國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第三節、巡視制度結構演變之分析
綜上所述，從中共建政前後「探索時期」、江澤民「試點時期」，胡錦濤前期 的「正式時期」再到胡錦濤後期與習近平前期的「強化時期」。四大時期的巡視 制度產生相當不同的變化，可以從巡視制度歷史的演進以及巡視制度組織結構的 演進觀之，初步的觀察出幾個現象:
一、巡視制度具有政治鬥爭之性質
由歷史層面觀之，可以察覺出巡視制度在早期就以經展現了政治鬥爭的特 質，若以毛澤東掌權前後作為分界點，也就是 1938 年中共第六屆六中全會上中 共中央所提出《關於各級黨部的工作規則與紀律的決定》做為分割點。這份文件 明顯的就是針對過去巡視幹部權限過大所做出的修正。具體而言，巡視制度在此 時期權力有過大的趨勢，容易被中共中央的領導人操控用來打擊異己，甚至亦用 來罷免無法貫徹中央意志的官員。筆者僅以兩個例子說明如下:
首先，根據文獻紀載。1929 年中共的「八月失敗」事件便是如此，當年中 共元老杜修經不顧永新聯席會議的決定向湘南冒進，造成中共主力崩潰。中央巡 視員賀昌便根據杜修經的報告，向中共中央報告「四軍對省委向南湘南，向北湘 東發展的戰略都不能認意的接受，死守著羅肖山脈，毛澤東的保守觀念在中間作 怪，影響太深，大有共產閥之趨勢」。毛澤東隨後便遭到削權拔除紅四軍主要領 導位置。由此可見當時巡視員的意見容易流於主觀，常以個人判斷加諸於巡視資 料中向中共中央匯報。
其次，中共六屆四中全會後，政治局常委王明向全國派遣大批巡視員，壓制 和打擊持不同意見的幹部，推行左傾「教條主義」路線。41這樣的做法帶給不同 派系的地方成員很大的壓力，特別是王明與毛澤東在實踐革命的路線本質上擁有 衝突之時。故毛澤東在鬥爭取得勝利後就必須要建立起巡視幹部的「指導」之原
41 梁顯森，「新民主主義革命時期中國共產黨的巡視制度研究」，頁 13~15；穆生高，賀昌文集（北 京:中共黨史出版社，2006 年），頁 166。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
則，而不能強硬的直接令其人事與政策轉向，保留地方與中央的議價空間。
從這段歷史我們可以清楚的瞭解到，巡視制度本身就容易被高層領導人所控 制，具有相當大的政治鬥爭的應用空間。因此，我們可以推論巡視制度復活後，
政治鬥爭應用的本質就有可能顯現。
綜觀巡視制度的代表作，「陳良宇案」便令人玩味。42許多媒體都指稱中共調 查上海市委書記陳良宇根本上還是基於政治需要。43雖然在陳良宇的辦案細節中 未能看出巡視組的辦案過程，一般而言陳良宇所屬的上海幫為當年胡溫體系的主 要競爭對手。因此，我們便能推斷政治鬥爭之制度遺產很有可能透過巡視制度繼 承到每個高官落馬之事件。
二、主要構成在中組部與中紀委之間擺盪
由組織層面觀之，巡視制度的構成不曾擺脫中央紀律檢查委員會與中央組織 部的影響。毛澤東時代前後巡視制度之職權與組織部門的淵源較深，主要的原因 在於當時巡視員的任務主要不是在辦理肅貪，而是在貫徹中共中央的政策有關。
然而，改革開放後，隨著社會條件的轉換，「反腐倡廉」成為顯學，復活的巡視 制度便轉型成肅貪重新出發。儘管如此，中共仍未完全丟棄革命時期巡視制度之 功能，仍希望透過保留組織部門的參與，確保官員的資訊能夠被掌握升遷的組織 部所瞭解，雖然主軸有所轉變但仍一定程度的繼承過去的模式。
整體而言，中共建政前後的巡視制度是組織部掌握較高的主導權力，到了江 澤民「試點時期」中紀委又幾乎掌握了巡視制度的主導權，而胡錦濤上任後的「正 式時期」中央組織部又被拉抬了地位，幾乎與中紀委同階掌握巡視制度。
到了 2009 年設立中央巡視工作領導小組後，儘管幹部仍然是由中紀委與中 組部所構成，但中紀委所掌握的權力比起中組部還要高一點，紀檢體系掌握了其 領導小組辦公廳，而中組部只剩下領導小組成員職務之兼任。整體而言，巡視制
42「中央巡視組十年揪出陳良宇黃瑤等一批“老虎”」，京華時報，http://politics.people.com.cn/n /2013/0624/c1001-21944415.htm l。
43 「陳良宇案暴露中國政治體制問題」，BBC 中文網，http://news.bbc.co.uk/chinese/trad/hi/newsid_5 390000 /newsid_5393000/5393044.stm。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
