國家與社會關係的司法中介與權利折衝：公有地上非正式住區拆遷的治理與抵抗

國立臺灣大學工學院建築與城鄉研究所 碩士論文

Department or Graduate Institute of Building and Planning College of Engineering

National Taiwan University Master Thesis

國家與社會關係的司法中介與權利折衝：

公有地上非正式住區拆遷的治理與抵抗 The Judicial Mediation and Rights Dilemma of

State-Society Relations:

Eviction Mechanism and Resistance within Informal Settlements on Public-Owned Land

楊宜靜 Yi Ching Yang

指導教授：王志弘博士 Advisor: Chih-Hung Wang, Ph.D.

中華民國 104 年 2 月

Feb 2015

I

謝辭

直到論文寫完，要打開論文資料夾時，還是會無意識地點開華光社區資料夾。

就像是，一直到去年十月，都還是出現這樣的狀況：明明是要去新的辦公室開會，

卻在恍惚中坐車到華光。

在華光這近千個日子，經歷議題和關係的起伏，也面對自我質疑，並在對話 中承認自己在不同尺度的關係中的變化。作運動／組織的一路上，埋著太多傷心，

當初逃開或咬著牙忍過去了，卻在寫作過程中，被日記開啟。Ruth Behar 說過：

「不讓你傷心的人類學就不值得從事。」也許同樣地，不讓妳傷心的運動就不值 得投入。猶記得巢運前夕，看著無殼蝸牛累積 25 年的老照片，很感慨，也感佩；

翻看時，想著我們的現在、未來，最後不免再想回到我們自己身上。從某個角度 看，也許投入華光的我們無法否認失敗；不過，成功或失敗只是一個簡化的標籤，

更重要的是，得來回跟曾經有過的想法辯論，調整焦距，在大大小小的視野中，

重新思考當時的限制與機會，才有辦法定位自身。這本論文就姑且作為一個嘗試，

供我們日後回頭檢視、重新思考自身。

很謝謝王志弘老師，總是激起我更多的求知慾望，研究所有過一段全心全意 挖掘知識與思考的時光，令人感到充實、幸福。從發想到寫作，老師的鼓勵、提 醒與想法刺激，提供這本論文養份，而「啟蒙、動員、組織、抗爭」和「審慎樂 觀」兩句箴言，常在不經意間提醒了我轉行和投入議題的初心。感謝不同階段的 口試委員周素卿、楊友仁、呂欣怡老師，所提出的建議和問題，都促使我對這個 研究，甚或學術研究在實踐社群中的位置，有更深入的思考。

研究所期間，周素卿、張志銘、陳昭如老師，刺激我對各種迫遷態樣與法律 的角色展開考察探險；與劉可強、陳育貞、楊長苓、喻肇青、劉欣蓉、黃麗玲等 幾位老師在各個場合的接觸，開啟更多的實踐想像與反省。R00 及前後屆的論文 讀書會同窗，感謝你們這兩年半來陪我練跑，這一路滋味深刻，期待未來與你們 在他處交會。謝謝可捷在我論文方向萌芽時給了我許多重要的提醒跟刺激，也感 謝林孟給了我一個句點的隱喻，讓我寫作的小車能夠發動。寫作期間，財團法人 鄭福田文教基金會提供碩士學位論文獎助，特此致謝。

感謝冬力、迎風、陳邦、陳琳、友子、Lily、宜家、彥彤，在我心裡，跟你 們一起在紹興的日子都染著被鳳凰木篩下的夕陽澄黃，明亮、溫暖不褪。謝謝游 擊隊的大小猩猩們、大學時期根與芽的好友，以及我一向敬佩的家華、大華姐，

你們在各個角落努力播種、耕耘的身影，讓我總能夠發現再多一些的勇氣與樂觀。

敏真、阿妮塔、秋捲，沒有你們，我不可能有這兩年多的經歷，一直記得跟你們 一起踏入華光的那晚，社區黯淡歪頹，整個城市卻張燈結綵；同時，也要謝謝小 虹、若瑩、于婷、小渝、逸翔一路相伴，走過這段崎嶇。

II

感謝華光大桌夥伴亦甫、栩台、小白、基瑋、小馬、林沁、靖豪、稚驊、董 昱、冠儀、起司、毓柔、舒楣、敏真、阿本、靠悲、鈺如、若想、亮甫、友倫、

若馨、得城、趴趴、俞如、品存、詹詹、軒安、冠瑋、譽文、仲皓、小高、正婷、

陶威，以及北刑和護樹志工隊的朋友們，一路走來雖然疲憊，但能與你們在不同 階段認識、共事，卻使我常感幸運。人本是各種差異之集合，暫聚於一方就是天 地，但願我們一直停留於相信彼此總是足夠濕潤彈性，而願意長長地談話的那些 時刻。議題上如何串起不同的人們、如何讓個人的能力得以發揮而又有所學習，

雖然在戰場上很難顧及這些，但我始終願意相信，這不是 Terry Eagleton 的夢幻，

而是可以發生的集體浪漫。

一起發展民間版規劃方案的舒楣、伊貝、阿溎，從你們身上學到太多太多，

無法盡數，如果未來我能保有一點堅持的勇氣，或者體察他人、協調人我的柔軟，

我想那就是你們所教會我的。謝謝紹興和華光的居民，與你們的相遇是人生中美 好卻牢牢扎在現實裡的偶然與巧合，偉慧姐、雅琪、李哥、惠芳姐和王大哥，從 孫姐家到小林電機，再到大夢草堂、大夢二館，這輾轉遷徙的過程，永難忘懷的 是與你們正事、閒話交雜的好幾個夜晚，笑語猶在耳邊。

sophronia 的版友，特別是徐靖旻、毛嵩傑、黃柏瑋、徐承郁、楊品妏、韓 欣芸、施吟蒨、吳明瑱、四人幫，謝謝妳們一直陪伴著我留在原地的半邊，讓另 一半邊可以安心拆離，前往他方。感謝黃瀚嶢，偶爾一起散步，聊不完的話題令 人久久回味，你的文字與圖畫也是我最清澈的甘泉。感謝徐亦甫，我的胖貓咪，

這個論文中的一些想法是在我們的討論或爭辯中孕育，無論個人或議題，實在很 難想像沒有你而走到這裡，謝謝你願意，風雨同路。感謝王大哥、惠芳姐，從你 們身上得到許多感動與力量，總是不斷鼓勵我的你們，才是天使，我才要謝謝你 們的陪伴。謝謝爸爸、媽媽、妹妹們，你們的包容與照顧，讓任性的我能安穩無 憂地一路走來。

最後，想要感謝華光，讓我有機會在在意的事情上，磨練所知也學習未知；

更重要的是，認識到過去隱而不顯的極限與缺陷，也許知道自己的世界崩塌在哪 裡就是邊緣，之後可以更勇敢一些。我們的城市建立在迫遷的磚瓦與血淚上，而 這本論文是在反迫遷運動與都市／空間專業改革的土壤中完成，得到許多人事物 護持，但願學術研究或運動實踐中的思考，能騰出一點空隙，反身照見被發展主 義掩埋的種種。

III

摘要

近年非正式住區受土地經管機關以訴訟方式迫遷，顯示司法作為一種處理非 正式住區的機制，越加被倚重，此趨勢展現出什麼樣的國家與社會關係變化？本 研究從公有土地占用處理之制度場域的轉變，以及受迫遷者的反迫遷行動此兩個 面向切入，考察非正式住區拆遷的司法化轉向，其特點、形成動力及效果，並同 時探究居民在迫遷處境中，如何遭遇、想像並認識國家，理解並詮釋自身處境及 與其他行動者的關係。

透過對官方檔案、法律文本及社會史料的考察，本研究分析公有土地占用處 理制度場域，區分出 1982 年以前仰賴「納入合法管理」的占用處理、1982-1989 年積極處理占用的開端、1990-2001 年「非法化排除」的擴張與合法管理場域的 緻密化，以及 2002 年迄今擴大「非法化排除」四個階段。「納入合法管理」與「非 法化排除」的雙元占用處理模式在不同階段的變化，受到國家財政狀況、民主化 及文明化工程、部門關係調整及基礎行政能力所影響，並在財政與法治論述的擴 散中推進。

