1990-2001：「非法化排除」的擴張與合法管理場域的緻

1990 年 3 月舉行的「全國土地問題會議」與同年底由國產局主辦的「國有 土地被占用問題研討會」，可視為前一階段對訴訟作法的討論之延續，應採「非 法」或「合法」方式處理占用的爭辯正式出現。九零年代初期的財政危機，使占 用處理開始成為「利用公有土地增益國庫」此一作法的前置工作，此觀點並逐漸 取得社會認同；另一方面，隨著高球場占用國土、黨政人士與機關占用公有房地 等議題的浮現與延燒，「占用」開始被認為是「少數人的不法侵害多數人的權益」， 甚至與落實政府治理、發揮公權力，及貫徹民主化等論述產生連結。這些條件的 出現，醞釀去除占用的氛圍，在公有土地占用處理此制度場域中，間接促使「非 法化排除」的作法得到擴張。

「非法化排除」的作法在此時期開始受到重視。擴大納入合法管理的作法被 詮釋為鼓勵占用，甚至暗示不採取訴訟方式處理是公權力怠惰，而被實際以訴訟 方式排除占用的個案增加，也不乏行政單位強調將以訴訟方式加強處理占用的宣 示；不過，在實務上仍高度仰賴「納入合法管理」，並開始進行「合法管理場域 的緻密化」。此外，雖然清查仍未完成，但國產局漸對占用狀況有愈多掌握，同 時其觸角也開始伸向各機關，管理對象從非公用土地擴展至公用土地，要求各機 關繳交占用狀況，甚至首度計畫接管各機關經管的閒置土地、集中管理。

占用處理工作的推動，是在「財政困難卻有土地閒置」、「國有土地未妥善運 用」的批評中展開，占用被等同於「資源浪費」，因此「提升土地資源利用效率」、

131 同前註。

132 同前註。

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「在公平正義原則下照顧大眾利益」等論述開始被官方及輿論所強調。同時，對 占用戶的負面再現開始出現，強化「占用」與「不法」之間的連結，認為其利用 不當方式，意圖將公有地據為己用，是存有僥倖心理，更是少數人的不法侵害多 數人的權益，需要「殺雞儆猴」。此外，透過諸如「地主護產」的私有產權理解 框架，加速推展占用處理工作，並無形中提高政府處理占用時，穿梭於國土管理 者和地主兩種不同角色，以及採取行政手段或民刑事司法手段，對占用狀態進行 非法化排除的正當性。

一、1990 年「懲罰不法 vs.化非法為合法」的爭辯

政府因要求土地改革的社會氛圍，於 1990 年首度召開全國土地問題會議，

邀集各領域專家學者、業者、機關及團體成員共商土地政策。會議的八個題綱中，

「確立公地政策，加強公地管理利用」¹³³此題綱著眼於公地政策，主軸為「加強 公地管理利用」，而「如何解決公有土地被佔用問題」作為五個子題之一，與「如 何確立公地政策」、「如何加強公有土地之開發利用」、「如何加強公有土地之租賃」、

「如何建立公有土地完整之產籍資料及資訊系統」（內政部，1990：1201-3）並 列。

正式會議上，討論題綱八其他子題時，都有參與者提出與占用相關的意見，

可見占用現象之普遍及處理工作之困難。各級公有土地管理機關及公營事業機構 代表皆在會上表達其所管轄土地占用問題之嚴重，代表 21 個縣市、三百多個鄉 鎮市公所參加會議的台灣省財政廳科長更直言「公有土地被占用問題是目前公產 機關最大的困擾」（內政部，1990：1199），必須顯示政府解決此問題的決心，強 調獨立討論占用問題的重要性。

題綱八的背景說明對公有土地加強管理利用之必要性加以闡釋，指出面積數 量龐大、性質殊異、分佈範圍廣大，為台灣公有土地接收之性質使然，再加上產 籍資料遲未建立，使得公有土地管理更無法確實；而占用形成的主要關鍵則是既 有法令對土地出租或處分造成限制，以致公地閒置（內政部，1990：1189）。這 樣的背景說明，暗示了在原有的公有土地性質下，若要解決占用，需要將出租或 處分的限制鬆綁，即擴大合法場域，將占用狀況納入管理。「公有土地被佔用問 題」此一子題的正式會議分組討論結論也延續同一邏輯，針對既有被占用土地，

限期辦理租用、納入合法管理；但也同時提出了懲罰性的作法：「其租金及土地 使用補償費，應加重計收」（ibid., 1203），針對新占用則依既有處理方式，即時

133 題綱八。從正式會議和先期會議的出席者，可以觀察出題綱背後的問題框架。先期會議所邀 集的參與者多為地政背景，主要來自地政學界（共五位），官方則有省財政廳科長、省地政處 主秘、國產局長出席；而加強管理利用與增裕國庫有直接關聯，因此財政部門在正式會議也 成為重要參與者，正式會議的主持人為考試委員、國產局副局長及逢甲管理學院院長，出席 者主要為各級公有土地經管機關的地政或財政部門代表，另有地政學界等領域專家參與（參 見：內政部，1990：57-8、73-4）。

