第二章 信心建立措施與軍事互信機制的概念
第一節 軍事互信機制的沿革
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第二章 信心建立措施與軍事互信機制的概念
「信心建立措施（Confidence-Building Measures, CBMs）」最早出現在 1975 年歐洲 安全暨合作會議之「赫爾新基會議最後之議定書」，63一般而言，「建立信任措施」指的 就是軍事互信機制，乃是敵對國家或鄰近國家間為了減少敵意，降低緊張關係，透過區 域性組織或相互協定，以建立聯繫管道、公布軍事訊息、律定查證制度等方式，確保和 平與安全目標之達成。西方國家自二戰結束，冷戰開始即有軍事互信機制之經驗。我政
府在 1998 年 4 月前行政院長蕭萬長在立院答覆立委質詢時也曾表示支持兩岸建立軍事 互信機制，64然而 11 年過後卻未見任何進展，分析主要原因如前述為中共對臺獨之疑慮 所致，現馬政府上臺後中共對此等疑慮稍為減緩，兩岸建立軍事互信機制之可能性似乎 大為提升。此外，兩岸軍事互信機制該如何建立，國外之實例是否可供借鏡等，均值得
探討。
第一節 軍事互信機制的沿革
「信心建立措施」（Confidence-Building Measures, CBMs）源於冷戰時期 1973 年
63 吳建德，2000，〈臺海兩岸建立軍事互信機制之可行性分析：信心建立措施的觀點〉。《國防政策評論》
1（1）：73。
64 蘇進強，1999，〈從全民國防看兩岸建立互信機制之可行性〉。《尖端科技》7 月：頁 83。
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北約組織與華沙公約組織兩大集團針對裁減傳統武力進行談判時一併召開的「歐洲安
全暨合作會議」（Conference on Security and Cooperation in Europe,CSCE），65並在義大 利與比利時提議下進行的「信心建立措施」討論耗時 3 年，終於在 1975「歐洲安全暨 合作會議」中所達成的「赫爾辛基會議最終議定書」（Helsinki Final Act）。
在 1986 年又簽署了「斯德哥爾摩信任暨安全信心建立措施文件」（Stockholm
Document on Confidence and Security Building Measures of 1986）， 開啟了「信心建立 措施」之門，為安全提供了一把鑰匙。其主要功能在於降低衝突與避戰爭的重要手段，
而各國學者對「信心建立措施」均有不同的見解和定義，目前尚無學界可廣泛認同定 義，而「信心安全建立措施」（confidence security-building measures,CSBMs）則是另
外的表達方式，學者常交替使用，更可以區分廣義和狹義二種解釋，舉例來說學者培 德森(M. Susan Pederson)與韋克斯(Stanley Weeks)認為，廣義方面「涵蓋政治、經濟和 環境層面，與安全無直接關係，卻間接影響整體信心安全」，狹義方面「藉增加透明 度與可預測性使得軍事上的企圖更加明顯，可使用來降低意外和因誤判導致的戰爭風
險」。66
換言之，1973 年「信心建立措施」肇始以來，有關這方面的研究不勝枚舉，經 過文獻檢視後，大抵都有一些發現或成果，但受限於兩岸政治面的約制，始終無法為
65 John Borawski, 1986,“The World of CBMs” Avoiding war in the Nucler Age：Confidence Building Measures for Crisis Stability, Boulder, Colorado: Westview press. p.24.