90 年代後，在新自由主義體制逐漸成形同時，國家於實際運作上遭遇財政 困境，原有的發展主義心態導引出「土地開發引導的發展」、「產權」與「司法」， 三者共構的主導框架。因而，逐漸強調司法介入的「非法化排除」方式，強化「合 法／非法」的分野與私產權邏輯，也使國家角色發生質變，國家與特定人民的關 係轉變為擬似「私人」與「私人」的關係。

居民遭遇迫遷時所採取的策略及其對自身處境的思考，是考察「國家與社會 關係」的另一個重要切面。本研究以扎根理論為基礎，分析居民與志願組織在反 迫遷行動中，透過「法治」、「財產」、「權利」等概念，表述其自身狀態與定位的 挪移，也展現他們對政府、人民與政府關係的重新定位。透過權利的認識與再認 識、解構與再建構來重新定位，正是對抗政府於擴大非法化排除場域時同步單一 化其自身角色，使國家與人民進入私法關係的趨勢。

關鍵字：非正式住區、迫遷、公有地、華光、權利、法治主義

IV

Abstract

In recent years, there are more and more informal settlements on public-owned land evicted through law suit by public-owned land management agencies. This phenomenon shows that the government increasingly relied on justice, regarding it as a mechanism to deal with informal settlements. This tendency shows some kind of changes in the relationship between state and society. To understand the character, motivation and affection of informal settlement eviction, and explore how residents imagine and understand state, interpreting their own situation and relationships with other actors, this study analyzed changes in the institutional field of “occupied public-owned land” and anti-eviction action.

This study analyzed the mechanism to deal with “occupied public-owned land”, seperating the past 70 years to four stages: a) before 1982: legitimizing the occupied, b) 1982-1989: preparing to actively deal with the occupied, c) 1990-2001: expanding

"delegitimized excluding" and densifying the management field, and d) after 2002:

fastly expand the "delegitimized excluding". From 1945 to 2015, focus of the mechanism changes from legitimizing to delegitimized the occupied. It is effected by the financial situation of the state, democratization and civilizing project, relationship between departments in government, and infrastructural power. Besides, the financial and justice discourse also promotes the change.

After 1990s, neo-liberalism regime formed in Taiwan gradually; at the same time, the state was facing the financial difficulties. Developmentalism mentality promoted the dominant framing structure which is constituted of the three, “development based on land-development”, "property right" and "justice". "Delegitimized excluding"

emphasizes judicial intervention, strengthening private property rights and the logical distinction between "legal / illegal"; Therefore, the role of state and the relationship between the state and people change to quasi-private.

In addition, the strategy residents take and the thinking of their own situation when they are suffered by eviction, is another important aspect to examine "the relationship between state and society". Based on grounded theory, this study analyzed residents’ understanding and use of "justice", "property", and especially

"rights", which present in anti-eviction actions, including personal interference, self-help action, social movements and participatory planning. These words or actions not only presents how residents understand their own situation, positioning themselves, but also means how they relocate to the state, government, and the relations between people and government. This study reveals that the anti-evicton

V

actions is a process of deconstruction and re-constructed of people’s rights, and is a project against the change of state’s role and the relationship between state and society.

Keywords: informal settlement, forced-eviction, public-owned land, Huaguang, rights, legalism

VI

目錄

謝辭...I 中文摘要...III 英文摘要...IV

第一章 緒論... 1

第一節 問題意識...2

第二節 文獻回顧... ...4

第三節 分析架構與初步論點... 13

第四節 研究設計與方法... 17

第二章 華光再開發歷程... 22

第一節 百年牢騷，移民家園...23

第二節 從監獄口到金磚地...30

第三節 非正式住區居民的遭遇與集體行動...37

第四節 「法」與「權」為核心的空間戰爭...47

第三章 以法為界的二元場域：國有土地占用處理七十年...48

第一節 1982 年以前：仰賴「納入合法管理」的占用處理...50

第二節 1982-1989：積極處理占用的開端...57

第三節 1990-2001：「非法化排除」的擴張與合法管理場域的緻 密化...64

第四節 2002 迄今：擴大「非法化排除」...89

第五節 雙元的占用處理模式與「國家產權」的強化...102

第四章 認識國家，打造「權利」 ：華光居民的意識與行動...105

第一節 解構法治論述...106

VII

第二節 「權利」 的面貌...114

第三節 法治論述的再建構...122

第四節 圍繞「法」與「權利」的抵抗...139

第五章 結論...141

第一節 國家與社會關係的轉變...141

第二節 法的賦權或失能...143

第三節 在法的門前...145

參考文獻...147

附件一：各階段部門角色、管理能力、占用處理機制、占用處理論 述...157

附件二： 「華光細部計畫」 民間版方案 VS.市府 3 月公展版 VS.市府

12 月送審版...160

VIII

圖目錄

圖 1-1 「敬告華光居民，本公司決無安置責任，特此聲明以端正視

聽」...1

圖 1-2 分析架構...13

圖 1-3、圖 1-4 華光社區位置...21

圖 2-1 已成空...22

圖 2-2 1905 年（明治 38 年）臺北市區改正圖...23

圖 2-3 1939 年（昭和 14 年）台北刑務所建物配置圖...24

圖 2-4 台北刑務所正門口...24

圖 2-5 台北刑務所演武場（落成於 1935 年 3 月 17 日）...24

圖 2-6 監獄南面圍牆...26

圖 2-7 運屍門與監獄北面圍牆...26

圖 2-8 華光社區小孩在監獄口...26

圖 2-9 監獄內的花園...26

圖 2-10 杭州南路二段 59 巷的古物市集...28

圖 2-11 華光今昔對照...29

圖 2-12 營邊段規劃方案局部模擬...31

圖 2-13 2007 年北市府根據中央意見所提之華光規劃構想...34

圖 2-14 目前公有土地分類與占用處理方式...36

圖 2-15 華光居民組織主要據點...42

圖 2-16 華光社區訪調小組進入社區後之事件摘要...46

圖 3-1 公有土地占用處理之制度場域中的二元占用處理模式...49

圖 3-2 歷年公有地占用處理與提及訴訟處理的報導量...76

IX

圖 4-1 反迫遷行動與公有土地占用處理場域的對抗...106

圖 4-2 YY 家的房屋買賣契約書...118

圖 4-3 2013 年 8 月 23 日，訪調小組在中正紀念堂正面御路上鋪設 「大廟三十是古蹟，華光百年成廢墟！國土活化變商品，人 民被告倫債奴！」巨型布條...130

圖 4-4 華光民間版規劃與設計方案之局部模擬...134

圖 4-5 民間規劃小組所製作的鄰里傳單封面...134

圖 5-1 正當性的三重根源與選擇性的主導框架...143

X

表目錄

表 1-1 違建／非正式住宅分類...9

表 1-2 修正後的非正式住區分類...10

表 1-3 不同類型非正式住區的處理方式...10

表 1-4 受訪者代號與背景...20

表 2-1 華光居民於和解或判決定讞後需繳付予政府之項目...38

表 2-2 不當得利判決及執行狀況...39

表 3-1 1975 年及 1980 年《國產法》第 42 條修正條文與立法理由...55

表 3-2 《國產法》第 42 條 1995 年政院版草案與 1999 年通過條文...71

表 3-3 「國有及公有被占用土地清理及處理方案」中非公用土地之 處理方式...79

表 3-4 2002-2009 年國產局重點清查及加強處理方案...94

表 3-5 國有土地占用處理機制變化四階段...103

表 4-1 民眾參與的方案形成過程...133

表 4-2 華光細部計畫變更案審議及修改歷程（2014.7-12）...135

1

第一章 緒論

圖 1-1 「敬告華光居民，本公司決無 安置責任，特此聲明以端正視聽」

（圖片及圖說來源：林志明，繪於 2013 年 5 月 11 日。）

這是一張華光社區居民自行繪製的圖，圖中呈現出他遭受迫遷的過程（「告 民」、「依法行政」）、對國家／政府的想像（「官商一心」、「中華民國土地開發無 限公司」），以及經歷迫遷後的意識轉變（「哦～原來是間公司喔」）。在參與華光 的社區組織及運動過程中，我觀察到遭國家以司法訴訟手段迫遷的社區居民，在 漫長的訴訟與抗爭過程中，他們對自身權利的想像與建構，以及對國家的認識，

