工業先進國家少子女化對策

少子女化的議題與母性暨兒童保護、家庭政策、人口政策、性別平等 政策息息相關。1900 年瑞典通過的「工人保護法」即規定「女性勞工在 生育後的 4 週內不得工作，除非取得醫師證明該工作不致傷害母體」。

立法的目的是保護女性工人的健康需要，及讓母親得哺育其嬰兒。不過，

由於該法僅止於強制性產假(maternity leave)，卻無任何經濟補償，對女 性與嬰兒的福利並無助益，反而有損。因為許多女性是單獨支撐家庭的 經濟來源，不給薪的強制性產假，反而傷害女性及其嬰兒的經濟安全。

1913 年後，瑞典的強制性產假擴大為 6 週，仍然不給薪資補償。直到 1931 年，女性產假才有經濟補償。因此，早期的家庭政策可謂是「母性政策」

（maternal policy)(Ohlander, 1992)。

此外，早在 1918 年巴黎近郊的冶金工人已可從雇主處獲得家庭津貼 (family allowance)。到了 1932 年，法國立法規定所有工商業都應該比照 冶金工人給予勞工家庭津貼。據此，法國的家庭津貼政策無疑地受到生 育率下降，及一次世界大戰後大量人力流失的影響。

進入 1930 年代，瑞典的家庭政策關注的焦點是家庭危機：失業與低 生育率。特別是受到摩達爾夫婦(Alva Myrdal and Gunnar Myrdal, 1934)所 著的《人口問題的危機》(Kris i befolkningsfrågan)的影響。該書中主張各 國應該促進有兒童家庭的生活品質，才有可能提升生育率(Lundqvist &

Roman, 2010)。

二次大戰後，家庭問題已經改變，家庭性別角色關係與勞工短缺成 為進入工業化時代的新課題，家庭照顧角色的爭議、女性勞動參與率的 提高、離婚率的攀升、新的家庭價值改變，家庭政策必須轉移其焦點到更 性別中立。1960 年以降，歐洲國家的家庭政策已不再拘泥於母性保護或 人口成長，而更有所謂「積極的家庭政策」(active family policy)，包含支 持有兒童的家庭，支持養育子女的父母，消除家內性別分工的不均等 (Ohlander, 1992)。1970 年以來，兒童照顧的政治化(politicization of childcare)與性別政治權利關係，成為新的議題，包括瑞典、丹麥、法國 等國家大力推動兒童照顧公共化。同時，從性別中立轉進到性別權利關 係的重新定位。促成了瑞典 1994 年實施親職假(育嬰假)中父親必須至少 1 個月的強制規定。

依據 OECD 國家經驗，綜整低生育率的原因與提升生育率政策的關 聯如下：1.經濟因素：經濟不安全導致低生育率(Ferrarini and Norström, 2010)。據此，穩定經濟成長、提高青年薪資是提升生育率的基礎條件，

行政院推出的五加二產業、解決產業五缺問題、青年低薪對策、促進青年 就業、前瞻基礎建設等，都有助於創造有利生育的基礎條件。2.機會成本 (高教育與勞動參與)：高教育水準的女性也會有較高的勞動參與率，致 延後婚育或不生育(Björklund, 2006)，因此，必須制訂兼顧就業與家庭照 顧的家庭政策。3.社會政策：(1)高兒童照顧公共化(去家庭化)帶來高生 育率(Esping-Andersen, 1999; Fagnani, 2002; Lewis,2006, 2009)。(2)完善 工作與家庭調和政策有助於提升生育率(Fagnani, 2002; Lewis, 2009)。(3) 高家庭津貼給付水準也有利於提高生育率(Bradshaw and Hatland, 2006)。

(4)文化因素：高重視兒童價值的社會通常有較高的生育率(Lewis, 2009)。

OECD 各國友善家庭育兒措施實施方式，可分為現金給付、稅制優 惠及服務提供。現金給付是最常用的方式，容易適應各種家庭需求、協助 家庭經濟；稅制優惠也具有類似效果；服務提供則包括托育、教育與兒童 保護等面向。另為因應婦女勞動參與率，考量照顧與工作兼顧之需求，親 職假也被納入友善家庭政策的一環。以下就日本、德國、法國、瑞典之提 升生育率對策分述如下(詳附錄四至七)：