度從毛、江時代的「三講」到胡、習時代的「反腐」，功能的轉變是影響中組部 與中紀委影響巡視制度地位的主要原因，貫徹政策時重視組織部門，貫徹反腐時 則以中紀委為主，我們可以說巡視制度的權力在中紀委與中組部兩單位間來回擺 盪。目前則是因為著重反腐，故中紀委系統站了上風。
三、巡視制度擴張程度明顯上升
巡視制度的法源依據從 2003 年《中國共產黨黨內監督條例（試行）》一直到 十七大《中國共產黨章程（修正案）》列入黨章，明顯的看出巡視制度法源依據 的向上提升，各項法律的出台更是深化了巡視工作的規範，法源依據也越來越趨 於詳細。我們從巡視制度之靜態與動態層面亦能發現，正式成立十年以來巡視類 別的增加相當明顯，巡視對象從只以地方為巡視單位，後來擴大到國有企業、中 央部會、大專院校，甚至能夠再分為常規巡視與專項巡視兩種類別，展現功能多 元化的趨勢。且數量更是一大指標。2003 年巡視組正式成立以來，首次出巡派 出了五組巡視組。接著增派出了三個特別巡視組。到了 2008 年開始中央巡視組 維持在六組，到了十八大後，首輪巡視派出了十組，大幅增加的趨勢顯現，同年 第二輪巡視更增加到了十三組。2014 年派出的三組也都維持在十三組的數量。
由此可見 2003 年至 2014 年一路成長從 5 組到 13 組，皆能夠看出組織擴張的軌 跡。如圖 2-6:
圖 2-6 中央巡視組歷屆數量趨勢圖
資料來源:由筆者根據本章表格自行整理之。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
四、中央對巡視制度的掌握力越來越強
從中共建政前後「探索時期」開始歸納，可以發現儘管探索的階段而且運行 體系較為混亂，但是中共中央所派駐的巡視組似乎無法去直接指導到省級以下的 巡視員運作。江澤民「試點時期」則尚無地方巡視制度的運作，只有中央巡視制 度之試點，此時期明顯的可以感受到層級代理的結構。直至胡錦濤前期的「正式 時期」中共中央能夠直接掌握巡視成員的任命就能夠發現，層級代理的結構從此 被打破。中央巡視組甚至能夠在特殊的情況下越過領導小組向領導人匯報，這都 展現了中央權力對於巡視組的影響一再提升。
到了胡錦濤後期與習近平前期的「強化時期」，主要展現在中央巡視組對於 省級巡視組從「指導」變「領導」與要求省級巡視組成立「五人小組」等作為，
領導比起指導加深了中央巡視組對省委巡視組的控制，其次，向五人小組匯報不 同於以往向省委常會報告之作法，一定程度的封鎖消息，查案訊息顯得更加保 密。這些都顯示中央對於地方的掌控力越來越強大，這種趨勢值得我們關注。
五、巡視組之職權是有彈性的
中共建政前後「探索時期」主要工作為確立下級黨委正確的政治、組織及工 作路線，保證中央路線百分之百執行。江澤民「試點時期」，除了瞭解省、自治 區、直轄市和中央、國家機關部委領導班子及其成員執行政治紀律的情況外，另 一條即為瞭解省、自治區、直轄市和中央、國家機關部委領導班子及其成員的廉 政情況。
習近平「強化時期」頒布四大工作重點，包括圍繞黨風廉政建設和反腐敗鬥 爭，落實反形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風及八項規定，第三是違反 黨的政治紀律問題，第四是要著力發現是否存在選人用人上的不正之風和腐敗問 題。44整體而言都維持比較有彈性的規定，讓未來的領導者可以隨其形式的改變
44 「 中 央 巡 視 組 江 西 尋“ 老 虎 ” 官 場 上 下 氣 氛 緊 張 」， 人 民 網 ， http://news.qq.c
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
擴大解釋範圍。
除了這五點初步的歸納，我們在接下來的幾章中會更加詳細的理解巡視制度 之運作，並搭配訪談內容加以分析。
om/a/20130723/000658.htm。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y 第參章、巡視流程實際運作分析
歸納完巡視制度之歷史與結構，本章將探討巡視制度每個階段的工作流程，
包括中共建政前後的「探索時期」，改革開放後的「試行時期」、「正式時期」與
「強化時期」，本章開始筆者會已訪談所知鑲嵌入巡視制度之工作流程，以利我 們瞭解全貌。我們在本章中歸納出了巡視組的六大特性，包括保密性、公開性、
菁英性、威權性、鞏固性與效率性六大特性。筆者僅分別敘述如下: