第四章 兩岸建構軍事互信機制之具體措施
第三節 階段目標
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明確了兩岸軍事互信的路徑圖，有序推動並提升兩岸軍事互信制度化保障。其作法如 下：
1.在 立 法 機 構 方 面
在 軍 事 互 信 機 制 形 成 階 段，應 經 立 法 院「 國 家 安 全 審 查 機 制 」審 查 無 危 害「 臺 灣 地 區 安 全 」之 虞 後，並 說 明 影 響 評 估 及 因 應 方 案。在 協 議 簽 署 前 階 段，說 明 協 議 重 要 內 容、預 期 效 益 及 推 動 規 劃，並 配 合 相 關 委 員 會 要
求 進 行 項 目 報 告。在 協 議 簽 署 後 階 段，說 明 協 議 文 本 內 容、預 期 效 益 、 配 套 措 施 及 執 行 方 案 等 ， 並 向 相 關 委 員 會 進 行 項 目 報 告 。前 項 溝 通 、 咨 詢 ， 如 涉 及 機 密 事 項，應 以 不 公 開 或 秘 密 會 議 方 式 進 行；未 涉 及 機 密 而 是 涉 敏 感 不 適 合 公 開 的 ， 必 要 時 可 以 秘 密 方 式 進 行 。
2.在 公 眾 溝 通 方 面
將 分 階 段 向 利 害 關 係 對 象、各 界 意 見 領 袖、學 者 專 家 等，通 過 說 明 會、
座 談 會、協 調 會 或 公 聽 會 等 方 式，與 社 會 大 眾 進 行 溝 通 及 咨 詢 聽 取 各 界 的 聲 音，瞭 解 各 界 需 求，提 升 兩 岸 軍 事 互 信 機 制 的 透 明 度，以 增 加 民 眾 的 支
持 。
第三節 階段目標
從 1996 年 3 月的臺海飛彈危機發生以後，兩岸間因為嚴重缺乏互信，極有可能因
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為突發事件而引發軍事衝突，因此我國學者開始認為兩岸之間確有藉由建立軍事互信機
制以避免衝突的必要性。322在政府的正式回應下，各方便開始思考如何建構的問題，其 中最常被討論的包括兩岸應該建立三項指標即：
一、透明化措施︰具體措施包括，事前知會要求、軍事 資訊交換等。
二、聯繫性措施︰具體措施包括，建立領導人熱線、軍事人員互訪、海上救難與海上反
恐的合作等。
三、限制性措施︰具體作為包括，可設立軍事緩衝區、限制軍事演習規模等。323 馬英九先生競選中華民國第 12 任總統的白皮書，有關「國防安全」中指陳，以實 力作後盾，推動兩岸和解：3241. 要求中共撤除對臺飛彈，以展現其促進臺海共榮共利的
誠意。2. 展開軍事交流，協商兩岸建立軍事互信機制。3. 協商兩岸「和平協定」，讓 臺海成為和平、穩定的區域。3252008 年 5 月 20 日就任總統後，在其就職演說中強調「追 求兩岸和平與維持區域穩定，是我們不變的目標。臺灣未來一定要成為和平的締造者，
讓國際社會刮目相看。326馬總統此一主張已成為其國防施政的政策選項，論述於《中華
322 林正義，1998，〈臺海兩岸信心建立措施芻議〉。《國防雜誌》13（12）：6～7。王崑義，2009，〈兩 岸如何建立軍事互信機制〉，《今日新聞網》，http://www.ettoday.com/2009/01/06/162-2390819.htm；洪陸 訓，2002，〈兩岸建立軍事信任措施可行性之探討〉。《共黨問題研究》28（7）：32。
323 郭臨伍，2000，〈信心建立措施與兩岸關係〉。《戰略與國際研究》2（1）：148。
324《馬英九競選白皮書》，2008 年 3 月。
