不用說攸關於領導人 ‧. 因此，過去的研究者對於巡視制度之研究就會鎖定在制度靜態的觀察，或者. sit. y. Nat. 是比較古今的巡視制度，試圖以古非今，或者是去純粹檢視這個制度的效能給些. io. er. 建議。儘管偶爾也會提巡視制度的權力關係，但總是如蜻蜓點水般輕輕略過。偏偏權力關係的背後成因又會牽涉到政治行動者，無法精準地撰寫論述，這樣研究. al. n. iv n C 產出甚為可惜。倘若在巡視制度的靜態層面，資訊來源就已經受限，動態層面又 hengchi U 不能夠細談，我們便無法瞭解巡視制度的全貌。據此，我們可以說過去研究巡視制度的著作偏重靜態制度的描繪，忽略政治過程的動態面向，分析過於主觀，缺乏客觀性與可靠性，容易混淆價值判斷（Value Judgment）與事實判斷（Fact Judgment）。故本文將會實際訪談與巡視工作相關的受訪者，在不受限制之學術氛圍狀態下撰寫本文，並且以社會科學方法加以分析，以填補過去研究不足的地方，幫助外界瞭解當今巡視制度之實際運作。. 中華人民共和國國家信訪局於 2000 年 2 月 13 日成立，其依據惟中華人民共和國國務院印發的《國家信訪局職能配置、內設機構和人員編制規定》，其前身為中共中央辦公廳國務院辦公廳信訪局，為副部級單位。 23. 4.

(14) 第二節、文獻回顧與探討巡視組作為黨內監督機制與反腐敗研究相關聯，故研究者以中文「黨內監督」、「監督機制」、「反腐機制」、「巡視組」、英文「Inner-party Supervision」、「Anti corruption」、「inspection team」、等關鍵字在臺灣博碩士論文知識加值系統、臺灣期刊論文索引系統、中文電子期刊服務（CEPS）、中國學術期刊暨學位論文全文資料庫（CJTD）、數位化論文典藏聯盟資料庫（PQDT）、開放存取資源圖書館（OALIB）、Google 學位論文、百度文庫進行搜尋。發現有關於黨內監督、監督機制、反腐機制之文獻皆相當多，而專門探討巡視組的論文 2005 年左右逐漸增. 政治大能真實的呈現巡視工作的運作邏輯，無法呈現事實全貌。難以涉及制度缺陷，更立. 多，但幾乎為中國大陸地區之論文，這些文獻受限於中國大陸研究上的限制，未. ‧ 國. 學. 不用說攸關於領導人權力大小、政治鬥爭、派系政治等敏感性議題。且我國並沒有專門研究巡視制度之案例，多為討論紀檢體系進而順帶提及，西方亦尚未有巡. ‧. 視制度之學術探討。. sit. y. Nat. 研究者綜觀各文獻主要可以將文獻分為三類，第一類為比較制度分析巡視制. n. al. er. io. 度之文獻，第二類為巡視制度之工作概況與意義，第三類為巡視制度之效能，而. i Un. v. 這幾類文獻中可以在以更細緻的歸納進行分類，筆者謹分別敘述如下：. Ch. engchi 一、比較研究之角度探索巡視制度. （一）、中國歷代巡視制度對現今巡視制度之影響與借鑑許多學者從比較研究的角度切入主題，認為中國傳統文化對現今巡視制度有相當的影響。前面有提到中共學者對於研究紀檢體系相當敏感，若要避免碰觸敏感議題，以歷史研究做為入手，較不會有政治上的顧慮。因此，許多中國大陸學者從歷史層面觀察當時巡視制度的運行。例如王義《巡視制度的歷史考察及借鑒意義》、修福金《關於完善巡視制度的思考與建議》、張孟英《關於完善巡視制度的思考》，24劉慧、胡增文《淺談巡視制度》，25等著作均認為巡視制度的淵源從 24 25. 張孟英，「關於完善巡視制度的思考」，天府新論，第 S1 期（ 2005 年）。劉慧、胡增文，「淺談巡視制度」，市場週刊（理論研究），第 04 期（2007 年），頁 136~137。. 5.

(15) 受中國歷朝歷代巡視制度影響甚深，其文章皆會提及巡視制度西漢，成熟於唐代、明代。例如王義之著作認為必須借鑑古代的運作方式，以定期、不定期，明巡、暗巡，巡查、揭發「三個結合」等方式才能使現今巡視制度更好，且巡視制度是每個朝代之君主必須採用有效監督地方官員之利器，可以在政治清明層面有積極的作用。26 修福金甚至歸納了古代巡視制度的幾個特性，包含古代出巡官員權威性，代表皇帝行使監察權「以小監大、以卑督尊」；出巡時間延長性，漢代巡視期間有 4 個月的工作時間，唐代則為半年，明代則超過半年，時間越來越長；單位流動，不長駐一地無固定的場所；出巡官員職責明確，「大事奏裁，小事立斷」。. 治政並認為當今巡視制度必須借鑑古代巡視制度加強巡視的權威性、保證巡視時間、大立定期輪換巡視人員。 27. ‧ 國. 學. 學者劉望道的著作《關於完善黨內巡視制度的思考》亦有類似看法，其文章. ‧. 認為巡視制度最早出現於中國，具有悠久的歷史自成一體系，最早從「舜」的時. sit. y. Nat. 候「五載一巡狩」就已經有巡視制度，所以目前的巡視制度必須要借重中國古代. io. 視，明察配合暗訪，加強巡視制度的責任。28. al. er. 巡視制度與目前國外的監察經驗，例如巡視時間上依民眾需求增加「不定期」巡. n. iv n C 此外，學者邱永銘、朱蓬華《略論我國古代監察制度的運行機制和方式》則 hengchi U. 認為中國古代封建統治者為了實現對官員活動過程的全程監督，精心策劃了一套事前、事中、事後三層次相結合的嚴密的監察方式。這樣的制度對中央集權的鞏固有積極性作用，有力維護了封建專制主義中央集權統治，並歸納四大職責職責「一是彈劾不法，考核官吏；二是審錄複查案件，平反冤獄；三是廣施恩惠，救濟貧乏，考察政教民情，檢查地方各種政務；四是薦舉人才」，其功能多元多樣。. 王義，「巡視制度的歷史考察及借鑒意義」，西華師範大學學報（哲學社會科學版），第 05 期（2004 年）。頁 60~62。 27 「修福金委員:關於完善巡視制度的思考與建議」，中國網，http://big5.china.com.cn/chinese/zhu anti/290475.htm。 28 劉望道，「關於完善黨內巡視制度的思考」，惠州學院學報，第 29 卷第 5 期（2009 年 10 月），頁 42~45。 26. 6.

