第三章 以法為界的二元場域：國有土地占用處理七十年
第四節 2002 迄今：擴大「非法化排除」
2002 年之後，公有土地管理與占用處理出現更進一步的轉折。這個階段「國 家資產」管理體系建立，重整各土地經管機關間的關係，國產局日漸扮演各機關 在經管土地工作上的監督及指導角色，除實施檢核外，也列管各機關處理進度、
為各機關設定處理目標，甚至派出講師加以指導。因此，相較於前幾個階段，國 產局原受限於非公用土地的基礎行政能力，擴及公用土地，可以「國家資產」的 框架，透過國資會和國有土地清理活化督導小組的運作，統合管理所有國有土地，
甚至觸及其他層級的公有土地。
這個時期特別值得注意的是，由其他中央單位經管的國有公用房地在國產局 業務中的重要性逐漸提高。國產局於初始以調度興建辦公廳舍資源為目的，逐步 調查並建立各機關管理房地資料，而後再以活化、促進國土有效利用為目的，接 管在調查過程中被歸為閒置、低度利用或被占用的國有房地，再加以活化處理。
「活化」同樣是在此時期被逐漸倚重的業務，特別是替代土地標售的「地上權標 售」方式，每年標脫所獲權利金為數十億至兩百億，更增加國產局要求其他機關 處理閒置、低度利用或被占用土地的制度誘因。
面對占用狀況，此時期並未再修法擴大合法場域，出租、讓售等合法化占用 狀況的業務也無明顯變化。然而，針對國有非公用土地的「非法化排除」預算，
在這個階段增加近五倍，同時各式針對國有公用房地的占用處理及接管計畫或方 案也接續推出，在行政院成立跨部會協調組織，以加速處理占用的政策方向下，
訴訟成為各機關傾向採取的處理方式。此階段的輿論除高度接受國有土地處分、
活化的財政命題，也從生活環境、社會公平等角度，支持政府加強處理占用。
一、 「國家資產」管理體系的建立
2002 年 4 月 10 日，行政院決議成立「國家資產經營管理委員會」（以下簡 稱國資會），創設「國家資產」此新名詞，將不動產（包括國有非公用不動產及 中央或地方各級機關管理的國有公用不動產）242、動產、有價證券及權利等，以
「國家資產」的框架展開統一管理，並要求無公用需要的資產須變更為非公用財
242 不含各地方政府所有者。
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產，由國產局接管。因應財政危機而出現的新框架，更為強調公有土地的「財產」
性質，並建立新組織、重整部門關係，使在國資會擔任幕僚單位的國產局在國有 土地管理及處分課題上，實際展開統籌管理，基礎行政能力更超過其直接管轄的 國有非公用土地，觸及公用土地。
國資會是首度整合檢討全國資產的公產管理機制，其成立與 2000 年前後再 一波的財政壓力有關，財政壓力迫使政府必須尋求更多收入來源，而彌補財政缺 口的方式，在當時政府眼中便是「活用國家資產，提升運用效益」243，因此建立 整合的國家資產管理體系成為首要之務。將原來分散由各機關經管的資產集中，
並建立統一的考核機制，此「管理一元化」的工程是「使用合理化」，降低低度 利用、閒置、被占用以及不當使用情形，建立有效經營管理制度的前提。在行政 院成立國資會的說明中，將「占用」歸類為「不當使用」，指出普遍存在的不當 使用情形，是由於未建立良好經營管理制度所致，並進一步將「政府坐擁龐大的 資產，卻又背負高額的負債」244歸因於此，強調「不能有效的經營與管理資產，
就是一種浪費」245，暗示若延續此現象將使政府面臨生存危機，鋪陳引進企業經 營管理理念、建立統合管理機制的必要性。
行政院認為既有國家資產分散管理的現象有兩大缺失，分別是「管理多頭馬 車，資源無法統合運用」，以及「管理能力不足，造成資產雙重浪費」246，時任 院長的游錫堃更將當時的管理狀況比喻為「厝裡沒椅子，拿金甕來做椅子」247， 將財政問題歸因於國家資源無法統合運用的管理問題。這個問題歸因，是行政院 成立國資會此一跨部會決策單位，並以各部會一級主管為成員、院長擔任主任委 員248之主要背景。國資會由財政部長擔任執行祕書、國產局為幕僚單位，雖與其 主管業務直接相關，但透過國資會這個統籌的協調與決策平台，卻實際上擴張了 財政部與國產局在國家資產管理業務上對其他部會的督導與監督能力。
事實上，早在正式成立以前，行政院長即將國資會的構想向財政部與國產局 提出，而後續通過的重要行政命令、規則與措施，即為國產局在國資會正式成立 前，向院長提擬並獲致共識（李瑞倉，2011：80-7）。國產局所提擬的法令與計 畫方案，底定了國資會的工作方向，而該局由於擔任幕僚，在主任委員行政院長 及執行祕書財政部長的權責賦予下，於國資會所設、負責在提案提報審議前預先
243 行政院（2002）〈院長對國家資產經營管理委員會第一次委員會議致詞稿〉，網址：
http://internationalnewsstation.tw/ct.asp?xItem=23677&ctNode=4616（取用日期：2013.11.7）。