325 而中共國家領導人胡錦濤也於同(2008)年發表之「攜手推 動兩岸關係和平發展、同心實現中華民族 偉大復興」六點聲明意見，內容就曾表示探討兩岸軍事互信機制，結束敵對現狀，達成和平協議，我 國雖未立即回應，但也樂見對於兩岸在和平發展的架構上，協商交流，結束敵對相互合作。
326 許哲耘、陳柏伸，〈人民奮起，臺灣新生－中華民國第十二任總統馬英九先生就職演說全文〉，2008
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民國 98 年四年期的國防總檢討》中，以及民國 98 年 10 月 20 日的《98 年國防報告書》
中，引領我國軍事互信機制的走向。
首先，我國《四年期國防總檢討》之公布，主要是將總統的國防理念體現於國防部 的施政規劃之中，落實「文人領軍」的精神，327並表述未來的國防發展方向。328強調現 階段依國家總體政策指導，配合兩岸協商進程與議題，進行相關規劃。後續俟國內外及
兩岸環境成熟後，以「穩健、務實、循序漸進」方式，區分近、中、遠程三階段，逐步 建立兩岸軍事互信機制，以預防臺海衝突，降低戰爭發生機率。329雖然新版的國防報告 書區分近、中、遠程三階段，但並無具體的內容，可供參考。
其二，強調我國為了區域和平，除遵守聯合國安理會第 1540 號決議案，不協助核
生化武器擴散外，並明確宣示絕不發展核子及大規模毀滅性武器。同時我政府曾多次呼 籲中共撤除對臺飛彈部署，提出兩岸協商「建立軍事互信機制」之主張，以緩解臺海軍 事壓力，避免可能的軍事意外或武裝衝突，330詮釋了宣示性措施與透明性措施的重要性。
其三，強調臺海之間的「信心建立措施」迄今仍進展有限。誠如前述，目前兩岸僅
有各自片面地採取宣示性、透明性或若干默契措施，例如公布國防報告書、公布重大演
年5 月21 日，青年日報， 第4版。
327 國防部編，2009，《中華民國 98 年「四年期國防總檢討」》，頁 8。
328 國防部編，2009，《中華民國98年「四年期國防總檢討」》，頁4。黃進福，〈陳部長：遵循政策指 導規劃推動兩岸軍事互信機制〉。青年日報，2008 年6 月4 日，第3版。
329 國防部編，2009，《中華民國 98 年「四年期國防總檢討」》，頁 8、43。國防部編，2009，《中華民 國 98 年國防報告書》，頁 75。
330 國防部編，《中華民國 98 年國防報告書》，頁 183。
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習計畫及機艦活動範圍自制等。331然就事實面而言，儘管現階段兩岸和解已使臺海和平
展現曙光，未來雙方可能進行更廣泛的互動與合作，惟臺海長期以來的軍事對立，仍是 最複雜難解的問題。332政府說明臺海間的「軍事互信」因中共目前仍未調整對臺軍事部 署，亦未改變其《反分裂國家法》得採取「非和平方式」處理兩岸問題的條文，故未能 進一步推展至溝通性（建立熱線）、規範性（如訂定「海峽行為準則」、雙方機艦遭遇
行為協定等）或限制性措施（如限制特定兵力之部署與軍事活動、裁減兵力等），使得 兩岸間發生軍事意外與衝突的風險依舊存在，333意謂兩岸軍事互信機制深層次互動尚待 建立。
一、 近程階段軍事互信規劃-衝突避免(Conflict Avoidance)
兩岸任何軍事互信機制的談判與執行，都需要政治意願的支持。在既不危及國家安 全又不使現有衝突惡化的前提下，對立各方的政治領袖同意進行最基本與最初步的溝通 與接觸，均屬於第一階段的衝突避免措施，其目的就在於能避免對立的情勢加劇。經由 合適的衝突避免措施，可以建立一個基本的安全網路，以防止突發事件造成全面衝突。
避免衝突的特色，在於互動雙方均能清楚認知到戰爭或衝突，對於彼此是有不良的結
331 國防部編，2009，《中華民國 98 年「四年期國防總檢討」》，頁 23。