(16) 29. 武軍銜的《中國共產黨黨內巡視官員的廉潔保障的現況》則淺談了巡視組官員腐敗的動機，並依中國古代的巡視經驗提出經費獨立、工資待遇的提升、公開權力的運行機制等消除腐敗動機，避免重蹈覆轍。30滕婕《試論黨內巡視制度的運行及完善》認為巡視機制若要重視實效必須從幹部隊伍、範圍、責任與其他監督機制的協調下手。31比較的幅度逐漸擴大。人民日報社論王明高《國內外巡視監察制度之借鑑》、朱妍麗《中國古代巡視制度與國外巡視制度比較之借鑒》則提出巡視制度是中國獨創性之制度，從中國古代巡視之經驗反觀現今的巡視制度，認為「中國古代巡視制度的發展經歷了. 治政漫長的歷史過程，萌芽於原始社會，形成於漢代，完備於盛唐，強化於明清，歷大立代相沿，久盛不衰，一直是統治階級強化其統治地位的有效監察手段。」較有 32. ‧ 國. 學. 突破的是學者開始拿西方的監察制度，例如西方監察專員制度，在這幾份文獻中. ‧. 學者們提出獨立監察行使職權、流動性、制定明確法律之重要性，期望能夠保障. y. sit. io. er. 充。. Nat. 巡視官員的廉潔度。33但可惜的是沒有列點逐一比較，只是以淺談的方式加以補. 此類著作以袁悅平《巡視制度的歷史考究與巡視制度的借鑑》與 2012 年湖. al. n. iv n C 南師範大學碩士付佳所著碩士論文 h《中國共產黨巡視制度對中國古代巡視制度的 engchi U. 借鑒與發展》為其論述集大成。34其認為中國大陸目前的巡視制度借鑒了中國古代巡視制度的做法，認為其受中國古代巡視制度的影響很大，是一種上級對下級. 邱永銘、朱蓬華，「略論我國古代監察制度的運行機制和方式」，上海大學學報（社會科學版），第 05 期（1999 年 5 月），http://wenku.baidu.com/view/abf7a949cf84b9d528ea7af4。 30 武軍銜，「中國共產黨黨內巡視官員的廉潔保障的現況」，上海師範大學碩士論文（2013 年），頁 38~47。 29. 31 32. 滕婕，「試論黨內巡視制度的運行及完善」，許昌學院學報，第 06 期（2008 年），頁 11~13。王明高，「國內外巡視監察制度之借鑑」，人民論壇， http://paper.people.com.cn/r. mlt/html/2008-04/01/content_48329575.htm。朱妍麗，「中國古代巡視制度與國外巡視制度比較之借鑒」，理論導報，第 08 期（2010 年 8 月），頁 20~21。 34 袁悅平，「巡視制度的歷史考究與巡視制度的借鑑」，湖南廣播電視大學學報，第 04 期（2007 年 4 月）。 33. 7.

(17) 的制度。又其文將古代巡視制度演進分為萌芽階段、形成階段、完備階段、強化階段，文章中對照了古今巡視制度的對照，對照兩者的基本特點加以剖析作出比較研究，充分展現出目前的巡視制度是依循著中國歷朝歷代的巡視經驗演變而來。包括專職的巡視部門、獨立的監察機制、明確的巡視官員的權限、察糾並舉的考核方法、人員迴避制度、相關經費保證，皆參考古代制度的運行。比較範圍較為完整清晰。35 （二）、中共建政前後時期巡視制度之歷史探討除了中國歷代研究與西方之對比，亦有少數的文獻在探討中共建政前後所建立的巡視制度之分析，以歷史描述的方式敘述巡視制度在中共建黨以來的發展。. 政治大. 例如梁顯森《新民主主義革命時期中國共產黨的巡視制度研究》之碩士論文詳細. 立. 說明了中共新民主主義革命時期巡視員任用條件、巡視之任務、工作職權與紀. ‧ 國. 學. 律，希望中共參考當時經驗妥善建立巡視制度，其文認為巡視制度充分體現了中共中央對地方的主導地位，控制性大為提升，是「最大限度集權」的展現；36李. ‧. 三星、李小蘇《民主革命時期中國共產黨的巡視制度》、 37劉峰《安徽地區中共. y. Nat. sit. 巡視制度與工作研究（1923-1935）》則以中共建政前後時期巡視制度的發展概論. n. al. er. io. 做出了細微的說明，說明現今巡視制度一定程度的受到影響。38而中共濟南市委. Ch. i Un. v. 台灣辦公室副主任張端武在《巡視制度研究》一文中也闡述了中共革命時期的巡. engchi. 視制度之介紹，提出首席特派員負責制的建議，首次使用類似調研的方式去瞭解巡視制度。39 這些文獻對早期的巡視制度之研究有很重要的助益，主要展現在認為巡視制度確實受到中國大陸歷朝歷代制度改革之影響。付佳，「中國共產黨巡視制度對中國古代巡視制度的借鑒與發展」，湖南師範大學碩士論文（2012 年），頁 24~33。 35. 36. 梁顯森，「新民主主義革命時期中國共產黨的巡視制度研究」，鄭州大學馬克思主義碩士論文. （2010 年），頁 35~41。李三星、李小蘇，「民主革命時期中國共產黨的巡視制度」，上海黨史與黨建（2003 年 11 月），頁 17~22。 38 劉峰，「安徽地區中共巡視制度與工作研究（1923-1935）」，蘇州大學中國近代史碩士論文（2010 年 4 月），頁 108~123。 39 張端武，「巡視制度研究」，http://www.360doc.com/content/09/0322/23/26005_2887047.shtml。 37. 8.