一、日本

日本在 1970 年，總生育率仍高達 2.13，進入 1980 年，總生育 率掉到 1.75，並繼續快速往下掉，到了 1990 年初，已掉到 1.36，逼 近超低生育率。於是，提升生育率成為繼因應高齡社會的黃金計畫之 後，新的政治與社會運動。1992 年(平成 4 年)國民生活白皮書中提

出「少子化」一詞，為日本官方文件正式論及低出生率社會的現狀和 問題。此後，少子化一詞被廣泛使用。1994 年提出跨部會「今後育 兒支援措施的基本方向(天使計畫)」，就此展開少子化對策的各項育 兒支援措施(日本內閣府，2017a)；2003 年小泉內閣創設「少子化.男 女共同參畫特命擔當大臣」（今名少子化對策擔當大臣），並公布「少 子化社會對策基本法」，隔年 6 月通過「少子化社會對策大綱」，並 出版《少子女社會白書》，2007 年策定「少子化對策重點戰略」方針；

2016 年提出「一億總活躍社會」口號，訂定 2025 年總生育率達 1.8 目標，2017 年 6 月 19 日提出「育人革命」，透過增加托育服務量，

以減少待機兒童數量、提高育齡婦女勞參率(日本內閣府，2017b)。

日本兒童津貼最早於1972 年實施，但範圍與金額極小，1999 年 擴大，以0 歲至 15 歲兒童為對象，依據胎次與家庭所得不同，津貼 金額在 1 萬日圓至 1.5 萬日圓不等。另擴充兒童托育量能及規劃多 元托育措施，供家長選擇，如專門收托生病兒童的幼托機構等；為確 保托育品質，同步提高保育人員薪資、改善其工作條件；另家長申請 育嬰留職期間，與其是否有申請到幼托機構連動，育嬰留職期間原則 最長一年，且期間每月提供薪資的 50％，如兒童未能順利申請入園 就讀，家長可申請延長育嬰留職期間，最長至兒童滿 2 歲前，以支 持工作家庭育兒。日本 0-2 歲幼兒家外送托率已達 28%，3-5 歲幼兒 則高達 90%入園率（Boling, 2015）。

二、德國

德國 1970 年總生育率尚接近人口替代水準的 2.03，1980 年快 速下滑到 1.56，到 1990 年更掉到趨近超低生育率的 1.38，2002 年持 續下滑到 1.34，成為歐洲聯盟國家中生育率最低的國家之一，低於 葡萄牙的 1.44、奧地利的 1.38，略高於西班牙的 1.30、義大利與希 臘的 1.28。但是，低於法國的 1.89、荷蘭的 1.76、芬蘭與丹麥的 1.75、

瑞典的 1.71 甚多。於是，德國於 1990 年中啟動迎頭趕上的家庭政策 調整(Lewis, 2009；Boling, 2015；吳來信，2017)，如兒童津貼給付 時間拉長，家長可領取至子女年滿 18 歲，如子女尚在就學或參加職 訓，最長可以延長至子女滿 25 歲，且提供第 3 名以上子女較第 1、

2 名更高的給付金額，以鼓勵家庭生育；產假與育嬰假支給薪資給付 也提高，14 週產假支給薪資 100％，家長最長可申請 1 年的育嬰假，

育嬰假期間可領取薪資的 67％；並有賦稅優惠；另同步擴充公共托 育服務量能，以提高兒童接受照顧比率，以減輕家庭育兒負擔。0-2 歲托嬰比率從 2002 年的 9%，提升到 2013 年的 23%，3-5 歲幼兒入 園率也達 94%（Boling, 2015）。

三、法國

法國於 1970 年總生育率 2.48，仍然高於人口替代水準甚多。但 是，如同其他歐洲聯盟國家一樣，生育率也隨著進入後工業化的風險 社會而下降，1990 年已降到 1.78。為了阻止生育率持續下滑，法國 於1990 年中也啟動新的一波工作與家庭平衡政策，讓 3 歲至 5 歲幼 兒幾乎百分之百進入公共幼兒園就讀，也提高 0 歲至 2 歲幼童的正 式照顧率，以提升婦女勞動參與率；同時，調降法定每週工時到 35 小時，增加彈性工時工作機會(Lewis, 2009；Boling, 2015；吳來信，