332 國防部編，2009，《中華民國 98 年「四年期國防總檢討」》，頁 23。
333 國防部編，2009，《中華民國 98 年「四年期國防總檢討」》，頁 23；國防部編，《中華民國 98 年國 防報告書》，頁 183。
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果。因此必須透過各種方法，來達到降低危機發生的可能。334
基此，臺灣應以「推動非官方接觸，優先解決事務性議題，建立協商機制」為原則，
達到「互通善意、存異求同」的目的，首要目標係在避免衝突以及培養雙方信任。由於 兩岸政治僵局尚未獲得解決，軍事信心建立措施僅能以片面或單邊方式進行，採行方式 則以宣示性措施做為主要手段。對長期處於敵對狀態的兩岸而言，化解猜忌建立互信不
能祇靠言語，必須有相應的行動予以配合，展示承諾的可信度，方能使宣示性作為由單 方轉化成互動，為開展進一步合作奠定良好的基礎。近程階段，兩岸可採行的措施計有 以下各項：
（一）國防資訊公開，增加軍備透明化：國防資訊定期與適當的公開是軍事互信機制
透明化中重要一環，經由國防資訊公開，軍備透明度的增加，可充分降低兩岸 猜忌與疑慮。335
（二）退役軍事人員交流：雙方退役軍官可以參與安全議題相關的各項專題研討會或 學術研討會，俾能為兩岸間的正式軍事交流奠定良好基礎。336近八年來，筆者
曾參加過多次兩岸退役將領交流，其中最重要的第一屆至第六屆「中山黃埔兩 岸情」論壇（2010 年至 2015 年)、兩次高階退役將領和平之旅（2011 年至 2013
334 亓樂義，〈建立軍事互信，摸清對方為上策〉。中國時報，2009 年 3 月 23 日，第 8 版。
335 夏天生，2007，《從信心建立措施觀點論述兩岸軍事互信機制之建立》，頁 24-25。
336 蘇永耀，〈國臺辦:可從退役軍人先交流〉，自由時報，2009 年 3 月 12 日， 第 2 版。
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年)，對促進兩岸軍事人員交流，及建構兩岸軍事互信機制，均具正面效益。（詳
如附錄三）
（三）軍事演習事前通報：為了防止雙方不必要的猜忌，臺灣與中共可在軍事演習前 將詳細時程告知對方。即以「歐洲傳統武力條約」為例，其明確規定了各國軍 事演習前置通報時間。對臺灣與中共而言，雖係單邊或片面的措施，仍可在演
習前的適當前置時間，將演習的時間、地點與內容告知對方。337
（四）派遣軍事連絡官至海基會與海協會：為了建立兩岸的軍事連絡機制，有效處理 兩岸間可能出現的軍事意外事件，中共與臺灣可分別派遣軍官至海協會與海基 會擔任連絡官，協助處理軍事相關突發事件。在兩岸尚未正式建立熱線前，此
一機制可以降低雙方發生武裝衝突的可能性。338
（五）海上人道救援協議：臺灣海峽為國際重要航道，每年入秋以後海象險惡，海難 頻傳，兩岸可簽署海上人道救援協議劃定救援範圍，律定救援權責、協調救援 行動。339
（六）現役軍官參與第二軌道對話：臺灣與中共可派遣現役軍官參與亞太安全合作理 事會的各個工作小組，藉由此一非官方的途徑，雙方軍事人員可對攸關兩岸共
337 許紹軒，〈對臺飛彈，北京：有限軍事部署〉，自由時報，2009 年 1 月 21 日，第 4 版。
338 謝臺喜，＜兩岸建立軍事互信機制之研究＞，頁 118。
339 謝臺喜，＜兩岸建立軍事互信機制之研究＞，頁 118。
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同利益的區域安全議題交換意見。
（七）現役軍官至第三國的智庫進行學術研究：全球各國有許多智庫係以安全議題做
（七）現役軍官至第三國的智庫進行學術研究：全球各國有許多智庫係以安全議題做