(18) 二、巡視制度之工作概況與權力關係（一）、巡視制度的工作方法與流程除了用比較制度的方式描繪巡視制度，亦有許多文獻著重在現今巡視工作的概況，例如張書林《論建立和完善黨內巡視制度》系列文章中敘述中共巡視制度發展與組織架構。40學者李輝的《當代中國反腐敗制度研究》部分章節、儲洪彥的《中國共產黨黨內巡視制度之研究》、王宏琳《我國巡視制度的建立與完善》以及傅遜《黨內巡視制度與反腐倡廉研究》。傅遜《黨內巡視制度與反腐倡廉研究》文中參照了目前的官方文獻不少著墨在了巡視制度的工作概況。包含聽取匯報、列席會議、召開座談會、個別談話、. 治政調閱複製有關資料、會議記錄、是受理群眾來信來訪、問卷調查、暗訪等等，成大立為下情上達的直通車也視瞭解幹部的顯微鏡，更是預防腐敗的重要砝碼。認為反 ‧ 國. 學. 腐倡廉建設，是保持中共政權先進性的重要手段，需要高度重視。其工具政治性、. ‧. 政策性都很強，而且工作內容還是工作對像都具有極其鮮明的特殊性。41. sit. y. Nat. 儲洪彥的《中國共產黨黨內巡視制度之研究》將巡視制度的流程分為事前準. io. er. 備、展開巡視、匯報反饋、督促整改四階段。認為應該要做到全面做好思想工作，準確查找主要問題、認真審視幹部政績，公正評價巡視對象、適當公開巡視報告，. al. n. iv n C 逐步推進監督透明、創新工作思路，優化巡視服務機制、健全工作制度，完善長 hengchi U 效運轉機、提高整改質量，讓巡視制度能夠健全發展。42. 聶宇則在《黨內監督制度的創新-巡視制度的研究》則進一步將巡視工作過程問題產生原因歸咎於設計不完善、經驗尚且不足等原因。並提出解決辦法為「聚焦」、「客觀」、「提升人民水平」、「反饋」等作為，而觀其流程則認為最重要的視需要「暢通言路」，否則提出再好的建議也會被那些形式主義所淡化，另外亦認張書林，「論建立和完善黨內巡視制度」，學習論壇，第 23 卷第 11 期（2007 年 11 月），頁 19~23。傅遜，「黨內巡視制度與反腐倡廉研究」，中國石油大學馬克思主義理論與思想政治教育碩士論文（2008 年），頁 10~20,33。 42 儲洪彥，「中國共產黨黨內巡視制度之研究」，海南師範大學馬克思主義理論與思想政治教育法學碩士論文（2009 年 8 月），頁 25~33；王宏琳，「我國巡視制度的建立與完善」，決策探索，第 11 期（2007 年 11 月），頁 32~33；傅遜「黨內巡視制度與反腐倡廉研究」，中國石油大學馬克思主義理論與思想政治教育碩士論文（2008 年 4 月），頁 8~20。 40 41. 9.

(19) 為各級媒體在巡視制度的運作中不僅要做喉舌，更重要的是要做聚光燈，將各級黨委、政府及其幹部置於聚光燈下讓巡視制度更能有效發揮作用。43 學者李輝的《當代中國反腐敗制度研究》則說明巡視組具體程序，包括向巡視前會向同級紀檢機關的信訪、審計、人事等部門瞭解被巡視地區等等，簡略的說明巡視組的工作範圍與流程。44 此外，我國文化大學李世明博士之作《中共中央紀檢組織反腐功能研究-以偵辦陳良宇案為例》中，以中共中央紀律委員會之鉅觀角度，探討中央巡視辦公室之職能，描述巡視組組織編制，並描述部分查案過程。其著重的點在於陳良宇之案件被查知過程。整體的說明了中共紀檢體系的概況，可以說是一相當完備之 45. 論述。. 立. 政治大. 政治大學徐時喆之碩士論文，《中共黨內監督機制改革之研究: 胡錦濤時代》. ‧ 國. 學. 則歸納官方文件對於巡視工作人員的工作內容、條件、巡視對象、頻率、亦對於. ‧. 巡視制度的起源有所闡述。46但這些文獻在提及巡視制度之部分僅僅是以中共的. y. sit. io. er. 度之突破。. Nat. 官方文件作為其研究的主要分析對象，以敘述性論述為主較少深刻的針對巡視制. 另外，對於巡視制度工作流程，媒體有時反而整理得比學術論文更加細緻，. al. n. iv n C 例如一般雜誌期刊時有針對巡視工作的流程進行報導。例如《檢查風雲》「中央 hengchi U. 巡視組發現的高官腐敗案線索」、47《暸望新聞周刊》「中央巡視組:監督工作任重道遠」、48《廉政暸望》「與一位巡視員對話」、49《新京報》「揭密中央巡視組」. 聶宇，「黨內監督制度的創新-巡視制度的研究」，東北大學公共管理學系碩士論文（2005 年），頁 8。 44 李輝，當代中國反腐敗制度研究（上海:上海人民出版社，2013 年），頁 128~130。 45 李世明，「中共中央紀檢組織反腐功能研究-以偵辦陳良宇案為例」，中國文化大學政治學系博士論文（2009 年），頁 131~133。 46 徐時喆，「中共黨內監督機制改革之研究: 胡錦濤時代」，國立政治大學行政管理碩士學程碩士論文（2011 年），頁 72。 47 陽春橋，「中央巡視組發現的高官腐敗案線索」，檢查風雲，第 4 期（2012 年），頁 12~14。 48 「中央巡視組:監督工作任重道遠」，暸望新聞周刊（上海），http://www.qinfeng.gov.cn/info/1004/ 67278.htm。 49 孟盛，「與一位巡視員對話」，廉政暸望，第 24 期（2008 年），頁 12~19。 43. 10.

