第三章 以法為界的二元場域：國有土地占用處理七十年
第五節 雙元的占用處理模式與「國家產權」的強化
本章透過歷年新聞報導、社會運動史料等社會史料，以及立法討論、修法草 案、業務年報、統計數據等官方檔案，分析機制與論述，說明不同階段占用處理 方式的變化。從 1982 年以前仰賴「納入合法管理」的占用處理、1982-1989 年積 極處理占用的開端、1990-2001 年「非法化排除」的擴張與合法管理場域的緻密 化，到 2002 迄今的擴大「非法化排除」，綜觀這七十年的國有土地占用處理，正 是透過法界線的劃定，創造出「納入合法管理」與「非法化排除」的雙元模式，
並透過這道法界線的調控，將此兩個場域擴張或收縮；亦即，透過法界線的操弄，
在不同時期因應不同需要，將不同的對象分別納入合法及非法的範圍內。
然而，法界線的調控並非自然而然，表面上是政策法令工具調度、相關機制 的調整甚至創建，管控能力的獲取及延展，其背後是受到各種論述──特別是財 政與法治──的建立與運作，以及不同部門的作為所支撐，因而法界線的調整實 指向政府不同部門的角色調整、行政能力變化，以及國家與人民關係的界定。在 這七十年間，國土管理由分散趨向統一，雖然國產署的基礎行政能力及對其他機 關的統理能力仍未徹底，但在公有土地占用處理的制度場域中，國土管理統一趨 勢所引發的部門關係調整，使國產署的行政及統理能力從非公用土地擴展到公用 土地，從而形成相對於其他機關的監督、指導角色，對其產生加速處理的壓力。
然而，面對公有土地，政府一直是從財產權出發，思考獨佔、使用、收益的「權 利」，因此「占用處理」始終是主要業務，而相關論述則圍繞著財政與法治、治 理而生。
321 經濟日報（2003）〈社論：清理國有土地不可畫地自限〉，8 月 24 日，2 版。
322 同前註。
323 劉峻谷（2013）〈華光社區老屋今拆除 活化國有地邁大步〉，《Upaper》，2 月 23 日，2 版。
324 劉峻谷（2013）〈官民糾纏十二年 北市華光社區 今天開拆 首宗活化國有地 10 公頃位精華 區 9 月完成拆遷 法部擬向違占戶求償〉，《聯合報》，2 月 23 日，A1 版。
103 1990-2001
財政危機
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國有土地占用處理在 1990 年代後於財政危機的背景下開始受到重視，事實 上也與 1980 年代後期開始的都市產業轉型及新自由主義體制（neoliberalism regime）的逐步建立有關。然而，作為公有土地釋出及開發前置作業的土地清查 及占用處理工作，在新自由主義體制形成背景下展開，展現出的並非國家退場，
而是行政官僚系統治理能力的強化，以及角色調整或抽換的彈性，藉此支持新自 由主義化下的都市發展政策。此特質實涉及當代財政官僚系統被賦予的基本任務：
一方面是「平衡收支」以取得行政正當性，另一方面則是為獲取發展正當性而必 須「致力善用」。這兩個基本任務，使財政官僚同時具有「財政管理的保守性」
與「財政開發的進取性」雙重性質，展現於公有土地占用處理制度場域中，便形 成「強官僚」與「擬似私人」的雙重角色。
國家機器內部，負責執行甚或制定相關法令、行政規則與措施的國產局／署，
為接受資產有效管理的目標與（形式）法治主義的技術官僚主導，其「財政專業」
在有效管理資產的命題下，被賦予謀求財政效益的目標與任務。因此，剝除公有 土地上被命名為「占用者」的居民或使用者，成為必然的處理路徑。透過司法判 決，在私法的特定框架中被定義為「違法」的居民或使用者，被推過法的結界、
進入「非法」場域，「違法」成為其不容置喙的真實存在狀態。由於司法實務的 運作多依循既有判例、判決及聯席會議決議為法條解釋及判斷依據，因此對公務 人員來說，是少有意外的安全手段，亦可滿足「落實法治」的需求，更使行政機 關及執行人員得可退居於司法簾幕之後，取得守法與執法的安全地位，避開諸如
「圖利」等違法指控。然而，公有土地占用處理的制度場域中，「納入合法管理」
與「非法化排除」的雙元機制，使居民對法有所期待，卻也同時夾帶迫使其看穿 法治框架的可能，居民面對迫遷的相應行動，以及其意識的變化將在下一章分 析。
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