66 翟文中，2003，〈兩岸軍事互信機制的建構：理論與實際〉。《國防政策評論》4（1）：21。
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官方所採行，當然也包括兩岸官方政策面的指導，進而流於宣示性的作為。
一、「歐安會議」的形成
回顧，二次世界大戰過後，蘇聯透過武力或滲透顛覆赤化許多東歐國家，並由其 共產組織取得政權，成為其附庸。隨著東歐及中歐不少國家淪陷，英、法兩國深感危 機，向荷蘭、比利時、盧森堡提出擴大歐洲安全的構想，最主要的目的在於防止蘇聯
向西歐擴張。這五個國家於 1948 年 3 月 17 日在比利時首都布魯塞爾簽訂了「布魯塞 爾條約」（Brueaels Treaty），在上述的基礎上，於 1949 年 4 月 4 日在美國首都華盛頓
（Washington D.C.），由美國、加拿大及其它歐洲國家（英國、法國、盧森堡、比利 時、荷蘭、義大利、冰島、挪威、葡萄牙）簽訂了北大西洋公約（The North Atlatic Treaty
Organization,NATO），隨後希臘與土耳其及西德在 1954~5 也分別加入北約組織，集 體安全防衛的態勢於焉成形。相對的以蘇聯為首的東歐國家（東德、波蘭、匈牙利、
保加利亞、捷克、羅馬尼亞、阿爾巴尼亞）則於 1955 年 5 月 11 日締結了八國「友好 合作互助條約」，通稱為華沙公約（Warsaw Pact），與北約組織對抗。
這兩大集團國家長期的對抗，幸未發生重大衝突，並且在 1969 年由華沙公約組 織提出一份建議，包括放棄軍事集團對抗、同意美國加入協商，並要求所有歐洲國家 舉行全歐洲安全與合作會議。67北約組織的部長會議於同年 12 年對上述建議做出回
67 Majmir Povolny, 1974,“The Soviet Union and the European Security ”,Orbis 24（1）：pp.202-211.
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應，並希望能討論德國分裂及裁減軍備等問題。1970 年 6 月 21 日至 22 日，華沙公約
組織外長會議於布達佩斯提出一項備忘錄，建議設立一個永久性機構以監督東西方合 作及會談內容的執行，蘇聯方面也同意討論對歐洲進行軍備裁減。兩大集團國家在這 種和解氣氛中，終於決定在 1973 年籌備成立「歐洲安全暨合作會議」（Conference on
Security and Cooperation in Europe.CSCE），簡稱歐安會議。68 二、最後議定書的簽署
1972 年 11 月 2 日至 1973 年 6 月 8 日由北約及華沙公約組織等集團國家及美國、
加拿大，在芬蘭首都赫爾辛基舉行歐安會議第一階段的多邊協商會議，「信心建立措 施（Confidence-Building Measures,CBMS）」這個名詞，則是於該會議由比利時與義大
利提出，並經過兩年的協商談判，於 1975 年 8 月 1 日簽署「赫爾辛基最終議定書（The
Helsinki Final Acts）」，全名為「信心建立措施暨特定安全與裁軍文件（Document on Confidence-Building Measures and Certain Aspects of Security and Disarmament）」。69該 文件內容可分為四大部分：70
（一）關於歐洲安全問題：各國簽訂「與會國家間相互關係指導原則」與「建立 信任措施暨特定層面安全與裁軍文件」（Document on Confidence-Building Measures
and Certain Aspects of Security and Disarmament）。
68 翁明賢等著，1994，《歐洲區域組織新論》。臺北：五南書局。頁 73。
69 蘇進強，〈從全民國防看兩岸建立互信機制之可行性〉，頁 91-92。
70 畢英賢，1992，《蘇聯末期的對外關係》。臺北：黎明文化。頁 46-47。
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（二）經濟、科學、技術和環境領域的合作：其宗旨在於擴展與會國家間的貿易 發展與障礙之減少。
（三）人道及其他領域的合作：包含有人員接觸、離散家庭的團聚與新聞、文化、
教育的合作。
（四）後續會議：為有效執行協定書內容，並觀察歐洲安全與合作發展，另一方 面按實際進展，提供歐安會議等相關活動參考。
此議定書主要的目標是參與的歐洲成員各國須遵守互信，並藉多邊合作的方式，進 行軍事資訊透明、武器管制及裁軍等措施。在「建立信心措施暨特定層面安全與裁軍文 件」主要的內容有：71
（一）為了防範因軍事資訊缺乏而引發的誤解與判斷，造成武裝衝突的危險。各締 約國應主動邀請對方觀察軍事演習，任何軍事行動或移防應以外交管道告知。
（二）而所謂軍事行動或演習是指參與的兵力超過 25,000 人次以上者，凡參參與演 習陸海空部隊均包含在內。此外未超過上述兵力，但參與演習的部隊，除了地面部隊外，
還包括兩棲或空降部隊，也須通報。
（三）參與國家如果願意增強信心增加安全與穩定，則小規模的軍事演習也可以通 報。
71 Victor-Yves Ghebali, 1989, Confidence-building Measures with the CSCE Process: Paragraph-by-paragraph Analysis of the Helsinki and Stockholm Regimes. New York, United Nations, pp.6-12.