(20) 等、50《文摘報》「巡視組的帳單」，51一定程度的體現了巡視制度現實的工作流程，用揭密的角度突現，但可惜的是受限於中共新聞的侷限，許多著作無法深刻的點名巡視制度之問題，甚為可惜。（二）、巡視制度的權力關係其次，開始有許多學者將研究方向轉移到巡視制度的相關網絡關係與權力結構上，例如學者劉貴封在其研究著作《進一步提高巡視工作科學化水平》中從工作流程中，提出「動機論」，也就是巡視工作的過程涉及「巡視組黨組織」、「巡視組」、「被巡視的對象」三種主體。而三者對於巡視工作的動機若不得當，容易產生假公濟私、惡意欺瞞甚至隱喻巡視組作為政治打手的可能。因此提出巡視報. 政治大. 告須公開、建立問責制、約束激勵體制、加強跨部門合作等政策建議，屬於較. 立. 為深刻的探討，試圖突破言論之限制。52. ‧ 國. 學. 學者王豔文在《中國特色行政監察新舉措的創建與完善》一文中亦認為必須建立責任制，比較特別的是作者特別強調必須要持續採取「兩個不」的策略思維，. ‧. 即「各部委的紀檢組長、監察局長不從所在部門產生，由中紀委直接委派；各試. y. Nat. n. al. er. io. 深。53. sit. 點單位不受同級黨組領導，而由中紀委直接領導」，略提其人事安排，但著墨不. Ch. i Un. v. 學者趙捷、黃建新、曾起郁《黨內巡視工作制度研究:探源、解析、改進》. engchi. 一文除了問責制度的建立與結構調整外，亦提出查帳制度的重要性。認為現實情況下巡視組對於一把手的壓力往往消散於「班子成員」中，且巡視工作以「談話」為主不以「查找」為主的做法，恐怕只是「巡而不視」。 54孫月霞的《我國黨內巡視制度的理論與實踐研究》以紀委雙重領導的困境入手，點出了巡視制度垂直. 「揭密中央巡視組」，新京報，http://www.chinanews.com/gn/2013/06-04/4888716.shtml。「巡視組的帳單」，文摘報，2011 年 9 月 20 日，B 版，頁 28~29。 52 劉貴封，「進一步提高巡視工作科學化水平」，中共山東省省委黨校學報，第 34 卷第 6 期（2011 年 12 月），頁 51。 53 王艷文，「中國特色行政監察新舉措的創建與完善」，山西農業大學學報，第 7 卷第 1 期（2008 年 7 月），頁 66。 54 趙捷、黃建新、曾起郁，「黨內巡視工作制度研究:探源、解析與改進」，廣州大學學報（社會科學版），第 8 卷第 10 期（2009 年 10 月），頁 21。 50 51. 11.

(21) 領導的優越性。55 雖然有提到部分權力關係，但未能深入剖析其權力結構，多等到 2013 年中共官方主動公布後部分新聞媒體才開始進行歸納與追蹤，尚無學術上的產出。而巡視制度主體與客體之人事背景也沒有學者加以歸納剖析，實為可惜。. 三、巡視制度的有效性（一）、巡視制度有效之原因除此之外，亦有許多文獻著重於巡視制度效能之檢視，2010 年湖南大學公共管理碩士劉輝奇之著作《巡視監督制度有效性分析》則對巡視制度的有效姓進行分析，其論述認為巡視制度的有效性仍顯不足，首先有流於形式之弊、真實情. 治政況難以瞭解、巡視效應遞減之問題，尚須要進行制度改革。大立學者龍太江《權力監督體系中的權力監督:職能定位與職能開發》與吳述林 56. ‧ 國. 學. 《淺議巡視監督的地位和作用》一文則認為巡視制度為其他監督機制的整合應用. ‧. 機制，其主動性有效於解決過去制度監督無力之情況。57. sit. y. Nat. 聶宇則以公共管理的角度分析巡視制度的利弊得失。儘管當時巡視制度僅僅. io. er. 正式運行兩年，其作者認為中共巡視工作取得較好成效的原因在於各省組織的擴增及經費的支持上，有利於促進領導班子作風轉變、清廉勤政，可以解決領導班. al. n. iv n 58 C 子內部監督難以制約的問題。而學者王豔文在「中國特色行政監察新舉措的創 hengchi U 見與完善」一文則認為巡視制度在權力行使的過程中發揮作用，「事中監督」已顯示其制度的優越性。59 其次，中國大陸學者劉望道亦在 2008 年所撰寫的文章中認為巡視制度填補了監督制度的一個空白，此空白即對一把手的監督。且一定程度上割斷了監督者孫月霞，「我國黨內巡視制度的理論與實踐研究」，南京農業大學公共管理碩士論文，2008 年 6 月，頁 34~47。 56 劉輝奇，「巡視監督制度有效性分析」，湖南大學碩士論文，（2011 年），頁 39~51。 55. 57. 龍太江，「權力監督體系中的權力監督:職能定位與職能開發」，廣州大學學報（社會科學版），. 第 5 期（2011 年），頁 5~9；吳述林，「淺議巡視監督的地位和作用」，江淮，第 02 期（2005 年），頁 27。 58 59. 聶宇，「黨內監督制度的創新-巡視制度的研究」，頁 8。王艷文，「中國特色行政監察新舉措的創建與完善」，頁 66。. 12.