皆發生不同程度的轉變。

近年來，華光、紹興、蟾蜍山這幾個在戰後特殊歷史脈絡下逐漸形成的非正 式住區（informal settlement）¹，經歷或即將面對土地經管機關以訴訟方式迫遷

1 本文統一以「非正式住居」或「非正式住區」（informal settlement）此一聯合國及國際人權組 織用語，取代國內一般普遍使用的「違建」，指稱在戰後民眾自行搭建、逐漸形成的非正式住 宅群落，以拒絕「違建」一詞所造成的汙名化效果。政策、法令、行政作為、輿論、直接引述 之文獻，以及居民的想法或發言，則維持其原來用語，以維其原意。

這些被稱為「違建」的房屋通常因不符合建築法規，或不具有土地使用權源（所有權、地上權 等），因而被政府認定為違法。然而，「違法」的說法事實上正掩蓋了非正式住區在戰後台灣政 府高度重視經濟發展、忽略住宅政策的歷史脈絡下，為政府解決住宅危機、協助城市基礎勞動 力再生產的重要角色；而「違建」一詞所夾帶的汙名化效果，正強化了形式法治主義。

2

所引發的拆遷爭議，在這幾年受到越來越多關注，儼然是 1990 年代末期康樂里 拆遷事件、2000 年前後寶藏巖拆遷保存行動之後，再一波的非正式住區反迫遷 運動。爭議所及，除延續前兩波反迫遷運動對於家戶缺乏基本調查、安置補償、

急難救助等拆遷配套方案的批評，經管機關所採取的民事訴訟手段也引起關注，

並帶出修改相關法令的討論。

第一節 問題意識

與前兩波反迫遷爭議及一般大眾熟知的「違建」拆遷不同的是，華光、紹興 這幾個座落於公有地的非正式住區在遭遇拆遷時，居民不但未被行政機關安置，

也未曾領到任何拆遷補償或人口搬遷費。相反地，他們所遭遇的是住房所在土地 的經管機關對其提起訴訟，追討不當得利，並被要求拆除住房、返還土地。

這類非正式住區的拆遷，表面上是違建拆遷，但實際上行政機關拆遷的依據，

並非建築管制或都市計畫實施，而是公有地管理處分；亦即，在華光、紹興、蟾 蜍山這幾個非正式住區拆遷個案中，重要的並不是「這些房屋是否符合建築及都 市計畫等空間管制之相關法令規定」，也不是「這些房屋所在土地將興闢公共設 施」，而是「它們座落於公有地上」。

因此，這類拆遷爭議應該放在公有被占用²土地處理的政策脈絡下考察。公 用土地占用如何處理，是戰後至今一直困擾土地管理機關的問題，解決方式亦歷 經轉變。從政策面看，早期多採權宜辦法，將被占用土地出租出售；1990 年代 後，逐漸轉而強調必須透過司法清除占用。從歷年的新聞報導資料中亦可發現，

針對座落於公有地的非正式住區，司法訴訟作為處理方式之一，越來越頻繁地提 出，透過司法中介來處理拆遷爭議，也逐漸獲得普遍認知。這個現象展現出什麼 樣的國家與社會關係變化？要回答這個問題，除了必須梳理原先的處理機制經歷 了什麼樣的轉變，也必須細緻考察受迫遷者如何在經歷拆遷的過程中，重新認識 和詮釋自身處境，以及自己與國家的關係。因此，本研究將由這兩部分切入考掘 與分析。

為了掌握國家身為拆遷的發動者，在引入司法作為處理機制的過程中，其角 色性質的轉變，本研究將分析非正式住區拆遷的行政程序，如何逐步強化司法作 為處理工具的角色？司法作為一個日漸重要的處理機制，其特殊之處為何？轉型 背後的動力為何？亦即，哪些時空脈絡與機制，使得這種轉變得以發生？

2 為行文順暢，本文暫且使用「占用」一詞。但必須強調的是，就公有地上非正式住區而言，以 過於簡化的私產權邏輯為基礎的「占用」概念，實際上忽略了非正式住區形成的歷史脈絡及居 民需求等複雜課題，也縮小了拆遷及開發爭議的公共討論空間，參見註腳 1。

3

要理解國家與社會關係的變化，除了必須梳理原先的處理機制經歷了什麼樣 的轉變，更重要的或許是，看見人們如何在生活世界中遭遇、想像並認識國家，

又如何理解並詮釋自身處境，以及他們與其他行動者的關係。遭到行政機關以訴 訟迫遷的非正式住區居民，不斷在行政、立法與司法場域中受到壓迫及位移。因 而，對受迫遷的住區居民來說，他們所遭遇的「國家」事實上是在行政、司法、

抗爭等不同場域中，以不同面貌出現，並展現出不同的行動能力。

在漫長的反迫遷過程中，國家在各場域中的分身，對於居民在面對國家權力 時所採取的策略，以及後來主要由學生進入社區所組織的反迫遷運動，產生不同 程度的影響。迫遷此一國家權力作用的正當性問題，也因為政府單位採取司法訴 訟方式，而出現了「去政治化」的現象；對於合乎法律的強調，取代政治上的正 當性主張，甚至影響居民對於自身處境、權利及認同的認識。

相對地，反迫遷抗爭使居民必須進入新角色，重新理解與詮釋過去習以為常 的種種。在反迫遷過程中，居民經常在運動所賦予的新角色，以及過去習慣的舊 角色間徘徊拉扯，凸顯出意識形態、理性動員策略等不同層面的交錯與張力，使 得反迫遷運動的內涵更為複雜。

居民的個體或集體行動，是否如Scott（2007）所言，是看穿了主導意識形態 的運作後使出的弱者武器？若不採這種傳統馬克思式的迷思（myth）見解，採取 另一種意識形態的定義，意識形態是個人與其真實存在狀態間關係之想像的再現

（Althusser，2002），而意識形態國家機器透過意識形態作用，從而維繫了國家 以及特定生產關係的運作不輟；那麼，個人與其真實存在狀態之間，究竟是何種 關係？想像又如何再現？國家和意識形態的關係是什麼？

這些問題迫使我們進入真實的經驗現象中，考察反迫遷行動：究竟這些行動 展現了何種意識形態？因此，本研究第二部分將以華光非正式住區為個案，分析 居民在抗爭過程中的意識與行動，並從以下角度考察。

首先，非正式住區被定性為「違章建築」的同時，也意味華光反迫遷除了必 須抵抗都市發展主義，還得面對法治主義對其權利主張、甚至是存在本身之正當 性的挑戰。從此角度觀之，非正式住區拆遷或許打開了一個可能，使我們重新思 考「法治」、「財產」等資本主義社會或現代國家習以為常的觀念，從而對這些資 本主義運作的基石提出挑戰（孫窮理，2011）。然而，居民在其真實迫遷處境中，

究竟如何思考「法治」、「財產」這些概念或實體？他們在遭逢司法的過程中如何 認識「法治」？遭受剝奪的家園，以及家屋在臺灣社會中被視為財產的性質，在 反迫遷的過程中又如何被居民認識？

其次，因被告、迫遷而致的斷裂，使得居民必須進入新角色，重新提出一套 認識世界的框架，這個過程特別展現在居民關於「權利」的主張與行動上，並迭 經轉折。對這些居民而言，他們所認為的「權利」究竟是什麼樣的「權利」？與 他們在這塊土地上長年的居住和使用有什麼關係？這些對「權利」的認識與挪用，

4

如何被各種社會關係、文化想像和利益動機所建構？這套認識框架又怎麼在不同 的結構條件中被挪移和調整？

第三，從「法治」、「財產」到「權利」，在迫遷過程中，這些概念總是不斷 在論述與實作中重新定義；重新定義除了是重新劃界的工程，更涉及了國家如何 運作的鬥爭場域。居民因迫遷與反迫遷而於不同場域與國家相遇及交手，使他們 重新認識了「國家」。在這個過程中，他們對自身權力的認識，以及對國家與社 會的想像（國家與資本的關係、國家與社會的關係）也不斷變動，究竟變動的過 程是什麼？反迫遷開啟了他們什麼樣的對「國家」的再認識？而對國家的既有認 識與新的認識，又如何影響居民的行動與自我認識？反迫遷過程中，他們如何理 解自己與國家的關係？對國家及社會的想像（國家與資本的關係、國家與社會的 關係），在過程中發生了什麼變化？

