第二章 信心建立措施與軍事互信機制的概念
第二節 我國對軍事互信機制的觀點
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第二節 我國對軍事互信機制的觀點
兩岸關係特殊，自國民政府遷臺之後，開始成為兩岸分治的情況，兩岸軍事關係緊 張並進入對峙，當時我國本著反攻大陸，光復國土作為國家重要綱領之一，國家的國庫 稅收有高比重的額度放在軍事費用之上，而古寧頭大捷、八二三炮戰戰役皆為兩岸的軍
事緊張關係寫下了歷史的見證，互信基礎處於冰點，彼此間毫無軍事信任可言。隨著時 間的過去，我國的戒嚴解除、終止動員戡亂時期、開放大陸探親的等等措施，我國從威 權體制轉向民主化的腳步，一步一步的建立起和中國大陸彼此間的互信基礎。
一、軍事互信機制的基本觀點
二十世紀九十年代中期以來，我國有關軍事互信機制的論述可分為三類：一類認為 兩岸軍事互信有可行性，應儘快建立；一類認為兩岸矛盾難以調和，不可能建立；還有 一類觀點認為，互信的必要性固然有，但條件並不成熟。在上述觀點中，第一類是主流，
且多出自臺灣軍方、官方和部分政黨。
在 1998 年版「國防報告書」中，首次把建立兩岸軍事互信機製作為「國防政策」
中的重要軍事政策。接著，在 2000 年 8 月陳水扁上臺後出版的第一版「國防報告書」
中，把建立兩岸軍事互信機制提升為「國防政策」之一。2002 年版「國防報告書」進一 步增加篇幅，把兩岸軍事互信機制問題作為「國防政策」和「國防重要施政」提出，並
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首次進行系統闡釋。
關於建立兩岸軍事互信的目的，是為增進兩岸軍事活動的透明化；降低因誤會、誤 判、誤解而導致不必要之軍事衝突；抑止以威嚇為目的之武力展示，並使奇襲行動更加 困難；加強兩岸間之溝通，維持區域穩定與和平。
關於建立軍事互信的必要條件，一是兩岸決策高層或民意上擁有一定程度的意願；
二是雙方的互惠與可獲致之利益是促成協議的原動力；三是協議簽訂後須有適當的組織 與機構，監督雙方確實履行約定；四是參與協議簽訂的雙方如藉故不遵守或刻意曲解條 約，將危及機制的運作。
關於建立兩岸軍事互信的原則，一是採取公布「國防報告書」、「年度重要演習計劃」
等，二是選擇雙方都可以接受的方式，三是不預設立場，四是拋開「中央」、「地方」政 府之爭議而相互尊重。
該「國防報告書」，分近、中、遠三個階段，提出了建立兩岸軍事互信機制的具體 步驟：
（一）近期包括兩岸公開一般性的國防資訊，逐漸增加軍備透明度；落實海上人道 救難協議；慎重選擇軍事演習區域、時機，並事先通告對方；透過海基會與海協會建立 溝通管道；增加其他溝通管道等。
（二）中期包括不針對對方採取軍事行動；建立兩岸領導人熱線機制；中低階層軍
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事人員交流互訪；相互派員觀摩軍事演習、參訪軍事基地；建立軍事高層人員安全對話
機制、定期舉行軍事協商會議；海軍艦艇互相訪問；劃定兩岸非軍事區，建立軍事緩衝 地帶交換軍事資料；落實檢證性措施等。
（三）遠期目標則是結束兩岸敵對狀態，簽訂和平協議。
二、軍事互信機制的論述
2008 年國民黨重新執政，將兩岸以「九二共識」作政治定位，相較於民進黨的「一 邊一國」，顯然國民黨的兩岸政策較被中國大陸接受，雙方啟動經濟制度性談判，並於
2010 年完成兩岸經濟協議（Economic Cooperation Framework Agreement，ECFA）的簽 署。兩岸氣氛的改變，使得建構軍事互信機制成為雙方官方與學界討論的熱門議題，臺
灣與中國大陸皆提出相關的倡議，然而由於雙方對建構兩岸軍事互信機制的需求及認知 仍存在差異，在政治未取得共識之前，仍處於相互宣示的階段，並未取得實質的進展。
從官方文件觀之，國防部於 1992 年 12 月委託學者專家所作的《積極推動兩岸軍事 互信機制可行方案之研究》報告，在其文獻分析後，指出臺海兩岸之間需要的不能僅限
於軍事層面的「信心建立措施」，但大多以經貿層次居多。再者，單方、片面的「宣示 性措施」，可能促使對方善意的回應，是「信心建立措施」具政治吸引力的原因之一。