(22) 與被監督者的利害關係，隨著前河北省委書記程維高、前天津檢察院檢察長李寶金、前上海市委書記陳良宇落馬，巡視組打貪已取得顯著的成績。60 文化大學李世明博士之作則認為巡視制度克服中高階幹部，即對「一把手」的監督。61學者徐靜村之文章《巡視制度是監督一把手良藥》亦認為巡視工作是監督一把手的重要舉措，朱良華的《權力監督視野中的巡視制度》亦提出相同觀點。62這些文獻表明了巡視制度對於監督高官是相當有效的，主要展現在對於「一把手的監督」以及「垂直領導」克服過去「雙重領導」之困境。但可惜的是未能凸顯巡視工作流程有辦法監督高官的工具性，未能以權力及行為人的角度加以檢視。. 政治大. （二）、巡視制度有效之疑慮. 立. 其次，除了效能原因，也有許多學者提出效能的疑慮。政治大學徐時喆之碩. ‧ 國. 學. 士論文著作則以陳良宇事件檢視巡視組織功能，認為巡視組只停留在提供意見而實際權力仍握在黨的手裡，難以保證中共的執政基礎。63因此，巡視制度對於一. ‧. 把手的監督是否真的有成效，仍須讓制度更加深化在加以發掘。. y. Nat. io. sit. 馬祥佑則以機制理論的角度提出看法，認為巡視政策的效能仍需存疑，其缺. n. al. er. 點在於黨委可能操縱或封鎖消息，有時也難以解決中央地方訊息不對稱的美意。. Ch. i Un. v. 從資訊不對襯的角度切入，認為目前的改革其實還是沒有辦法解決中共政體所隱含的困境。64. engchi. 王仰文的文章則觀察巡視制度之運作，特別著重巡視民意表達的制度設計，配合習近平上台以來的群眾路線，強調民意表達對於巡視組效能的重要性。65在劉望道的文章中也有提到類似的觀點，強調巡視組訊息溝通機制比需要強化，真劉望道，「關於完善黨內巡視制度的思考」，惠州學院學報，第 29 卷第 5 期（2009 年 10 月），頁 42~45。 61 李世明，「中共中央紀檢組織反腐功能研究-以偵辦陳良宇案為例」，頁 131~133。 62 徐靜村，「巡視制度是監督一把手良藥」，檢查風雲，第 21 期（2006），頁 36~37；朱良華，「權力監督視野中的巡視制度」，復旦大學公共管理碩士論文（2007），頁 3~20。 63 徐時喆，「中共黨內監督機制改革之研究: 胡錦濤時代」，頁 72。 64 馬祥祐，「論「中國共產黨黨內監督條例（試行）」從機制設計理論角度分析」，中國大陸研究，第 51 卷第 2 期（2008 年 6 月），頁 18~22。 65 王仰文，「黨內巡視制度民意表達問題研究」，河南師範大學學報，第 37 卷第 3 期（2010 年 5 月）頁 40~42。 60. 13.

(23) 正的瞭解民意，且巡視報告也可以考慮適度公開，因此是否有效仍是取決於官民溝通機制是否暢通。 66學者焦建國《巡視制度與防止「錢穆制度陷阱」》、《巡視能否管住高官》認為制度制衡的無限增加，有時可能前後矛盾甚至適得其反，巡視制度應該避免巡視形式主義之弊端，增加激勵與約束機制，凸顯巡視制度可能只有過水之疑慮。這是相當重要的論述，瞄準的是巡視制度之持續性的問題，67 這些文獻給予筆者相當的啟發。檢視完過去的文獻，筆者認為這些學術研究多著重於靜態的組織歷史與政策建議，侷限於敘述，無意解釋巡視組受到重視的根本原因。多年來，許多學者採用「歷史途徑」與「制度途徑」研析巡視制度的發展與運作。然而，受限於中國. 治政大陸研究上的限制，未能真實的呈現巡視工作的運作邏輯，若有所描述也只是點大立到為止，無法呈現事實全貌。這是中國大陸許多研究的通病。一方面受制於中國 ‧ 國. 學. 大陸政治環境，另一方面純粹的文獻檢閱也讓過去學者的研究範圍無法擴大，甚. ‧. 為可惜。. sit. y. Nat. 再者，巡視制度新聞的大量出現其實是在習近平上台後的這段時間，而這段. io. er. 時間尚無研究者加以研究，幾乎都是新聞雜誌進行報導，有時淪為捕風捉影之作。因此，成為研究者在此巡視制度領域持續擴展的利基。若能藉此統整中共歷. al. n. iv n C 任領導人對於巡視制度演變之影響，應能使得巡視制度領域的研究更加完善，甚 hengchi U 至具有預測性。因此，筆者認為欲回答到本文研究問題，除了必須從實際訪談的角度去強化. 制度、歷史等靜態層面去證實過去這些學者的「認知」是否正確，尚需要拓展到非正式組織與制度的影響。例如巡視組相關的人事、監督對象、政策推動者等行為者的角度觀之。筆者認為唯有同時注重巡視組的靜態與動態層面才能夠全面的回答到巡視. 劉望道，「關於完善黨內巡視制度的思考」，頁 42~45。焦建國，「巡視制度與防止錢穆制度陷阱」，中國黨政幹部論壇，http://www.dzlt.com/200402Z ZDJSYJ/2012/212/12212111450IIAJKH13ID90FEA91BJA.html；焦建國，「巡視能否管住高官」，時事報告，（2003 年 10 月）。 66 67. 14.