第二節 文獻回顧

本研究從對國家與社會關係的關懷出發，從實際的經驗現象中觀察到，「司 法」在過去採取行政工具處理的非正式住區拆遷中，逐漸扮演重要的角色。這個 觀察引領我們回顧既有研究如何討論法律、社會與國家，以及在既有對非正式住 區拆遷的研究中，如何討論這三者的關係。本節首先回顧法律社會學、法律人類 學及司法政治等領域的討論，而後進入都市社會學、都市政治經濟學及地政、規 劃學界以非正式住區拆遷為對象的研究，並指出既有研究的侷限。

一、法律的面貌──在國家與社會之間

法律社會學、法律人類學及司法政治等領域對法律、社會與國家三者的討論，

依其考察核心大致可區分為「以國家為中心」及「以社會為中心」兩個類型。首 先，以國家為中心的研究，以國家制度、政體變遷為經緯，將法律置於國家的大 歷史之下，其內涵及角色的變化被視為國家體制變遷，或甚至政治／政黨互動的 應變項，並採國家法中心主義，聚焦於國家在不同時期所頒定之法令。

台灣法律史重要學者王泰升（1996）將台灣的法律發展與政治變遷分為四個 時期，指出解嚴後的法制重整包括自由化、民主化、台灣化、法治化四個趨勢，

但僅處理政治社會事件影響法律的單向關係，尚未掌握法律在不同場域中的多元 面貌。以政體變遷為軸，林端（2002、2010）將法律放在國家現代性藍圖之中，

但略為偏移國家中心的討論方式，捨棄國家法律中心主義，強調法律社會學研究 目的為考察法律的「實然面」，亦即 Ehrlich（1989）所說的「活法」（living law），

鋪陳臺灣社會不同時期的法律多元主義，並嘗試建構「台灣社會實際的法律行為

5

的連續體」的理念型（林端，2002：353）；然而，他在論述民間法時，過度強調 儒家文化的影響，除有複製西方學術研究對東亞社會刻板印象之嫌，也對經驗現 象的掌握不夠細緻。

部分學者以量化方法分析民眾對司法的態度，雖試圖從另一層面理解法律的 角色與作用，但其視角基本上還是國家法中心，即圍繞著官僚法以及包括信念或 規範、司法體制、方法論、法律從業人員四個層面之自主性的司法體系（Unger，

2000）。葉俊榮（1992）的實證研究指出，民眾對法官及律師的信賴度皆不到 10%，

遠低於醫師、教授及宗教人士，蘇永欽（1998）在 1985 年及 1995 年的兩次調查，

則顯示民眾對法官及律師的正面印象衰退，對法院審判公正性的信賴也大幅降低。

陳聰富（2000）觀察台灣不同地區之法院歷年訴訟案件量及調解案件量的改變與 社會變遷的關係，指出不願興訟的傳統社會觀念，並未因「都市化」而轉變，而 調解制度則持續為一般人民所仰賴。吳重禮（2008）將司法評價區分為「法院信 任」、「公正調查」、「公平審判」、「司法獨立」等四個面向，並透過相關分析，指 出年齡、教育程度、政治知識、政治功效意識等變數，對「法院信任」、「公正調 查」、「公平審判」等司法評價較具顯著影響；而族群認同、統獨立場、政黨認同 等，則與「司法獨立」具較顯著的相關性。

司法政治的研究，也多屬「以國家為中心」的研究。司法政治研究主要處理 的問題，是司法權為何逐漸擴張到傳統政治場域，即政治的司法化（judicialization of politics）何以發生。Hirschl (2006) 指出，司法化有三個面向，首先，法治（legal）

論述、規則、程序在政治場域及決策過程中的擴散；其次，法院和法官逐漸透過 憲法權利的司法審查等程序決定公共政策；第三，越加仰賴法院和法官來處理「大 政治」（mega-politics），亦即處理決定整體政治的核心政治爭論。

司法化發生的原因，論者多採取演化論立場，認為司法化是伴隨社會經濟功 能演化而生。由於司法的可預見性高，因此在跨國貿易越加緊密、行政事務日益 龐雜的情況下擴大了適用範圍（Ginsberg, 2008）。部分學者注意到司法扮演了協 助政治菁英及統治階級維持政治權力或分擔政治責任的角色，指出司法化並非一 個自然而然的過程，而是行動者理性選擇下的產物（Hirschl, 2002, 2004a, 2004b;

Lovell, 2003; Tate, 1995: 32; Graber, 1993: 37; Hirschl, 2008: 106-107; Whittington 2005: 592; Shapiro, 1981; Graber, 1993）。台灣的司法政治研究多聚焦於威權轉型，

討論司法和傳統政治場域兩者關係的變化，指出從威權到民主，司法逐漸脫離過 去為國民黨所用的棍子和紅蘿蔔（王金壽，2006）的角色，獨立性提高，但也出 現「司法政治興起」的趨勢（王金壽，2012），司法主動或被動地介入政治糾紛，

甚或「法治作為一種政治武器」（Maravall, 2003；王金壽，2012），藉以解決政治 問題。

關切司法權在傳統政治場域中之擴張的司法政治研究，說明了司法權的擴張 與政治經濟結構變遷的關係，以及司法對統治菁英甚或行政部門的功能，對法律 角色的變化有較細緻的分析。然而，聚焦於政治場域的國家或政府作為，卻忽略

6

法律在台灣社會的實際面貌。近年法律人類學、法社會學的研究，將焦點轉移到 當代台灣社會中的法律現象，加以批判，或是轉而進入常民生活，進行較為細緻、

微觀的田野研究，甚至有部分研究者以社會運動為田野，分析人們在運動中的法 律意識，這些以社會為中心的研究，豐富也立體化了法律的面貌。

從實踐的角度觀察台灣法律的運作，王曉丹（2010）對國家法中心主義的觀 點進一步批判，指出由於移植西方法的背景，台灣社會對法律運作停留在「法條 主義」（legalism）的法律觀 (legal vision)，亦即環繞國家法，將法律運作視為依 據明文法條對法律事實作出解釋與適用，甚至「假設法律的價值理性隱藏在法律 條文與體系背後，此種價值理性必須通過形式理性來加以體現和保障」（ibid.,1-2）。

王曉丹（2010）斷言「法條主義」觀在台灣社會的普遍存在，這種「實用性」的 法律觀使主觀、任意的法律成為客觀、邏輯的，一方面提高了法律的確定性與可 預測性，另一方面則形成了高度專業性與技術性的秩序機制，從而有助形成法律 的自足性與自治性³，確保了法律運作的合法性。

事實上，王曉丹（2010）所欲強調的是社會與法律的關係，亦即在實際的社 會生活中，人們如何看待、體驗、理解法律，這正是法律人類學問題意識的核心。

郭書琴（2009）以「（法律）圈內人」的身分，參與一個常民家庭打官司的過程，

細緻考察法律知識建構與法律程序的技術特性，並反思傳統法學知識系統的關係 性權力與結構性權力。

相較於上法院，「調解」在臺灣社會是更為普遍運用的紛爭處理手段（陳聰 富，2000；王曉丹，2009），同時也是社會關係改變、發生的場域。容劭武（2007）

觀察鄉鎮調解委員會的運作，分析民眾如何在調解過程中，將對法律介入處理糾 紛的期待，嫁接於地方社會所認可的價值系統，亦即民眾原有之責任、權利、規 則等與現代法律概念相關的觀念，在「調解會」場域中表達出來，凸顯調解程序 事實上是在建構地方知識，並進一步指出「規則」並非外在、客觀的法條，其意 義是在衝突和調解中不斷被敘述、重新確認。同樣透過考察調解過程，指出法律 知識或規則的任意性與建構性質，王曉丹（2009）將調解過程中當事人慣常採取 的「策略性說謊」，視為司法人員與人民的溝通過程，以及「外來法」與「固有 法」之間的衝突與調適，指出其顯明「公平」、「正義」之在地想像，以及評價、

意義競逐與重新建構「規範」的創造性。

容劭武（2009）從法律多元主義的觀點出發，指出法律的多元面向圍繞在行 動者、統治體系及歷史協商或衝突的過程中，申論「法律」與「習俗」這組對立 範疇間的連續與斷裂，受到多重動力影響。此外，他採取了一種傅科式的觀點，

指出「依法而治」的正當性並非來自法律系統形式上的建立，而是「來自於它散 佈到地方社會空間的能力，以及它如何與具有傳統權威的團體合作妥協」（ibid.

