1982 年以前：仰賴「納入合法管理」的占用處理

1982 年以前，「納入合法管理」與「非法化排除」的雙元處理模式，已在相 關法規中成形，雖然 1960 年國產局成立，國產主責機關出現，並將國有土地區 分出非公用與公用兩種類型，分歸不同機關管理，但我國公有土地因戰後大量接 管日本政府及私人遺留財產而數量眾多、分散廣袤，再加上早期管理機關更迭，

使多數占用狀況都為國家管理能力所難及，故政府此時期處理占用的方式，主要 是權宜地仰賴「納入合法管理」，同時輿論雖已有視占用為破壞都市景觀與發展，

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或著眼於「開闢財源」、「財政收入」的說法出現，但尚未形成系統性的論述。

一、國有土地處理的開端

國有土地管理的開端，可上溯至 1943 年頒訂《清查國有財產暫行辦法》，此 辦法為接收日人遺留在台之公私有土地，以清查工作為重點（莊育焜，1984）。

1945 年，國民黨來台接收，將日本殖民政府之公產以及日人私有財產與企業財 產都作為政府的公有財產接管，日本官方及民間私人的土地也成為公有土地，由 國民政府接收、管理。至 1960 年財政部國有財產局成立前，接收及管理工作單 位多次更易，起初由台灣省接收委員會負責，而後台灣省日產清理處、台灣省公 產管理處、台灣土地銀行公產代管部皆曾作為管理機關（施以寬，1992），既有 研究稱之為「公產代管時期」（謝明傑，2002：2-3）。

然而，這些機關歷經多次改組，且皆非專責管理國有土地，僅是為從事接收 清理工作而臨時編組的單位（劉厚連，2005：71；莊育焜，1984）。政府接收的 日產數量龐大，但因土地清查工作的不徹底，以及各種行政流弊，以至於公有土 地與房舍的占用情形十分普遍（林本炫等，1998:72-3），甚至有隱匿及盜賣的狀 況⁸³，同時政府卻又無從掌握公有土地，當時輿論直指公產「已到了無案可稽的 地步…所謂國有財產，幾已成了糊塗帳」⁸⁴，也以「國家損失」加以看待：

有許多公產的租賃與使用權，都發生了極複雜的糾纏，國家財產遭受到 難以估計的損失。至於有些公產，雖然名義上保持公有，但公家鞭長莫 及，私人任意糟塌，這筆財產，也成了廢物，種種黑幕、流弊與浪費，

真是一言難盡。⁸⁵

種種管理問題，再加上經濟發展及相應的財政收入需求，遂有 1960 年國產 局的成立，時任財政部長的嚴家淦談國產局設立目的，便指出：「我們國有財產 局的成立，主要是想清查處理國有財產，以充裕財政收入，配合經濟發展，並在 清查處理過程中，建立起我國財產管理的制度。」（轉引自：施以寬，1992）換 言之，國產局的成立，是企圖透過中央機關的統一管理，確立公有土地管理及處 理制度，而之所以要對之加以管理及處理，是著眼於土地作為財產的收益性質。

國產局主要負責國有土地清理、管理與處理業務，成立後首先推行的政策是 將被人佔用之國有特種土地⁸⁶辦理放租⁸⁷，國產局以國有土地協助中央政府推動

83 如 1955 年遭報導公開披露之士林園藝試驗所所長陳國榮於 1950 年私自將配住之房屋出售的 事件，引起民意代表、行政部門、檢調單位關注。（參見：聯合報（1955）〈士林園藝分所長被 人檢舉盜賣公產瀆職〉，10 月 2 日，3 版。）

84 聯合報（1960）〈社論：徹底整理國有財產〉，12 月 15 日，2 版。

85 同前註。

86 相對於中央各級機關購置及依法取得、接收日本軍政機構、接受捐贈等方式取得，由財政部 國有財產局管理的一般國有土地，「國有特種土地」指政府所接收之日本私有土地，包括私法 人所有的企業會社土地、神社寺廟祠字及其附屬土地，以及日殖時期日本人之公益社團和財團

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政策的任務，事實上卻是以創造財政收入為主，於此可見一斑。雖在相關法規中 明列土地開發利用等相關條文，但實際執行則以出售、出租為主要業務，並不重 視國有土地經營的效益及永續性（劉厚連，2005：71；謝明傑，2002；何銘欽，

2000）。

在占用處理上，由於行政資源有限，再加上缺乏一套完整的國有土地管理機 制，土地因經管機關不同而有處理差異，但由於當時國民黨專制政府的基礎行政 能力尚在初步發展，因此各機關對占用現象基本上是採消極、放任態度。就國產 局所直接經管的非公用土地而言，在依法可供處理的出租、出售、專案讓售、視 同空地辦理標售、現狀標售、委託代管、勸導自行拆除或騰空交回、移送建築主 管機關以違建方式拆除、撥用、訴訟等方式中，主要採取權宜辦法，將土地出租 或出售予占用人（林本炫等，1998:72-6），這涉及政府或社會對公有土地的定位。

