第三章 以法為界的二元場域：國有土地占用處理七十年
第二節 1982-1989：積極處理占用的開端
1982 年到 1989 年這段時間，國產局對占用處理的態度開始轉向積極，不但 持續推出清查及處理計畫，占用處理成為其業務重點，也開始提出依據市場交換 價值將占用處理對象排序、「非法化排除」的作法，並增聘、培訓訴訟業務人員。
不過，此時不同機關對其所轄公用土地的經營管理仍有高度自主性，國產局對其 他單位的處理方式無從置喙。國產局直接經管的國有非公用土地，在人力與經費 限制下，尚未完成清查，能具體掌握的對象，僅有已向該局申請租用而被納入合 法次場域者。
在公有土地占用處理的制度場域中，國家組織內部各單位關係尚未釐清，再 加上基礎行政能力的限制，即使國產局開始強調「非法化排除」，但實際上仍持 續仰賴「納入合法管理」的處理方式，至多僅能以行政權力挪移出合法與非法之 間的緩衝區。雖然如此，針對占用處理的論述在此階段逐漸開始發展，「促進國
102 經濟日報（1975）〈國有財產法修正後，約有一萬四千多筆人民佔用地，可辦合法租賃〉，2 月 25 日，3 版。
103 委員會審查，會議日期：63 年 12 月 21 日，取自：《立法院公報》64 卷 4 期 758 號，頁 11。
104 二讀(逐條討論)，會議日期：64 年 1 月 3 日，取自：《立法院公報》64 卷 2 期 756 號，頁 14-16。
三讀，會議日期：64 年 1 月 7 日，取自：《立法院公報》64 卷 3 期 757 號，頁 3-28。
委員會審查，會議日期：69 年 12 月 1 日，取自：《立法院公報》70 卷 10 期 1391 號，頁 18-23。
二讀，會議日期：69 年 12 月 26 日，取自：《立法院公報》69 卷 104 期 1380 號，頁 46-49 頁。
三讀，會議日期：69 年 12 月 26 日，取自：《立法院公報》69 卷 104 期 1380 號，頁 49。
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產經濟與社會效益」被用以說明為何要加速清查占用，而「占用」開始被以「未 充分利用、缺乏效益」的負面表述評價。
一、占用處理計畫的推陳出新與占用處理論述的逐漸發展
相較於前一階段，國產局在 1982 年到 1989 年間，幾乎每年都推出清查或占 用處理的計畫，從 1986 年起更開始逐年訂定「國有非公用土地全面清查計畫」，
國產局甚至在 1987 年，召集各處室有關人員研討、商定措施，以逐年訂定「加 強處理被占用國有非公用不動產計畫」。雖然沒有太過顯著的實際推動成果，但 接連推出的清查計畫，顯示占用處理在此時逐漸成為國產局業務重點，是積極處 理占用的開端。
1982 年國產局提出「三年清查計畫」，維持先前的業務焦點，將清查目標設 定在國有非公用土地，所清查的 17,436 公頃土地中，被占用土地面積比例高達 54.05%（國有財產局，1998：82-3）。雖然清查出來的占用比例驚人，但因為這 個計畫只訂了清查，而未訂定後續的清理、占用處理計畫，國產局也未接續依法 處理這些被占用土地（ibid., 82-3）。相應的處理方式，直到 1984 年的「被人占 用國有非公用不動產處理計畫」才提出，其中並要求「對被占用地不符合出租規 定或雖符合出租規定但占用人拒不辦理租用者，按都市繁榮程度、土地面積、價 值等排定優先順序，分期以訴訟方式排除占用」（ibid., 82-3）。「被人占用國有非 公用不動產處理計畫」是國產局第一次明確將占用處理對象排序，排序的依據是 市場交換價值，這意味著國有土地如何利用的討論，相較於前一階段關注國宅興 建、平抑房價等社會政策105，以及各部會的公用用途，更為強調市場交換的面向。
此外，該計畫明訂以訴訟方式，進行非法化排除，除顯示政府亟欲使用這些條件 較佳的國有土地，進行市場交換以獲取收益，也預示占用處理方式在此階段開始 的變化。
1983 年到 1984 年春天，財政部在多次公開發言中以「促進國產經濟與社會 效益」說明處理國有土地的目標，並提出加速清理地籍與清查占用，以及出售土 地前先行規劃開發此兩項具體措施106，這也是財政部邀集專家學者及國產局人員
105 相關報導如：經濟日報（1971）〈有關機關建議政府購地建國宅 增加融通資金降低利率：儘 量優先利用公有土地，或以征收私有土地及辦理區段征收，取得興建國民住宅之用地〉，1 月 2 日，2 版。
經濟日報（1974）〈興建國民住宅 將獲優先使用公地〉，5 月 31 日，2 版。
聯合報（1977）〈財部決定國有土地優先提供興建國宅 經設會建議政府訂定住宅建設遠程計 劃〉， 4 月 1 日，1 版。
經濟日報（1980）〈適建國宅國有土地 將隨時提供給地方政府選購〉，12 月 26 日，2 版。
即使論及加速清理都市內公有土地，予以標售，將出售款項作為國民住宅建設基金也是主要 的討論方向（參見：聯合報（1979）〈實現住者有其屋 省政建設座談與會專家學者 建議政府 加強辦理購屋融資〉，12 月 31 日，2 版）。
106 民生報（1983）〈非公用國有土地 財部將妥善規畫〉，4 月 7 日，6 版。
經濟日報（1983）〈財長昨在立院報告今後賦稅工作重要方向〉，4 月 3 日，2 版。
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參見：財政部（1986）《財政部公報》第 24 卷，第 1168 期（1986.5.6），頁 20098（中華民國 七十五年四月二十五日財政部臺財產二字第 75005393 號函，主旨：「國有非公用不動產被占 用處理要點」第 7 點第 9 款之「公證」一詞修正為「認證」）。
113 一直到 2000 年修正發布前，此要點所稱的處理基本上是將現狀納入合法管理，僅要求必須追 收使用補償金，甚至連「訴訟」一詞都未出現。
114 國有財產局（1998），《國有財產現況》，頁 83，台北市：財政部國有財產局。
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進行「非法化排除」的方式，表現其徹底執行的決心，另一方面卻也在《國產法》
第 42 條所規定的租售條件外，以行政權力挪移出一塊合法與非法間的緩衝區─
─「自五十九年三月廿七日至七十四年四月之間佔用者，在完成具結後，報財政 部核准，可以辦理現狀標售」115（粗黑體為研究者所加），這也再次凸顯了占用 狀況之普遍116，使國產局實際上難以將非法化排除的措施落實，官員公開表示將 以司法訴訟途徑處理占用，也是威嚇大於實質效果。
接下來幾年內，政府陸續頒布《國有非公用土地全面清查作業要點》（1986），
並逐年訂定「國有非公用土地全面清查計畫」（1986-1996）117及「加強處理被占 用國有非公用不動產計畫」（1987-1994）118等行政規定或措施。其中，1987 年開 始展開的「加強處理被占用國有非公用不動產計畫」，除延續 1984 年的「被人占 用國有非公用不動產處理計畫」，按都市繁榮程度、地形、面積、價值、占用複 雜情形等因素，排定訴訟排除的優先順序，更在「排除侵害五年計畫」之下，更 具體確立計畫目標、處理步驟及管制考核制度，並約聘訴訟專業人員辦理訴訟排 除占用業務。
二、高度特殊化的「非法化排除」方式
在「加強處理被占用國有非公用不動產計畫」中，訴訟作為占用處理方式之 一，被高度特殊化，字裡行間可以察知欲將訴訟當成最後手段的企圖：
按處理被占用土地，旨在消除非法之使用關係，故凡能達成此一目的之 合法手段鈞得為處理之方式。依現行法令規定，適法之處理方式計有出 租、出售、專案讓售、視同空地辦理標售、現狀標售、委託代管、勸導 自行拆除或騰空交回、移送建築主管機關以違建拆除，撥用以及訴訟等 共十種，處理時，除考慮適法外，為免增加不必要之困擾及阻力並兼顧 占用人權益，以選擇最溫和有效者執行為原則…（粗黑體為研究者所加；
引自：國有財產局，1998：83-5）
在這段文字之後，國產局接著加上「亦即盡量以非訴訟方式處理，非不得已，不 循訴訟途徑解決」（ibid., 83-5）的明確說明，限制訴訟方式的使用。
在更具體的處理步驟中，也對採取訴訟的占用處理方式多所限制。在第一個
115 經濟日報（1987）〈誰「霸佔」國有地？ 國產局展開清理！〉，9 月 5 日，7 版。
116 當時報導指出：「國產局所屬上地被佔用比例以台北、高雄、台中等大都會區較高，其中南區 辦事處所屬土地被佔用比例高達百分之六十」（同前註）。
117 行政院研究發展考核委員會於 1987 年 4 月進行國有土地清查的實地查證，認為國產局此一清 查計畫僅針對國有非公用土地，而未包括委託其他機關經管及管理之國有非公用土地，以及 其他機關經管的國有公用土地，因此要求國產局擴大業務範圍，研訂一套全面清查國有土地 的完整計畫，即 1990 年至 1996 年間之「國有土地全面清查計畫」。參見：國有財產局（1998），
《國有財產現況》，頁 82-3，台北市：財政部國有財產局。
118 此計畫是為落實「排除侵害五年計畫」而擬訂（參見：國有財產局，1998：83-5）。
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步驟「訂定年度處理計畫」裡，第一點就要求「各地區辦事處於每個會計年度開 始前將該年度計畫處理之土地筆數、面積、價值及其中擬以訴訟排除方式處理之 土地筆數、面積、價值，連同所需經費報局」（粗黑體為研究者所加；引自：國 有財產局，1998：83-5），由國產局本局依此訂定年度處理計畫，再分送各辦事 處，可見使用訴訟排除方式之審慎。在填載紀錄表此一步驟之後，第三步驟「處 理被占用不動產」也同樣在第一點就明確要求，若占用人不辦理申請租購或騰空 交還，必須先行區分是否為違建，「違章建築部分，則移請建築主管機關強制拆 除，非違建部分，由本局各地區辦事處按優先順序分期循司法途徑訴訟排除」
（ibid., 83-5），顯示訴訟之最後手段性。
若要採取訴訟排除，起訴的優先順序在這個計畫中也明確列出，特別值得注 意的是，在詳列次序前，彷彿自清般出現這樣一小段文字：
如前所述本局處理被占用不動產，為避免引發抗爭，造成社會問題，向 採溫和方式為原則，其符合租售規定者，即依法辦理出租、出售，非不 得已，盡量避免循訴訟途徑解決，但有必要循訴訟途徑方能獲得解決辦 理，惟以訴訟排除因程序曠日費時，無法全面處理，為發揮其效果，援 予排定優先順序。（粗黑體為研究者所加；引自：國有財產局，1998：84）
短短一段說明，卻充分道出：若當真全面採取訴訟的非法化排除方式處理占用問
短短一段說明，卻充分道出：若當真全面採取訴訟的非法化排除方式處理占用問