245）。申言之，這種散佈能力的施展，使得多元的規範秩序得以存在，在擴大正

3 關於「法條主義」之法律自足性與自治性的分析與批判，可參閱：胡平仁（2006：55-68）。

7

當性的同時，也蘊含國家法霸權的內在矛盾，保留了人們對抗霸權的資源與象徵 系統。

普通人在從事、迴避或反抗法律和法律性（legality）的意義時，他們對法律 性的體驗和理解，以及對抗霸權的可能，是法律意識（legal consciousness）⁴的 重要研究主題（Ewick and Silbey, 1998: 56）。此觀點影響台灣法律動員的研究甚 深，例如黃丞儀（2011）研究市民團體的環境運動及有機農產的新消費者運動，

指出法律意識與法律實踐的交互循環關係，能對既存的法律體制帶來反饋，除提 升市民的法律知能，並促進有效參與民主問責的政治過程，透過在地的話語實踐 創造新的法律知識，更重新界定「合法性」的範疇，使繼受法制的框架得以本土 化。

在更具衝突性的社會運動場域，法律扮演什麼角色，人們又如何理解之？相 較於蕭新煌等（1988）指出早期自力救濟的環境抗爭絕少採取訴訟手段，江可捷

（2012）考察反中科三期運動中的法律動員，發現運動者在運動過程中積極採取 訴訟以爭取權利，更因法律知識及既有經驗，形成分工、溝通與動員的模式，其 效果除使運動者多了一套表達想法的工具，也使人們在運動過程中產生法意識的 變化，甚至有意識地轉化法律、推進結構的改變。

然而，蔡敏真（2012）以華光社區為田野的民族誌研究，則點出當法律反過 來成為國家拆遷時，斷定無權居住的根據，以及迫遷的正當化手段，居民不得不 上法院應訴，或反射性地謀求民代協調爭取安置權利，都在在凸顯了人權概念的 蒼白抽象，以及城市公民權或居住城市的權利（right to the city）的破碎。這個 研究雖未多加強調，卻提示了民眾法意識與國家霸權的纏繞共生，以及轉化法律 以推進結構的困滯難行。

二、台灣非正式住區拆遷研究：巨大的國家，消失的法

我同時關切非正式住區反迫遷運動的政治實踐，正如蔡敏真（2012）所給予 的啟發，非正式住區作為一種意義緊繫於法的存在，其所遭遇的法律經驗往往更 為嚴峻。然而，台灣既有的非正式住區拆遷文獻，卻過度凸顯國家的角色，而忽 略了法律在其中的作用。

4 Legal consciousness 在華語世界中被譯為「法意識」或「法律意識」（如：Ewick and Silbey, 2005）。

華文中的法與法律有混用的狀況，然而在西方語境中「法」和「法律」所指涉者有所差異，以 德文為例，Recht 除了權利（right）的意思外，所指的是一種社會得以運作的秩序或合法性，

而 Gesetz 則指國家頒布的法令（即實定法）或包括法令與判決、裁定等的國家法運作體系（實 證法）。在法意識的研究中，為了凸顯兩者的不同，特別使用 legality 一字，指「無論誰為了什 麼目的而發動它們，都被普遍認為合法的意義、權威來源以及文化實踐」（the meanings, sources of authority, and cultural practice that are commonly recognized legal, regardless of who employs them or for what purposes）（Silbey, 2005: 347）。

8

（一）採取批判立場的研究：辨識共同敵人，忽略差異處境

既有關於非正式住區拆遷的文獻，可大分為三種研究取徑。第一類是都市政 治經濟學及都市社會學的研究（如：張景森，1993；許坤榮，1998；楊友仁，1998），

從比較大的區域觀點切入，分析都市人口、政治經濟、社會－空間結構。這些研 究正確地指出，非正式住區形成的背景與整體區域發展的關聯，對拆遷的分析亦 強調前述結構條件，以及對整體結構的連帶影響，對於非正式住區在後殖民發展 主義國家所扮演的角色與發揮的功能，有相當好的掌握。

第二類文獻對非正式住區抱持著與第一類文獻相似的認識論立場，圍繞著 1990 年代末期康樂里拆遷事件（如：黃孫權，1999、張維修，2000、楊長苓，

2004），以及 2000 年前後寶藏巖拆遷保存行動（如：張立本，2004、史宓，2000、

陳盈潔，1999），在實際的拆遷爭議中貼近個案，考察這些非正式住區的形成及 國家的迫遷行動。

這類研究站在基進規劃及社會動員的立場，分析拆遷背後隱含的意識形態與 權力運作，指出國家以財產權視角處理非正式住區拆遷問題，忽略其形成及存在 所彰顯的基本居住問題（楊友仁，1998、黃孫權，1999、張維修，2000、史宓，

2000、楊長苓，2004），並批評國家定義下的「違建」忽略了個人賦予「家屋」

之微觀意義（楊長苓，2004）。

此外，這類研究強調，當國家透過行政力量強力清除非正式住區，過程中雖 選擇性地引入殘補式社會福利制度，安置與補償原居民，但國家也同時發動非法 化、邊緣化、差異化的論述，不斷進行吸納與排除的空間治理，並帶來階級替代 效果。這類研究不僅更細緻地掌握非正式住區形成的社會－地理差異性，也顯示 國家並非鐵板一塊，不同部門帶著不同意識形態、處理邏輯與系統，捲入拆遷過 程中。

然而，這兩類文獻在處理非正式住區議題上存在共同盲點，未能掌握到不同 類型非正式住區的差異性質。非正式住區的形成，是在 1950 年代隨國民黨政府 來台的政治移民，以及 1960 年代經濟發展所帶來的城鄉移民，使台北都會區因 人口大量聚集而產生住宅危機，由於政府未提出有效的住宅政策，而多數人又無 法負擔民間營造業所興建之合法房屋的市場價格，這樣的背景下形成（許坤榮，

1988：194）。在此條件下所形成的非正式住區存在各種樣態，而不同樣態面對的 處境有相當大的差異。

許坤榮（1988：195-9）嘗試將非正式住宅分為三大類（表 1-1）。「台北市舊 有違建」指的是 1963 年 10 月 21 日前，經全面性違建普查，建立檔案者，這些 非正式住宅本身的財產權某程度上為國家所正面承認，在政府取締或興辦公共工 程時，若必須拆除，則依法可獲得補償金。第二類是「違反管制的違建」，包括 不具土地產權（占用公有地或私有地而搭蓋）的非正式住宅、合法房地內的非正 式住宅（如頂樓、騎樓加蓋）、其他違反法令管制（如禁建令、消防法規等）的

9

非正式住宅。最後一類則是「暫緩拆除之違建」，中央及地方政府鑒於無力查報 與拆除既存之非正式住宅，因此制定放寬認定基準。

表 1-1 違建／非正式住宅分類

類別 說明

台北市舊有違建 於 1963 年 10 月 21 日前，經全面性違建普查，建 立檔案者。

在都市建設的推動下，妨礙都市計畫、公共交通為 主的舊有違建。

違反 管制 之違 建

占（公、私）地違建

合法房地內的違建 如法定空地、陽台、屋頂或騎樓用地。

其他違反法令管制 的違建

如禁限建區之違建、計劃實施前之搶建或違反都市 計畫分區管制者。

暫緩拆除之違建 內政部鑒於沒有能力拆除已存在之違建，各地方亦 人手不足以負起查報違建的責任，因此放寬違建認 定標準（李南，1984），制定放寬認定基準。

（資料來源：許坤榮，1988；研究者整理、製表。）

許坤榮將非正式住宅類型化，以掌握「被制度所界定並被排除於正式部門住 宅市場外的違章建築」（ibid., 194）。然而，此分類奠基於政府的處理作為，雖捕 捉到了「違建」界定的多義性及潛藏的矛盾，實際上卻無法完整掌握非正式住宅 在遭遇拆遷時所面對的再開發鬥爭。

然而，非正式住宅大量聚集的非正式住區拆遷，帶來的是都市再發展的空間 更替，除了使用群體的替代，更涉及都市空間結構的變化。因此，若要精確掌握 非正式住區拆遷所涉及的空間更替，必須將研究的目光從非正式住區的房屋本身，