2017)。法國的高生育率歸功於家庭價值與生育養育的社會化(王麗 容、陳玉華，2014)，法國認為國家對兒童負有責任，實施積極且多 面向的家庭政策，除關注工作與家庭衡平，也投注大量社會福利資源 以提高生育率，包括提供兒童津貼，法國與其他國家不同，自第 2 胎 才給予津貼補助，隨胎次與子女年齡增加、給付金額也隨之增加，第 2 胎給付金額為 129.99 歐元(每月)，第 3 胎子女以上，每人每月給 付 166.55 歐元；其次，兒童照顧比例高，法國 0 歲至 2 歲兒童進入 正式照顧體系比率為 42％，3 歲至 5 歲兒童則全部進入正式照顧；

支持父母兼顧家庭與工作部分，法國提供 16 週全薪產假，育嬰假期 間依胎次不同而有差異，第 1 胎育嬰假為 6 個月，第 2 胎以上則為 3 年，且期間每月均提供給付，並運用稅賦優惠以協助家庭育兒。

四、瑞典

如同歐洲各國，瑞典的生育率於 1964 年時高達 2.47，略低於挪 威的 2.98、德國的 2.54。之後，開始下滑，到 1969 年的 1.94，下滑 趨勢持續未歇，到 1978 年已降到 1.60。雖然相對優於德國的 1.38，

但已帶來很大的警訊，遂而加速推動托育公共化，並積極推動家庭與 工作平衡政策，生育率因而拉高到1990 年 2.13，超過挪威 1.93，更 遠高於德國 1.45。然而，1990 年受到新自由主義全球化的影響，失 業率升高、所得分配不均擴大，1999 年生育率滑落到歷史新低的 1.50。

於是，另一波挽救生育率的計畫強力推動，包括提高親職假強制男性 分享的日數，鼓勵男性分享育兒工作，並創造各種有利於家庭生育與 養育的友善環境。使 2010 年瑞典生育率又回到 1.98，2015 年仍達 1.88。瑞典可說是世界上最友善兒童與家庭的國家，瑞典政府認為有 10 個理由足以證明瑞典是世界上家庭政策的模範國(Sweden Institute, 2018；林萬億，2021)：

(一)完善的孕婦照顧

孕婦產前接受免費或補助的產前照顧，包括預產準備、分娩舒

緩、呼吸節奏訓練、團體支持等課程。擔任粗重或高風險工作的女 性可以獲得額外的懷孕給付(additional pregnancy benefits)，得於預 產期前 2 個月申請待產假，持續到產前 11 天止。薪資為原薪資的 80％，由瑞典社會保險局(Försäkringskassan)給付。產婦於分娩後，

本人及其配偶可在醫院停留 2 天至 3 天，由護理人員觀察產婦與 新生嬰兒的適應情形，並提供產後護理照護。

(二)很長的親職假

瑞典父母親於生育或收養嬰幼兒後享有 480 天的親職假，是 世界上最長的親職假。其中前 390 天可獲得原薪資的 80％左右，

2015 年上限是瑞典幣 37,083 克朗(SEK)¹；後 90 天是定額給付。

親職假的申請期間最晚到兒童 8 歲止。親職假依每位兒童(不含多 胞胎)分別計算，家長可自行安排不同胎次的兒童累積親職假。除 親職假之外，家長有權減少正常工時至多 25％，直到兒童 8 歲為 止，以利家長照顧兒童。但減少工時期間並無工資補貼。

(三)性別平等

在瑞典男性推嬰兒車在街上行走是常見的，即使在咖啡廳、餐 廳喝咖啡、用餐，也可以看到男性在幫嬰幼兒餵奶。亦即，瑞典的 男性認為養育兒童是雙親的共同責任，男性也要承擔。為了達到性

在瑞典男性推嬰兒車在街上行走是常見的，即使在咖啡廳、餐 廳喝咖啡、用餐，也可以看到男性在幫嬰幼兒餵奶。亦即，瑞典的 男性認為養育兒童是雙親的共同責任，男性也要承擔。為了達到性