(24) 制度為何能被鞏固的核心問題。站在前人的基礎上，筆者將以挑脫純粹文獻檢閱之方式，以質化訪談的方式在巡視制度的演變中取得更貼近事實的成果。這就是本文的貢獻。. 第三節、主要論點研究者在本文中期望找出究竟有哪些因素會導致巡視制度受到重用與實際工作方式。欲瞭解制度的發展，需要先瞭解制度研究之發展，從中找到適合研究巡視制度之方法。綜觀制度研究的發展，其論述經過 1960 年代行為主義時期的洗禮，68新制度主義（Neo-institutionalism）已是政治學界研究制度的共識。擺脫. 政治大史制度主義」可以說是融合各學說的集大成論述。其主要蛻變在於修正了制度立過去單純描繪靜態組織的枷鎖，開始研究制度相關行為人對制度的影響，其中「歷 69. ‧ 國. 學. 主義過度的「法制形式主義」與「方法論的集體主義」較為靜態的研究。新制度主義內涵不只是注重靜態面的正式組織，亦注重動態因素，即為政治制度與個體. ‧. 行為者之間為一種相互影響並相互依賴的互動模式，稱為中層理論（meso. sit. y. Nat. theory）。70. n. al. er. io. 歷史制度主義可研究在特定時間點下行為者之行為以及實存制度環境的內. i Un. v. 外限制，進而解釋特定制度的形成、維持與變遷發展。「路徑依循途徑」作為歷. Ch. engchi. 史制度主義主要論點，展現出一個好的研究途徑去研究每個制度面臨抉擇背後深層原因。71 簡單來說，路徑依循途徑說明一個制度會受到制度遺產、關鍵時刻（Critical juncture）、回饋效果（Feedback effects）三種層次的交互作用，72進而. 68. Isaak, Alan C., Scope and Methods of Political Science: An Introduction to the Methodology of Political Inquiry, pp. 44~45. 69 學者指出真正從政治學傳統中發展出來，最早成為方法論意義上的新制度主義又具有重大影響的就是歷史制度主義，Peters, B. Guy, Institutional Theory in Political Science: The New Institutionalism (Bloomsbury: Continuum, 2011), p. 64；Hall, Peter A. and Rosemary C. R. Taylor, “Political Science and the Three New Iinstitutionalisms,” Political Studies, Vol. 44, No. 5 (December 1996), pp. 936~957. 70 何思因、吳玉山主編，邁入二十一世紀的政治學（台北:中國政治學會，2000 年），頁 171~178。 71 蔡相廷，「歷史制度主義的興起與研究取向. －政治學研究途徑的探討」，臺北市立教育大學學報，第 41 卷第 2 期（2010 年 11 月），頁 39~54。 72 黃宗昊，「歷史制度論的方法立場與理論建構」，問題與研究，第 49 卷第 3 期（2010 年 9 月），頁 157~158。. 15.

(25) 影響制度下一個時間點的路徑選擇範圍並持續影響制度的未來。其發展筆者僅分別敘述如下: 1950 年代前，政治學的發展處於傳統時期，學者 Peters 認為舊制度主義時期的研究普遍以法律、憲政、組織結構、歷史為主要分析單位，具有強烈的規範性因素。731950 年代後，「行為主義革命」興起配合「政治科學化運動」，批判過去傳統的研究僅僅是一種描述，無法進一步的去解釋與預測許多問題，其資料蒐集也欠缺特殊研究方法無法驗證其可靠性，且過去規範性的研究太過空泛抽象帶有過多的價值判斷使得政治學無法成為一門科學。所以這些學者主張行為主義時期的政治學應該要效仿自然科學，以實證主義. 治政之原則建立系統化的科學知識，具體而言就是以科學方法作為分析工具，以實際大立政治為分析對象，以個人行為為分析單位，認為應該要根據可觀察的政治現象， ‧ 國. 學. 以量化研究為主建立經驗性通則以解釋並預測政治現象。74. ‧. 然而，行為主義時期的科學化發展太過極端，最終引起了反行為主義的浪. sit. y. Nat. 潮，主要展現在政治學與自然科學的根本差異，過於強調科學方法反而排除掉過. io. er. 去原有的制度分析，扼殺了學者的創造力。75政治學應該涵蓋政治制度與意識形態，適當的擁有價值判斷，而非整個研究過程均為價值中立，價值判斷難以避免。. al. n. iv n C 也就是說政治學無法像自然科學一般，強調是一種經驗性、規律性、可驗證性的 hengchi U 研究，社會科學根本無法像自然科學一樣建立通則。. 因此，新制度主義便是在「後行為革命」（The Post-behavioral Revolution）這樣的大背景下產生。新制度主義同時反思行為主義時期的矯枉過正也修正過去傳統時期的缺失，同時重視正式與非正式制度的影響，並保留行為主義時期價值中立的研究方法，在價值判斷的分析中讓蒐集資料與研究方法保持客觀。76讓研. 73. Peters, B. Guy, Institutional Theory in Political Science: The New Institutionalism (Bloomsbury: Continuum, 2011), pp. 6~11. 74 Isaak, Alan C., Scope and Methods of Political Science: An Introduction to the Methodology of Political Inquiry, pp. 38~43. 75 任德厚，政治學（臺北市：自刊，1992），頁 33~34。 76 Peters, B. Guy, Institutional Theory in Political Science: The New Institutionalism (Bloomsbury: Continuum, 2011), p. 2.. 16.