轉移到房屋及其所附著之土地兩者的關係。從此觀點出發，本研究將非正式住區 重新區分為以下四類：（1）座落於公有地的非正式住區；（2）座落於都市公共設 施保留地以及都市更新中少數不同意戶的合法房屋或非正式住區；（3）座落於私 有地的非正式住區；以及（4）有土地產權或使用權源，但違反建築或都市計畫 相關法令的非正式住區（表 1-2）。

10

表 1-2 修正後的非正式住區分類

無土地產權或使用權源 有土地產權或使用權源 座 落於 公有

地

座落於公有地的非正式住區 違反建築或都市計畫相關法 令的非正式住區

座 落於 公私 性 質模 糊之 土地

座落於原屬私有之都市計畫公 共設施（公園、道路、機關等）

用地的非正式住區

都市更新中少數不同意戶的合 法房屋或非正式住區⁵

座 落於 私有 地

座落於私有地的非正式住區

（資料來源：研究者製表。）

表 1-3 不同類型非正式住區的處理方式

基本邏輯 例子 地屬 目的 安置 補償 處理依據 都市計畫 1990 年代開

闢 之 大 安 森 林公園、十二 號公園、十四 十 五 號 公 園、寶藏巖

公 有 或 私 有 之 都 市 計 畫 公 共 設 施 保 留地

興建 公共 設施

有 有 如：臺北市舉辦 公 共 工 程 拆 遷 補償自治條例

財政 永 春 街 、 華 光、紹興、蟾 蜍山

公有地 處分 公有 土地

無

* 社 福 系 統 有 限介入

無 如：各機關經管 國 有 公 用 被 占 用 不 動 產 處 理 原則、臺北市政 府 加 強 清 理 及 處 理 被 占 用 市 產計畫

都市更新 各都更案 私有地 公有地

都市 更新

實 施 者 處理

實 施 者 處理

如：都市更新條 例、臺北市都市 更新自治條例

（修改自：楊宜靜，2014b。）

5 2014 年 1 月 31 日，台北地方法院判決無權占有的士林王家即為一例。

11

前述第一及第二類關於非正式住區拆遷的研究，將這些不同類型的非正式住 區統包在一起；然而，不同類型住區在遭遇拆遷時，雖同樣面對都市發展主義，

但發展怪手強制拆除的表面下，卻埋藏著截然不同的理路與處理機制（表 1-3）。

因此，必須進入各種類別所涉及的政策和法令脈絡中細細梳理。

由於座落於公有地的非正式住區，特別能夠凸顯出非正式住區在被迫拆遷時，

所涉及之都市規劃、社會福利，甚至土地開發管理等諸多場域內，公與私、國家 與人民間的多重張力，因此是本研究聚焦處理的對象。

（二）「公地占用處理」的研究：扁平化國家、同質化居民

從房屋及其所附著之土地兩者的關係加以分類，使我們注意到既有非正式住 區拆遷之研究的第三種取徑。第三類研究主要來自於公共行政、地政、財政及傳 統的理性規劃領域，清楚地界定出其研究對象為座落於公有地的非正式住區，並 將之統一定位為「占用」，從促進清查、處理、管理及利用效率的角度出發，透 過比較法、比較政策或引介企業管理理論等方式，提出對清理占用政策的建議。

第三種研究具有與前兩類研究截然不同的立場，其所隱含的制度經濟學認識 論，使他們認為，國家是不斷尋求最佳成本效益之公產管理方案的理性行動者，

亦即國家與社會之間的代理關係，使國家成為理性、自利的代理人，追求降低成 本，以達成最大的公共利益總和。

追求最大公共利益的總和，就必須考慮財政與社會成本。採取此立場的研究

（林鼎鈞，2004；劉維真，2008；劉厚連，2005；蔡信三，2000；戴玉萍，2009；

曾平輝，2008）已經指出，在1990年代以前，由於使用司法拆遷座落於公有地上 的非正式住區，易引發社會輿論撻伐，並可能導致社會不安定，因此是成本較高 的手段，非必要不予使用。這樣的分析，點出「占用」如何處理並非單純的手段 選擇問題，更與當時社會對統治正當性，以及法治的想像有關。

此外，這類研究多將拆除非正式住區視為國家邁向現代化、進步之必須（如 張金鶚與林秋瑾，1998；莊書銘，2008），因而主張國家應強化拆遷處理機制，

透過拆遷補償及安置等措施之採行，完成國家清除非正式住區的目標。

然而，第三種研究取徑欠缺對國家角色的分析，將國家呈現為均質、扁平的 樣貌，忽略了國家的行動事實上是受到社會中不同行動者的影響與形塑。此外，

這類研究受限於對人性的基本認識論立場，將面對國家拆遷行動的常民同質化，

再現為自利的、鑽法律漏洞以追求個人利益的樣貌（林鼎鈞，2004；中國土地經 濟學會，2010；江金郎，2004；蔡信三，2000；戴玉萍，2009）。雖有極少數研 究（劉思章，2005；郭瑞坤、賴正能、劉思章，2010）從占用者觀點切入談國有 土地「占用」問題，但自限於「弱勢」框架，也無能捕捉到居民的多重樣貌，以

12

及在迫遷漫長過程中，細緻的心理轉變。

來自公共行政、地政、財政及傳統的理性規劃領域的研究成果，雖然數量繁 多，卻急於對政策作出建議，而欠缺反思國家制度所預設之治理邏輯，並缺乏對 居民意識與行動的微觀考察，因而無法確切掌握現實脈絡中人們的真實面貌。

相較於此，前兩類採取批判立場的研究，已注意到制度經濟學立場的限制，

從非正式住區的拆遷過程中，看見公產管理或都市規劃並非純然理性地追求公共 利益的滿足，而是不同階級與群體間迭有差異的社會權力之展現，而國家扮演的 角色是動用統治權力及論述權力，介入空間－社會關係形塑。同時，部分經驗研 究也掌握到面對拆遷者的能動性，並指出個人生命史及日常生活經驗的重要性

（黃孫權，1999；楊長苓，2004），將面對家園將被拆除的居民，呈現為受到拆 遷影響的被害者，或自力救濟甚至自行組織動員的抗爭者。

三、小結

綜觀而言，在分析國家拆遷過程時，這三類研究若非將國家的處理方式當作 自變項（楊長苓，2004、張金鶚與林秋瑾，1998），就是將國家的非正式住區拆 遷措施化約為追求都市或經濟現代化發展、實行都市計畫需求等政策目的的附隨 產物（張景森，1993；楊友仁，1998；黃孫權，1999），並未深入討論不同的處 理方式背後隱藏的權力關係，以及結構性因素的作用──國家在拆遷過程中，新 措施的採取或相關法規的修定，若非未加解釋，就是被解釋為國家便宜行事所 致。

同時，無論是否同意國家拆除的目的，他們都將希望寄託於拆遷相關法規的 完備，針對拆遷補償法令提出建議（如：莊書銘，2008），或主張在拆遷過程引 入社工體系等社會福利措施（如：張維修，2000）。換言之，既有研究與論述，

往往帶有「法令完備便能解決問題」的想像或預設，因而在司法逐漸成為國家重 要的拆遷處理機制後，反而無法適切掌握國家角色，以及法律如何成為國家在拆 遷過程中的一個重要中介。這裡凸顯出的問題是，採取批判立場的前兩類研究，

雖然分析了政治經濟結構，但歷時性的分析止於1990年代，1990年代後的研究又 多聚焦於個案，因而使得1990年代後非正式住區拆遷研究出現缺口，未能掌握新 的結構條件下，國家在非正式住區拆遷中所扮演角色的變化。

此外，既有研究也並未分析居民對自身處境、國家及其他行動者的理解，如 何在拆遷及運動的過程中發生轉變。事實上，迫遷爭議正是意識形態及各種論述

／權力運作與鬥爭的場域，居民被迫捲入其中，對於世界的認識會隨著集體行動 的開展及外在環境條件而改變。非正式住區是在特殊歷史脈絡下形成，居民除了 與「依法行政」的政府進行民事訴訟外，還背負了使用與佔用資源的社會批評。

居民如何在反迫遷的主張與行動過程中，交錯使用各種法律或政治策略，都與居 民的個人生命史、如何看待捲入爭議後的自身處境、如何想像自身權利意識有

13

關。

居民及運動者在迫遷過程所採取的策略及背後的思考與理解，是我們考察

「國家與社會關係」的一個重要切面，卻是既有非正式住區拆遷研究未曾聚焦探 討的主題，而這正是進入常民生活與運動現場、考察法律在實際社會生活中之面 貌，採取微觀／社會中心觀點的法律人類學與法律社會學，能提供啟發之處。