二、財政論述與雙元的占用處理模式

此階段對占用處理的敘事相對零星，也未形成系統性的論述，雖然如此，卻 也已出現將公有土地關聯上財政收益的說法，而符合當時社會對國產局期待的出 租出售方式，成為當時處理占用的主要方向。

除了前述對國產局成立目的的官方說明中，明白指出清查及處理國有財產的 業務，是為了「充裕財政收入，配合經濟發展」，國產局成立後三天，也有社論 指出「期望今後的公產管理，至少，在消極上可以使國有財產獲得一次徹底的整 理。我們希望該局的工作，清查與出售并重」⁸⁸，之後數年也有社論強調出售重 於清查：「被隱匿或佔用土地的清查固極重要，土地經濟價值的充分發揮，尤為 土地利用的要務」⁸⁹，並指出各大都市中心地區仍有價值甚高之國有土地未作有 效利用，也連結上都市景觀與發展：

這些機構留在都市中心區域，非祇與現代都市計劃原則不符，而且無異 讓寸土寸金的都市土地凍結於低利用價值的狀態中，此外，又有許多國 有土地，由於管理不善，任其空置，既破壞市容，又暴殄國家財產，這 些國有土地如能澈底清理標售，不但對於財政收入有莫大幫助，對都市 正常發展，亦有莫大助益。⁹⁰（粗黑體為研究者所加）

透過與財政收益論述的串連，將被占用土地出售或出租予現使用人便成 為當時輿論主張的處理占用方式：

法人，未依中國法律組成或合併登記為新法人的土地（參見 1963 年公布之《國有財產現行管 理範圍區分辦法》）。

87 聯合報（1961）〈【勞工社訊】承租佔用的國有地 今屆最後限期 逾期不辦者將依法收回〉，1 月 31 日，2 版。

88 聯合報（1960）〈社論：徹底整理國有財產〉，12 月 15 日，2 版。

89 經濟日報（1967）〈社論：加速清理國有財產及市地利用〉，7 月 22 日，1 版。

90 同前註。

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凡是國有土地被佔用，或者出租之國有土地，財產局應該立即清查明白，

一律折價讓售於現使用人，只要比市價稍許便宜，現使用人自必樂予承 購，如此不但政府可以獲得地價收入，同時今後這些土地，政府仍可征 收地價稅。若理使用人不願承購時，則予公開標售，而給予適當遷移費，

或以處理違章建築方式，另建國民住宅予以遷住。⁹¹

同時，這也是國產局及各級財政單位主要採行的占用處理方式，如省財政廳 於 1966 年訂定的辦法，也將清理出售公有財產當作開闢財源的要點之一⁹²。 也就是說，在國有財產局成立伊始，公有土地的清理、占用處理與出售之間 的連結，已然在開闢財源的財政論述下建立。

但事實上，採取出售出租方式，將占有使用的狀況「納入合法管理」，這 只是處理占用模式的一部份，「非法化排除」占用狀況的處理方式，在 1972 年國產局頒定的《財政部國有財產局成立前被人使用之國有房地產⁹³清理辦 法》中也已經出現，從這個辦法中可以清楚看到，以違建查報方式由行政機 關強制拆除或採司法訴訟的「非法化排除」，與出售出租的「納入合法管理」

共同構成一個雙元的占用處理模式：

第六條 （按：第一項明定有四種情形應列為非公用財產，此處略）前 項各款房地產，得由使用之始為善意並無過失之實際使用人依法申請租 購。

……

第八條 非公用財產類被人使用之國有土地，除宜於開發利用，得另行 專案處理外，其清理方式如左：

一 建築用地或其他可變更為「建」地目之土地，地上已有建築改良物，

其建築改良物所有權人未經合法程序使用者，均得依法申請租、購。如 不合承租規定者，按現狀標售

二 養地曾經出租，經承租人投資改良，但現已由善意第三人直接使用，

并繼續投資經營者，得於原租約終止及清繳欠租後，准由實際使用人逕 行承租，并准讓售。未經放租已為人使用符合承租規定者，得比照辦理。

……

第十二條 國產局對未經合法程序使用國有房地產，得按歷年租金標準 追收近五年之歷年使用補償費。但建築改良物所有人及使用人於通知限 期內向國產局所屬機關申請租、購手續，而所送證件均符合規定者，減

91 同前註。

92 聯合報（1966）〈開闢地方財源 執行預算 加強財務管理 財政廳訂辦法 即將報請省府通令實 施〉，11 月 14 日，2 版。

93 該辦法第二條定義「被人使用之國有房地產」為「財產類別尚待區分，租賃關係尚待確認，

或使用人未經合法程序而使用之國有房地產」（61 府財產字第 31470 號(61.05.02)），並說明確 定為公用財產類之被人使用之國有房地產非屬本辦法清理範圍。

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半計收。

第十三條 經國產局所屬分支機構通知建築改良物所有人及使用人限期 辦理申請承租手續，未依限申辦者，其所使用之房地產，除追繳使用補 償費外，得現狀標售。

建築改良物所有人及使用人如於開標前三日檢具合於租用規定之證件，

并一次繳清使用補償費者，得停止標售，并准訂約承租。

并一次繳清使用補償費者，得停止標售，并准訂約承租。