(26) 究焦點再次回到「制度中心」，避免行為主義「見樹不見林」與傳統研究「見林不見樹」之缺失，達到「見樹又見林」之境界。77 新制度主義主要分為三種，分別是理性選擇制度主義、社會學制度主義與歷史制度主義三種，理性選擇制度主義主要採取算計途徑（calculus approach），即假設行為者具備完全理性，以經濟性自利作為在制度規則下達成個人目標；社會學制度途徑則採取文化途徑（culture approach）表示制度是內生於文化中，制度會形塑個人的偏好與認知，而歷史制度論則是結合算計途徑（calculus approach）與文化途徑（culture approach），修正理性選擇論的完全理性為有限理性，提出路徑依循模式（path dependence）的折衷論述作為研究制度的方式，而綜觀新制. 治政度主義各學派，研究者認為新制度主義當中的「歷史制度主義」學派作為其子學大立派理性抉擇制度主義及社會學制度主義的折衷，可以說是融合各學說的集大成 78. ‧ 國. 學. 論述。79相當適合使用來解析巡視制度的發展，可以同時解決靜態與動態層面的. ‧. 缺失，以利我們瞭解巡視制度的發展。. sit. y. Nat. 而歷史制度主義可以研究在特定時間點下行為者之行為以及實存制度環境. io. er. 的內外限制，進而解釋特定制度的形成、維持與變遷發展。而「路徑依循途徑」（path dependence）作為歷史制度主義的重要理論，展現出一個好的研究途徑去. al. n. iv n 80 C 研究每個制度面臨抉擇背後深層原因。 h e n g簡單來說，路徑依循途徑說明一個制度 chi U 會受到制度遺產、關鍵時刻（critical juncture）、回饋效果（feedback effects）三種層次的交互作用，81進而影響制度下一個時間點的路徑選擇範圍並持續影響制. 77. 參見郭承天，「新制度論與政治經濟學」，何思因、吳玉山主編，邁入二十一世紀的政治學，頁. 171-198；蔡相廷，「歷史制度主義的興起與研究取向. －政治學研究途徑的探討」，頁 39~54。 77 Hall, Peter A. and Rosemary C. R. Taylor, “Political Science and the Three New Iinstitutionalisms,” Political Studies, Vol. 44, No. 5 (December 1996), pp. 936~957. 78 Hall, Peter A. and Rosemary C. R. Taylor, “Political Science and the Three New Iinstitutionalisms,” Political Studies, Vol. 44, No. 5 (December 1996), pp. 936~957. 79 學者 Peters 指出真正從政治學傳統中發展出來，最早成為方法論意義上的新制度主義又具有重大影響的就是歷史制度主義，Peters, B. Guy, Institutional Theory in Political Science: The New Institutionalism (Bloomsbury: Continuum, 2011), p. 64. 80 蔡相廷，「歷史制度主義的興起與研究取向. －政治學研究途徑的探討」，頁 39~54。 81 黃宗昊，「歷史制度論的方法立場與理論建構」，頁 157~158。. 17.

(27) 度的未來。筆者謹以此理論發展本文主要論點。並分別說明如下:. 一、制度遺產制約巡視制度之發展歷史制度主義之路徑依循模式（path dependence）中心思想即為制度與歷史有相當強的「因果關係」也就是說制度擁有延續性，並不是憑空產生的而是鑲嵌於制度體系的演化過程。82學者 Hall 和 Taylor 定義制度為「嵌入政體或政治經濟組織結構中的正式或非正式的程序、規則、規範與慣例」即是一個重要的例證， 83. 所謂的正式規則規範，即是在當時的時空下對於制度制定所產生的框架。也. 就是說歷史對於制度的生成相當重要，制度遺產具有支配性作用，套用學者. 政治大間而發展的過程；同時它又是制度主義的，它強調時間過程中當下的主要政治立. Pierson 之言：「歷史制度主義是歷史的，它認為政治發展必須被理解為一種隨時. ‧ 國. 學. 意涵鑲嵌於制度之中」。84而學者 Levi 所提出的定義更為貼切「路徑依賴指出，一旦一個國家或地區沿著一條道路發展的話，那麼扭轉的成本將是非常昂貴. ‧. 的。其他的選擇也是存在的，但是特定制度安排所築起的壁壘將阻礙初始選擇. sit. y. Nat. 的轉換。也許最好的比喻是一棵樹而非路徑，在同一個樹幹上，有許多不同的分. n. al. er. io. 枝及細枝；雖然可以轉向或從一個樹枝爬到另一個樹枝，當所選擇的分枝已死. i Un. v. 時，就算要攀爬到另一個樹枝也須依循原有的分枝。」85. Ch. engchi. 因此，歷史的變遷作為路徑選擇的過程，行為者在過去時間點所選擇的路徑往往會造成下一個時間點路徑的選擇範圍。我們可以說制度的發展必然會受到過去國家的指導方針而發展，而重視指導思想的中共影響制度的發展的程度更勝於其他民主國家，我們可以從法規與領導人的發言略知一二。例如根據中華人民共和國憲法序言的七段：「中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下，在馬克思列胡婉玲，「論歷史制度主義的制度變遷理論」，新世紀智庫論壇，第 16 期（2001 年 12 月），頁 86~90。 83 Hall, Peter A. and Rosemary C. R. Taylor, “Political Science and the Three New Iinstitutionalisms,” Political Studies, Vol. 44, No. 5 (December 1996), pp. 936~957. 84 Pierson, Paul, “The Path to European Integration A Historical Institutionalist Analysis, ” Comparative Political Studies, Vol. 29, No. 2 (April 1996), pp. 123~163. 85 Levi, Margaret, “A Model, a Method, and a Map: Rational Choice in Comparative and Historical Analysis,” Comparative Politics: Rationality, Culture and Structure, Vol. 28 (August 1997), pp. 19~41.；蔡相廷，「歷史制度主義的興起與研究取向.－政治學研究途徑的探討」，頁 58~61。 82. 18.