第三節 分析架構與初步論點

非正式住區拆遷的既有研究，欠缺對 1990 年代後國家角色變化的掌握，居 民面對迫遷時相應的意識與行動之細微變化，也未曾成為研究重點。我的研究從 這兩個問題意識出發，接受非正式住區拆遷的批判性研究對政治經濟結構與國家 角色的洞察，並嘗試引入微觀／社會中心的法律人類學與法律社會學的研究成果 及社會運動理論，建立分析架構（圖 1-2），並發展初步論點，以彌補既有非正式 住區拆遷研究對行動者（即受迫遷居民、運動者及運動參與者）之行動與意識分 析的缺無。

圖1-2 分析架構

14

一、非正式住區處理司法化：新自由主義與國家能力

座落於公有地上的非正式住區拆遷爭議，是一種涉及空間治理的「都市公共 爭議」。相較於其他類型或是過去的公地占用處理，是透過政策及行政權力對都 市公共爭議加以處理，近年來的處理方式則更加凸顯司法的角色，打造出一種「都 市公共爭議的法秩序」。「非正式住區處理司法化」指的是司法管轄權在處理非正 式住區事務上的擴張，亦即司法越來越常被引進處理非正式住區之拆除，此類原 屬行政範圍的事務。

「非正式住區處理司法化」的現象是否意味著國家失能？1980年代末期以來，

台灣政治、經濟及社會結構的變化為台灣國土經營管理制度帶來結構變遷衝擊，

傳統的介入管理主義（interventionist managerialism）為自由企業主義（liberal entrepreneurialism）（Harvey, 1989）意識形態所取代，在新自由經濟主義或新保 守主義的政經論述下，形構彈性的規劃開發體制（周志龍，2001）。然而，新自 由主義化的轉型果真如這類敘事所呈現般二分且順暢嗎？強調必須檢視不同的 制度與政策架構，以理解在特定脈絡中被生產且路徑依賴形成的「真實存在的新 自由主義」（actually existing neoliberalism）（Brenner and Theodor, 2002），對此提 出了挑戰。

與非正式住區處理密切相關的都市更新或都市再發展政策，在所謂新自由主 義轉向的同時，也經歷了一連串轉變；1990年代之後，政府從過去主導的角色，

轉為獎勵民間參與（周素卿，1999）。不過，這並非意謂政府完全退場而國家失 能，江尚書、周素卿、吳幸玲（2010）以台北車站特定專用區為案例，凸顯出台 灣的都市再發展與新自由主義治理並非全然自由開放，其實際運作是高度政治介 入，仍受國家政策指導，指出台灣作為一個發展主義國家，國家介入角色的延續。

台灣過去以「發展型國家」之姿，影響都市治理與發展的國家力量並未退場，而 是透過政治權力的競逐，不斷調整國家與市場之間，因新自由主義化而形成、既 合作又模糊的界線（Tickell and Peck, 2003）。

因此，國家是否失能的問題，必須回到「非正式住區處理司法化」具體脈絡 中加以檢視。王金壽（2012）的研究已然指出，「法治」、「司法」並非中立、超 然、獨立於政治領域之外，而是能作為政治武器，亦可為特定政策目標所用，因 此實為決策或行政單位剷除絆腳石、替國家機器分擔權責的國家機器一部分。這 提醒了我們：司法化可能是更細緻的國家能力施展，而現代國家所獨有的，能夠 滲透社會、加以管理的「基礎行政能力」（infrastructural power），以及基於法令 規章、政治慣例和組織安排，使國家菁英可由上到下貫徹其統治意志的「獨斷專 制權力」（despotic power）兩者（Mann, 1993），更以「基礎行政能力」為錨定目 標、採取司法訴訟，處理非正式住區的基礎。

就此而論，我的研究採取政體中心的視角，納入國家特定場域之制度安排、

15

社會氛圍，以及反迫遷行動的動態過程來分析。我對國家的基本理論立場是接受 其具有相對自主性（relative autonomy）（Poulantzas, 1974），有其自身獨特的利益

（interests）與能力（capacity），但基本上是個階級國家，反映了資本主義發展 的需要。同時，社會是由異質多元甚至利益衝突的群體所組成，因此要談國家與 社會關係，必須區分不同群體，從動態過程中考察其與國家的關係，因此我區分 出一般社會大眾，以及受迫遷者／「占用者」、運動者、運動參與者，透過政策 變化過程中的「社會氛圍」以捕捉前者，而透過反迫遷行動場域的考察來梳理後 者。

二、雙元的占用處理模式及「社會氛圍」

在公有土地占用處理這個制度場域中，「非正式住區處理司法化」的現象促 使原先即存在於此場域中的「雙元處理模式」產生變化。占用處理的「雙元處理 模式」將公有地未經允許而使用（即官方所稱之「占用」）的狀況分為「可管」

與「不可／無法管」兩種類型，分別放入由法令、行政規章與措施所界分出的「納 入合法管理」與「非法化排除」兩個次場域中，施以不同的處理。

占用處理制度建立迄今約七十年間，表面上占用處理方式的變化，即是因法 令、行政規章與措施所構成之法界線變動，造成這兩個次場域的擴張與互動。然 而，法界線並非自變，而是同時受到來自國家與社會的影響。國家組織內部出現 的司法化趨勢影響法界線的變動，而此趨勢是受部門關係調整、基礎行政能力的 變化所影響，同時也與國家財政狀況，以及國家不斷透過教育、政策傳播等方式 對人民意識形態層次進行的民主化／文明化工程有關。此外，由國家首先發動並 受到社會氛圍支持的財政論述與治理論述，則提供法界線變動及次場域變化的正 當性。

特別值得一提的是，要求伸張國家公權力、貫徹行政能力，並挑戰過去威權 統治菁英的「後威權的民主化工程」，以及台灣社會中長期不斷由國家發動、推 行的「現代化／文明化工程」，與「法治主義」緊密交纏。法治主義將非正式住 宅建構為「違建」，是不見容於法治社會、現代社會的存在。在後威權的民主化 工程中，由於司法被標舉為對抗國民黨專政及政治權貴的重要象徵武器，法治主 義更因司法角色的擴張而得到進一步的強化。空間治理司法化，在座落於公有地 之非正式住區的拆遷爭議中，司法的介入處理，強化「合法／非法」的分野以及

「私產權」邏輯，使國家得以透過合律法性為基礎的正當性、主張法律賦予之權 利，而這同時受到社會氛圍，亦即面貌模糊、抽象的「社會大眾」支持。

三、反迫遷行動：文化工具箱與策略性構框

當國家發動公有土地占用處理，所碰觸到的對象除社會大眾，還包括具體的

16

受迫遷者，同時也創造出反抗國家作為的運動者及運動參與者。這些具體的特定 群體以個人或組織的形式投入反迫遷行動，包括個人干擾、自力救濟、社會運動、

參與規劃等樣態，一方面與國家的司法化趨勢對抗，一方面也挪用或建構出各種

「權利」的策略性構框，拆解來自公有土地占用處理制度場域的「法治」構框。

不同於一般權利爭取的社會運動，「占用公有地的非正式住區」在國家透過 司法訴訟清理占用的過程中，國家將法律推到前台，使得居民遭遇到對其而言陌 生的法律。在此新情境下，人們展開不得已的「法的賦權」（legal empowerment），

必須開始瞭解甚至抵抗法律，因而被迫司法化、進入法秩序。拆遷在不同階段往 往涉及不同場域，然而，在交由司法處理非正式住區拆遷的都市公共爭議時，隨 著司法場域的冒現與擴張，過往在拆遷爭議中扮演重要角色的協商場域與抗爭場 域，其重要性皆下降。此現象又再強化了國家私人化以及常民被迫司法化的狀況，