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排除。

針對此子題最完整的建議，是在先期會議上即由國產局提出之初擬意見，後 來照案通過為先期會議結論（全國土地問題會議籌備小組，1990：8-9、73-4），

並復成為會議研議意見。國產局認為，若要解決占用問題，必須自「防止新占用」

及「處理舊占用」雙管齊下，針對新占用者，因占用土地之地上物多為違建，因 而最有效的方式是由建築管理機關依《違章建築處理辦法》優先強制拆除，亦即 以行政權力進行「非法化排除」。至於舊占用者，則條列四項原則，認為公產管 理機關處理時皆應兼顧：

1.公平正義原則：解決占用問題之方法固多，惟不論選擇何種方法，公產 管理機關應對於占用者給予相當程度懲罰，以示公平，避免引發鼓勵占 用之弊 。

2.法理情兼顧原則：公產管理機關不得為解決占用問題，而違反相關法令 規定，如相關法令規定窒礙難行，影響處理成效，應即檢討修正，俾資 配合。

3.盡量避免造成社會不安原則：社會輿論常有同情弱者之趨向，故公產管 理機關為解決占用問題所採用之措施，如過於強烈，不僅難獲輿論支持，

且易引發抗爭，造成社會問題，故解決占用問題，宜採用溫和方式，非 不得已盡量避免循訴訟途徑解決。

4.訂定排除計畫執行原則：解決占用問題為一艱鉅工作，且須持續進行，

始能見效，惟現行公產管理機關之人員編制及經費預算有限，自宜擴充 及增編，於未擴充及增編前，可採階段式、重點式及分期分區作業方式，

逐步清理解決。（粗黑體為研究者所加；引自：內政部，1990：1193-4）

全國土地問題會議的這項結論與研議意見，相較於先前國產局推動的幾次計 畫，更完整勾勒出「如何處理占用問題」的實作構想。除了以存在時間區分出新 占用與舊占用兩種狀況，針對舊占用所提出的四項原則，雖大體上未對既有占用 處理方式有太大調整，但在論述上卻加入了「懲罰」的角度思考占用處理；換言 之，是將 1990 年代以前即已存在的「納入合法管理」及「非法化排除」兩種作 法，從單純開放申租申購，以及純粹以行政權強制拆除或引入司法權處理國家與 占用者間的「私權糾紛」¹³⁴，加上懲罰的面向。此實作規劃論述強化了「占用」

與「不法」之間的連結，從而前述處理舊占用所需兼顧的四個原則，首要便是「懲 罰不法（占用）」的「公平正義」；其次，情理法兼顧的目的實為促進處理成效，

且以遵守法令為要；其三，訴訟雖仍被視為最後手段，但相較於先前僅提及是因

134 本文並不認同此一框架，在法律學界，公法學者對此官方界定也有持不同立場者，如我國前 大法官、公法學者許宗力（2003、2006）指出，就算國家進行私法行為，也可能侵犯人民基 本權，且國家行為以追求公行政目的、履行公任務為特徵，因此任何類型的國家行為，都應 受憲法基本權利的規範與限制，否則將使得某些國家行為成為「憲法外或基本權外」的行為。

就此而論，凡國家行為皆應受憲法基本權利的限制，國庫行為等行政私法行為亦同，從而與 一般私人之間所發生的「私權糾紛」不可等同視之。

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易「引發抗爭，造成社會問題」（國有財產局，1998：83-5），更明確闡釋引發 抗爭的原因是有「值同情之弱者」，也就是肯認了占用此不法行為之應該、必須 處理，只是有小部分特殊原因必須考慮社會輿論是否支持。

更值得注意的是，全國土地問題會議上對占用問題的討論，大體而言有兩種 立場，一是懲罰不法：

李永然（律師）：目前公權力已受很大委屈，很多事情都是礙於現狀、

接受現狀、妥協現狀，因此希望在公地管理方面能夠強調公權力的提振 問題，不要因為政府妥協事實，變成縱容而鼓勵違法，導致惡性循環，

而造成在法治上的傷害。（粗黑體為研究者所加；引自：內政部，1990：

1125）

另一則為化非法為合法：

吳火焜（台北市政府地政處主任秘書）：國產局七十六年至七十八年第，

處理國有土地被占用情形之比較結果，以出租方式最多，占 48.34%，產 值亦最高；以撥用方式次之，訴之於法者最少，因此是否可從化非法為 合法之方向考量，使其合理化。（粗黑體為研究者所加；引自：內政部，

1990：1236）

用本研究提出的雙元占用處理體系的架構來說，一即擴大「非法化排除」，

另一個立場則為擴大「納入合法管理」。這兩種立場所指出的作法，是在公產管 理體系建立時即已出現的占用處理方式，不過究竟應該擴大哪個場域的爭辯，則 在 1990 年的會議上才正式出現，此前土地管理領域對此雖不乏討論，卻並未直

另一個立場則為擴大「納入合法管理」。這兩種立場所指出的作法，是在公產管 理體系建立時即已出現的占用處理方式，不過究竟應該擴大哪個場域的爭辯，則 在 1990 年的會議上才正式出現，此前土地管理領域對此雖不乏討論，卻並未直