(28) 寧主義、毛澤東思想指引下，堅持人民民主專政…」，86習近平曾表示「解決中國的問題隻能在中國大地上探尋適合自己的道路和辦法」、「我們共產黨人是堅定的馬克思主義者，我們黨的指導思想就是馬克思列寧主義、毛澤東思想和中國特色社會主義理論體系」87這樣的言詞充分的可以體現黨的指導思想是深入影響各個層面的，任何新的制度都要受制於意識形態的影響，擺脫指導思想的制度是不能夠存在的。套用本文研究問題，我們可以說巡視制度的發展過程必然會受限於中共的政治體制，研究者認為從「巡視組」被定位在「黨內」監督的線索中可以得知「黨國框架」便是制度發展的框架。我們可以套用學者 Pierson 和 Levi 的說法，將中. 治政國大陸比喻成世界大樹的一根樹枝，其樹枝上的巡視制度是其樹枝上的小樹枝，大立也就是說巡視制度跑不出中共政體的框架中，必須依循著母幹所訂出的法律方向 ‧ 國. 學. 生長。進一步來說，也就是中國共產黨無意以跳脫一黨專政的監督方式，例如利. ‧. 用反對黨或獨立司法機構等進行監督，避免動搖到共產黨的領導。. sit. y. Nat. 因此，研究者認為中共當局設計這種監督制度目的在於強化「一黨專政」的. io. er. 政治體制。舉例來說，從 2012 年 11 月十八屆中共中央政治局第一次集體學習時習近平發表的重要講話表示:「近年來，一些國家因長期積累的矛盾導致民怨載. al. n. iv n C 道、社會動盪、政權垮台，其中貪污腐敗就是一個很重要的原因。大量事實告訴 hengchi U. 我們，腐敗問題越演越烈，最終必然會亡黨亡國！」88顯而易見，筆者推論中共設計反腐制度需要顧慮「避免亡黨」，而遵循一黨專政的巡視制度便是滿足制度遺產的最佳選擇，也是領導人願意採用這項制度的重要原因之一。可稱之為「有限度反腐」作為，這個限度在於如果巡視制度的反腐觸及了瓦解共產黨的底線，將會被限縮功能以保障中共繼續執政。. 「中華人民共和國憲法」，1982 年 12 月 4 日，http://bo.io.gov.mo/bo/i/1999/constituicao/index_cn.as p。 87 「習近平:解決中國的問題隻能在中國大地上探尋適合自己的道路和辦法」，新華網，http://politi cs.people.com.cn/BIG5/n/2014/1013/c1024-25825659.html。 88 「習總書記上任“兩談”反腐昭示反腐決心」，中國共產黨新聞網，http://cpc.people.com.cn /n/2012 /1 123/c241220-19674335.html。 86. 19.

(29) 此外，因為歷史是演進的，歷史脈絡也會持續的發生轉變，以巡視制度為例，胡錦濤時期的巡視制度必然會受到江澤民時期對於巡視制度之轉變制約，習近平則會受到胡錦濤時期的制約，這種動態的結構亦是我們不能夠忽視的。而這種先後關係又能稱為「時間序列」，我們需要檢視歷史發展的順序用來檢視變項間的因果關係，以系統性的解釋巡視制度的發展。89. 二、關鍵時刻巡視制度之選擇歷史制度主義另外一個相當重要的概念是關鍵時刻（critical juncture），也就是說在重大的時刻可能導致歷史產生變遷，而這樣的變遷可能是深化制度也有可. 政治大影響這個節點使得樹枝也就是制度的生長方向產生轉變。立. 能產生斷裂，套用學者 Levi 的說法就是樹枝上的節點，而外界所發生的事件會 90. 在這種關鍵時刻，能. ‧ 國. 學. 夠影響制度制度的行動者可能隨著外在環境的轉變進而改變制度的走向，但也有可能出現「報酬遞增」（incressing returns）的現象，也就是制度採用後隨著時間. ‧. 的推進發生自我強化的機能，進入制度穩定期，此時政治人物會從自利的角度選. y. sit. n. al. er. io. 度。91. Nat. 擇制度的走向，多數時刻較有可能選擇維持現狀或者做出微調，而非主動廢立制. i Un. v. 我們直接從「關鍵時刻」切入巡視制度的發展，筆者將時間軸區分鉅觀和微. Ch. engchi. 觀兩種層次觀之。首先，綜觀改革開放以來的發展，儘管中國大陸國力日漸增加，群體性事件卻日漸頻繁，已進入社會衝突的高發期，92種種跡象顯示中國大陸民眾怨氣已深，領導階層必須採取相應作為。中共當局必須利用有效的工具讓民眾 Pierson, Paul and Theda, Skocpol, “Historical Institutionalism in Contemporary Political Science,” Political Science: The State of the Discipline, Vol. 3 (August 2002), pp. 693~721.；林國明，「到國家主義之路：路徑依賴與全民健保組織體制的形成」，臺灣社會學刊，第 55 期（2003 年），頁 13~14；蔡相廷，「歷史制度主義的興起與研究取向. －政治學研究途徑的探討」，頁 61~62。 90 Thelen, Kathleen, “Historical Institutionalism in Comparative Politics,” Annual Review of Political Science, Vol. 2, No. 1 (June 1999), pp. 369~404.. 91 North, Douglass C, Institutions, Institutional Change and Economic Performance (New York: Cambridge UniversityPress, 1990), pp. 101；蔡相廷，「歷史制度主義的興起與研究取向. －政治學研究途徑的探討」，頁 61~62。 89. 92. 于建嶸，「當前我國群體性事件的主要類型及其基本特徵」，中國政法大學學報，2009 年第 6. 期（2009 年），頁 114~160；「陸頻傳攻擊學者：改革難度高」，中央通訊社，http://www.cna.com. tw/news/acn/201311060437-1.aspx。. 20.