也加劇了國家與人民間的緊張關係，影響居民的意識與行動，以及其對國家的認 識與詮釋。

不過，居民也並非全然被動地受結構條件所決定。相反地，他們在受到國家 以司法手段迫遷的同時，重新界定角色，調整自身與國家在迫遷過程中的位置。

社會抗議是被支配者學習新角色，並要求改變原有互動規則的過程（Benford, 1992），但在此學習過程中，需要大量的角色調整，新舊價值、意識及認同所致 的張力，在居民的意識與行動上持續產生作用；與此同時，過去國家的作為在居 民心裡留下模糊的形象，國家的新舊形象時而交錯、時而重疊，居民的行動選擇 經常基於對國家殘影的認識與記憶，因此居民在抵抗、挑戰國家力量的同時，亦 有順從、「聽話」的時刻。

在此新舊角色不斷調整的過程中，居民與2012年底進入社區的年輕組織者，

除嘗試形塑新的認識框架，也採取各種抵抗策略，回應國家的迫遷行動。居民的 反迫遷行動展現在個人干擾、自力救濟、運動組織這幾種樣態，不同的行動形式 之間會彼此競爭、削弱效果，但也相互合作、產生綜效。行動的同時，「法治」、

「財產」、「權利」這幾個重複出現在居民話語及運動論述中的概念，是論題的核 心，不僅是居民在其生命歷程中緩慢積累、沉澱與形塑的意識形態⁶，也是居民 與運動組織者在有限的文化工具箱中所取得、打造的策略性構框 （strategic framing），亦即其為形成關於世界與自身處境的共同理解，有意識的策略性嘗試，

以正當化、激勵及促進集體行動（McAdam, McCarthy and Zald, 1996: 5-6）。

6 意識形態是為政治社會結構（即國家）所生產，而在居民對上述概念的敘說與踐行中，國家所 生產的意識形態銘刻於個體身上，並透過個體的實踐行動發生作用，並反過來同時支持了他們 所對抗的國家之運作。然而，這並非意味著居民不可能反思地生產出對抗國家的意識形態，反 迫遷行動中被提出的居住權等替代論述，亦可能轉而驅使居民生產出與主導意識形態相對抗的 反思性意識形態。換言之，意識形態並非單一且靜止不動，而是會在時間進程中不斷流變

（becoming）。

17

第四節 研究設計與方法

本研究試圖從處理機制的轉變，以及受迫遷者在不同階段的整體圖像，此兩 個面向切入，探究空間治理司法化所帶來的國家與社會關係變化。因此，我將採 取歷史制度分析的方法，蒐集國有財產管理與處分的相關資料，分析第一個面向，

並以華光社區為田野，以參與觀察及半結構式訪談的方法，處理第二個面向。

一、國有財產管理與處分的歷史制度分析

既有研究已經指出，國有及公有土地被占用問題可上溯到二次大戰之後，國 民黨接收大量日產，卻因管理不及，以至於公有土地與房舍占用的現象十分嚴重。

由於行政資源有限，加以缺乏一套完整的國有土地管理機制，當時政府普遍採取 權宜辦法，將土地出租出售予占用人⁷（林本炫等，1998：72-6）。這種處理方式 於 1990 年代有所轉變，開始倡議應採訴訟方式處理公有地占用問題的主張。以 訴訟方式排除占用，早在 1980 年代即明文規定於相關法規中。然而，當時除了 公有土地管理機關力有未逮，輿論也普遍不支持政府對這類使用公有土地搭蓋非 正式住宅的居民提告。輿論風向直到 1980 年代後期才出現變化⁸，至 1990 年國 產局召開「國有土地被占用問題研討會」，與會學者也多表達應以訴訟排除占用，

以警惕民眾，並彰顯公權力。

不過，在政策制定與執行的場域內，直到 1990 年全國土地問題會議結論，

作成公產管理機關處理久被占用公地時應兼顧之四原則中，仍指出必須兼顧「盡 量避免造成社會不安原則」，認為「社會輿論常有同情弱者之趨向，故公產管理 機關為解決占用問題所採用之措施，如過於強烈，不僅難獲輿論支持，且易引發 抗爭，造成社會問題...宜採溫和方式，非不得已盡量避免循訴訟途徑解決」（轉 引自：蔡信三，2000：52-3）。這種政策傾向直到 1994 年財政部訂定「國有及公 有被占用土地清理及處理方案」，要求「被私人占用者，由管理機關積極依法令 處理，並選定商業區、住宅區內面積較大、價值較高，收回後有處理或標租、設 定地上權之價值者，優先訴訟排除侵害」，才有較明顯轉變⁹。

綜上所述，我們可以發現，政府對公有地上非正式住區的處理方式歷經轉變。

7 面對占用問題，政府有出租、出售、專案讓售、視同空地辦理標售、現狀標售、委託代管、勸 導自行拆除或騰空交回、移送建築主管機關以違建方式拆除、撥用、訴訟十種方式可處理（林 本炫等，1998:76）。

8 例如：民生報（1987）《民生論壇》「法」先「情」後－－論收回公有房舍的問題，7 月 4 日，

04 版（文化新聞版）。

民生報（1987）《民生論壇》積極預防與消極善後，9 月 26 日，04 版（文化新聞版）。

9 不過，在實際執行上，為了避免招致民怨，非不得已均盡量避免使用訴訟手段（蔡信三，

2000:124-5）。

18

但處理方式的表面變化，背後有整套機制支撐，涉及不同行政機關權能調配、政 策法令工具調度，乃至於國家角色的調整。究竟機制上的轉變如何發生？既有研 究僅整理政策及處理方式的流變，卻沒有對此探問。

要充分掌握拆遷處理機制的轉變，必須在歷史的縱深中剖析權力關係，並理 解概念及範疇與社會現實及意識之間的相互建構關係。因此，本研究捨棄傳統法 制史或政策史的演化論立場，採取歷史社會學視角，認為歷史與社會是持續地為 行動所塑造，而行動又是被歷史與社會所塑造；亦即，行動者賦予意義的社會行 動和結構脈絡的交互作用，在歷史過程中會形成意圖與非意圖的結果，而影響個 人的處境和社會的轉變，因此特別關注歷史制度中的路徑依賴，以及不同行動者 間的互動如何對制度或處理機制的轉變發生影響。

本研究的分析材料包括業務年報、單位預算書、業務統計數據、正式會議記 錄、立法院公報及議會公報中所載的立法討論、修法草案、監察院調查報告、都 市計畫（草案及公告版本）、政府新聞稿等官方檔案；法規範條文、行政命令與 措施、函示決議、訴訟文件等正式法律文本；政府委託之研究報告、規劃報告等 論述文本；以及新聞報導、社會運動史料等官方與法律之外的社會史料。為了避 免影響閱讀，本研究內文所引之會議資料、會議記錄、官方內部檔案及報導資料，

將以註腳標明，其餘引用資料則以 APA 格式處理。

二、以華光為田野，探究居民的意識與行動

近年幾處座落於公有地上的非正式住區拆遷爭議中，華光社區是國有土地活 化三大指標之一¹⁰，也是這波非正式住區反迫遷運動中，張力最大的一處。在過 去幾年間，居民自力組織並迭經分合，於 2012 年底開始有學生及市民團體進入 組織，因此要理解受迫遷者在不同階段的整體圖象，華光社區是最適合的田野。

華光社區位於杭州南路二段、金華街、金山南路二段和金山南路二段 30 巷 間，日本殖民時期是台北刑務所及附屬宿舍所在地。二戰結束後，撥歸司法行政 部¹¹經管，法務部沿用刑務所建築本體為台北監獄及台北看守所¹²，並將原刑務 所宿舍分派給該部員工及眷屬居住，由於宿舍數量不足，部分日式平房後來改建 為四層樓、步登公寓式的司法新村。宿舍周圍則在戰後幾十年間，因政治或城鄉 移民陸續遷入，居住於自行搭建的「違建」，形成非正式住區。

10 三大指標分別是華光社區、空軍總部、台北學苑，華光是三者之中唯一有非正式住區座落者。

11 司法行政部原為行政院下級單位，1980 年由於實施審檢分隸，將原隸屬於行政院司法行政部 的高等法院以下各級法院，改隸為司法院，而司法行政部則改制為法務部，仍隸屬於行政院。

（資料來源：http://www.moj.gov.tw/ct.asp?xItem=255234&CtNode=27896&mp=001，取用日期：

103 年 12 月 20 日）

12 兩者於 1975 年全數遷移，看守所本體所在之國有土地則標售予中華電信及中華郵政，目前作 為中華電信行動通信、國際線路機房、國內線路機房使用，而中華郵政則作為台北信件處理中 心。