244 同前註。
245 同前註。
246 行政院第二七八一次院會決議，會議日期：2002 年 4 月 10 日。
247 李順德（2002）〈改善管理多頭馬車及能力不足缺失 政院將設國家資產管委會〉，《經濟日報》， 4 月 11 日，6 版（綜合新聞）。
248 首屆受聘的 17 位委員中，主委為行政院長游錫堃，副主委為行政院副院長林信義，執行祕書 為財政部長李庸三，其他官方委員包括林全、范振宗、林嘉誠、李逸洋、楊德智、余政憲、
湯曜明、林義夫、林陵三、黃榮村、陳定南等人，民間專家學者則有吳乃仁、周俊吉、林克 孝、林賢郎、卓輝華，其中吳乃仁時任台糖董事長，受聘主因為台糖土地廣袤，亟需妥適處 理。
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整合相關部會意見的工作小組中，擔任召集249，在國資會的工作架構下，實質協 調與整合各部會意見，獲得對其他單位更具體的督導與監督權力。
國資會召開的第一次會議通過《國家資產經營管理委員會設置要點》，確立 國資會編制，隨後又訂定《國家資產經營管理一元化執行要點》、《國家資產經營 管理原則》等原則性規定，除界定國資會的任務，也強調「以成本及效益為指標」
的經營管理原則250，並以此為標準定義出「不經濟使用」251、「閒置」及「低度 利用」252。此外更重要的是，這些行政規則架構出財政部在「國家資產」管理上 的主導地位253，並賦予該部與國產局對其他機關營建、改建、分配使用與其建物，
以及「精華土地」254與國有公用財產用途廢止、閒置、低度利用及被占用之檢討 與處理255的主動管控權256。
過去，財政部及國產局雖在法令上為中央的公有財產主管機關，但實際上卻 無法對其他機關所管有之財產──特別是國有公用土地──施行管理，要求其他 機關清查管有土地狀況，並回報國產局以供查核，此行政能力的限制早在歷次訂 定或修正相關法規、立院質詢時，受到強烈抨擊。相較之下，這個階段國資會此 一決策及協調單位的成立、行政院長的直接統轄，再加上各種行政規則的建立，
促使財政部及國產局在國有資產管理業務上的主管角色落實，甚至到 2009 年國 資會停止運作，行政院另成立的「國有土地清理活化督導小組」（2009.11.27-），
也仍維持財政部及國產局的角色。
「國有土地清理活化督導小組」（以下簡稱「國土督導小組」）由行政院副院 長任召集人、財政部長及其他部會次長為成員，執行秘書由財政部次長擔任，幕 僚作業則同樣由國產局擔當。國土督導小組的任務包括統合國有土地資訊、確立 國有土地活化運用政策、統合調配國有土地，以及督導清理及檢討閒置、低度使 用之國有土地等活化運用事項257。行政院副院長在國土督導小組首次會議上的裁 示，延續國資會基礎，藉「國家資產」的框架說明國有土地的性質，並框限各機 關定位為「（代為）管理」，據以強調行政院在國有土地管理、使用的統籌角色：
國家資產屬於國家政府所有，各機關為管理者，經營之國有土地，不 能以既有使用狀態及認應保留公用，而應配合整體環境發展，評估使 用效益，綜合考量後決定是否保留公用。行政院基於整體國家資產有
249 工作小組初始由國資會副執行祕書財政部次長召集，而後在確立作業模式後，轉交由國產局 長或副局長負責（李瑞倉，2011：80-7）。
250 《國家資產經營管理原則》（2002.8.7 訂定發布）第 5 點。
251 《國家資產經營管理原則》（2002.8.7 訂定發布）第 5 點第 2 項。
252 《國家資產經營管理一元化執行要點》（2002.6.11 訂定）第 5 點。
253 《國家資產經營管理一元化執行要點》（2002.6.11 訂定）第 7 點。
254 指「國有都市計畫商業區、住宅區、工業區及非都市土地使用編定種類為甲、乙、丙、丁種 建築用地」（《國家資產經營管理一元化執行要點》第 6 點第 4 款）
255 《國家資產經營管理一元化執行要點》第 6 點第 6 款。
256 《國家資產經營管理一元化執行要點》第 8 點、第 10 點、第 11 點。
257 《國有土地清理活化督導小組設置要點》（2009.11.27 訂定生效）第 2 點。
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效運用，有統籌調度之權責。258
因此，各機關259對其所經管土地的使用管理情形，為國土督導小組所著重，
議程依各機關所掌有之國有土地數量及分布狀況，排定報告及討論次序。對各機 關報告內容，國土督導小組往往提出更進一步的建議，例如國營事業不動產被占 用、被借用逾期及閒置狀況，主管機關經濟部成立「加強土地清理活化小組」外，
更被要求「建立有效的輔導管考機制，持續督導各國營事業積極推動土地清理活
更被要求「建立有效的輔導管考機制，持續督導各國營事業積極推動土地清理活