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（四）演習區域在歐洲境內或距離歐洲邊境 250 公里內，參演國應於 21 日前以正 式外交管道通知各締約國。
（五）各締約國基於自願、互惠、與善意的原則，同意其他締約國派員觀察演習。
（六）通報之資訊包括演習部隊番號、目的、參與國家、兵力規模、種類、以及演 習地點、演習的時間均應事先通知各締約國。
（七）會員國應努力降低軍事對抗，並進一步的裁軍與軍備管制。
三、「信心建立措施」機制建立
根據歷史的回顧，為了能夠檢視兩岸領導人的政策性指導，融合美國史汀生中心
(The Henry L.Stimson Center)主任克蘭普( Michael Krepon)對「信心建立措施」的理論化 與區分，以及肯尼斯．艾倫（Kenneth W. Allen）的論點，歸納為：72宣示性措施(declaratory
measures)；海上安全救援措施(maritime safety measures)；溝通性措施(communication measures)；透明性措施(transparency measures)；限制性措施(constraint measures)；檢證 性措施（verification measures)等類型，析論如後：
（一）宣示性措施： 針對某一特定問題宣示己方的立場。可以是單方面的、或是 雙方面，更可以是象徵性的，或是具有實質性意義的。
72 美國史汀生中心（The Henry L. Stimson Center）將「建立信心措施」（CBMs） 概分為四類:即溝通性 措施(communication measures) 、透明性措施(transparency measures) 、限制性措施(constraint measures).
檢 證 性 措 施 (verification measures).Bf http://www.stimson.org/cbcbmdef.htm ； Kenneth W. Allen,
"Confidence-Building Measures and the People's Liberation Army,` The PRC's Reforms at Twenty: Retrospect and Prospects, An international Hum...anities. ..Natine-I. T`L-Humanities, National Chengchi University, April 8-9, 1999, International Reception Hall, The Grand Hotel, Taipei, Taiwan, ROC.
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（二）溝通措施：如軍事交往、熱線電話、定期協商機制的建立等作為，減低危機 發生的機率。
（三）海上安全救援措施：如救援協定的簽署及聯合搜救演習的進行等作為。
（四）限制措施：指軍事力量面向的自我設限，如限制軍事演習、限制軍事部署區。
（五）透明化措施：主要指國家對軍事能力和相關活動的開放性，如國防白皮書的 發行、預算公開、演習及部隊移防的事先知會，觀察軍事活動及人員的交流等措施。
（六）驗證性措施：以蒐集資料或是確認對方在相關條約或是協議中的承諾。包括 空中偵察、地面電子偵測、定點查驗等作為。
除以上的類型外，國內學者郭臨伍在「信心建立措施與兩岸關係」的研究中，對上
述「信心建立措施」類型的分類，融入兩岸在軍事互信機制可能的具體措施與內容，此 時觀之，茲整理如表 2-1 所示，更具啟發性。
以上廣義的「信心建立措施」，或者狹義的軍事互信機制內涵觀之，主要價值在於 很少有任何國家在發動對他國攻擊之前，能夠長期地逃脫他國的「觀察」。而對方也不
會每次都由於敵對國家的軍事調度而成驚弓之鳥。73顯見上述的類型，就以往學者或者
官方所委託的研究案中，研究結果大都是宣示性的措施，74如同我國《98 年「四年期國
73 李明著，2001，〈信心建立措施」在朝鮮半島：實踐與成效〉。收錄於陳鴻瑜主編，《信心建立措施的理 論與實際》。臺北：臺灣綜合研究院戰略與國際研究所。頁 71。
73 李明著，2001，〈信心建立措施」在朝鮮半島：實踐與成效〉。收錄於陳鴻瑜主編，《信心建立措施的理 論與實際》。臺北：臺灣綜合研究院戰略與國際研究所。頁 71。