這種「漸進互惠降低緊張」（graduated reciprocation in tension reduction,GRIT），指的是一
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三、二次政黨輪替後的主張
時序更動，馬英九競選中華民國第十二任總統的白皮書，有關「國防安全」中，以 實力作後盾，推動兩岸和解：781、要求中共撤除對臺飛彈，以展現其促進臺海共榮共利 的誠意。2、展開軍事交流，協商兩岸建立軍事互信機制。3、協商兩岸「和平協定」，
讓臺海成為和平、穩定的區域。
2008年5月20日就任總統後，此主張已成為其國防施政的政策選項，論述於《中華 民國98年四年期的國防總檢討》中，以及2008年10月20日的《98年國防報告書》中，引 領我國軍事互信機制的走向，並強調其窒礙難行之變項，茲綜整歸納如下：
首先，我國《四年期國防總檢討》之公布，主要是將總統的國防理念體現於國防部
的施政規劃之中，落實「文人領軍」的精神，79並表述未來的國防發展方向。80強調現 階段依國家總體政策指導，配合兩岸協商進程與議題，進行相關規劃。後續俟國內外及 兩岸環境成熟後，以「穩健、務實、循序漸進」方式，區分近、中、遠程三階段，逐步 建立兩岸軍事互信機制，以預防臺海衝突，降低戰爭發生機率。81雖然新版的國防報告
書區分近、中、遠程三階段，但並無具體的內容，可供參考。
其二，強調我國為了區域和平，除遵守聯合國安理會第1540號決議案，不協助核生
78 馬英九，2008，《馬英九競選白皮書》。
79 國防部，2009，《中華民國 98 年「四年期國防總檢討」》。臺北：國防部編印。頁 8。
80 國防部，2009，《中華民國 98 年「四年期國防總檢討」》，頁 4。
81 國防部，2009，《中華民國 98 年「四年期國防總檢討」》，頁 8、43。國防部，2009，《中華民國 98 年國防報告書》。臺北：國防部。頁 75。
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化武器擴散外，並明確宣示絕不發展核子及大規模毀滅性武器。同時我政府曾多次呼籲
中共撤除對臺飛彈部署，提出兩岸協商「建立軍事互信機制」之主張，以緩解臺海軍事 壓力，避免可能的軍事意外或武裝衝突，82詮釋了宣示性措施與透明性措施的重要性。
其三，強調臺海之間的「信心建立措施」迄今仍進展有限。承如前述，目前兩岸僅 有各自片面地採取宣示性、透明性或若干默契措施，例如公布國防報告書、公布重大演
習計畫及機艦活動範圍自制等。83然就事實面而言，儘管現階段兩岸和解已使臺海和平 展現曙光，未來雙方可能進行更廣泛的互動與合作，惟臺海長期以來的軍事對立，仍是 最複雜難解的問題。84政府說明臺海間的「軍事互信」因中共目前仍未調整對臺軍事部 署，亦未改變其《反分裂國家法》得採取「非和平方式」處理兩岸問題的條文，故未能
進一步推展至溝通性（建立熱線）、規範性（如訂定「海峽行為準則」、雙方機艦遭遇 行為協定等）或限制性措施（如限制特定兵力之部署與軍事活動、裁減兵力等），使得 兩岸間發生軍事意外與衝突的風險依舊存在，85意謂兩岸軍事互信機制深層次互動尚待 建立。
總之，現階段國軍依國家總體政策規劃，本於「國家需要、民意支持、國會監督」
及「以臺灣為主，對人民有利」最高指導原則，依循「先經後政、先急後緩、先易後難」
82 國防部，2009，《中華民國 98 年國防報告書》，頁 183。
83 國防部，2009，《中華民國 98 年「四年期國防總檢討」》，頁 23。
84 國防部，2009，《中華民國 98 年「四年期國防總檢討」》，頁 23。
85 國防部，2009，《中華民國 98 年「四年期國防總檢討」》，頁 23、183。
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之步驟，有序地推動兩岸制度化協商，以溝通促進了解、交流化解敵意，促進兩岸互信。
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