第五章 我國政策環境影響評估民眾參與之踐行
第一節 我國政策環境影響評估中民眾參與機制之檢討
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第五章 我國政策環境影響評估民眾參與之踐行
本章將進一步對我國政策環評民眾參與不足之處進行檢討，並提出改 進之制度設計。
第一節 我國政策環境影響評估中民眾參與機制之檢討 綜合前面四章所介紹的民眾參與概念、規劃理論、審議式民主理論在 與國際間政策環評發展的趨勢，可知未來的社會越來越注重「人」的價值，
每個個體都有權利爲了追求理想的生活表達自己的意見，對於政府、規劃 者提出的政策、計畫，一般大眾不再只能全盤接受，而是應該透過適當的 途徑陳述意見；同時，陳述意見應該建立在「知」的基礎上，從各種資料 訊息中做出自己的判斷，而非只有單方的訊息可供參考。民主社會既然強 調「讓人民成為主人」，民主的實踐便不能僅有選舉投票等單一方式，需要 的是民眾更多方面的參與。
長久以來，國內民主自由多元發展，卻缺乏法治觀念與實際行動，在 公共事務參與上亦缺乏理性溝通的機制與涵養，以抗爭事件突顯問題，並 未能有效解決各方利益衝突（林素貞，2004：372）。政策環評是政府各項 施政作為的一項重要工具，它是形成政府政策的規劃途徑，在過程中必須 及早經由充分的民眾參與使決策周延，並降低日後執行的阻力；人民得以 影響、參與政府決策，也是一種民主的表現。因此，在落實我國政策環評 的實施及改善程序中民眾參與的不足情形上，必須建立一套運作的制度，
讓民眾有足夠的知能參與並理性溝通，在決策中發生影響效果。
以第四章所討論我國政策環評實施概況可知，目前在其過程中民眾參 與的機會有範疇界定會議及公聽會，時間在決定評估項目之前及評估報告 書初稿完成之後，參與的管道及時機都受到限制。對於偏向技術取向的範 疇界定會議，在相關規定中已敘明由政策研提機關邀集有關機關、團體及 學者、專家召開，在參與上民眾可能因技術門檻而被拒於門外，也可能未 能獲得會議召開的訊息；公聽會的召開為民眾參與的主要管道，但意見如 何獲得確實回應、如何突破環評的專業性，仍是參與的重點。
我國在環境影響評估的執行面上，依照環境影響評估法的規定，在環 評過程中有不同的民眾參與形式，適用的情形、時機、參與對象也有不同。
雖然現行我國政策環評實施程序與第二階段環境影響評估類似，但政策環 評的意義、目的、層級、影響的範圍、需評估的項目等，都與一般環評有 所差異，因此，其所需要的民眾參與制度，也非現行環境影響評估法中針 對開發行為設計的方式所能涵蓋。舉例來說，開發行為所造成對環境的影 響通常具有地區性，故環評法於規範各種民眾參與形式時，對於參與的對 象均有條列規定；58但政策環評的評估對象為政府政策、計畫或方案，影響
58 如環境影響評估法第十條、第十二條。
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（資料來源：曾家宏，2005：30；曾家宏、張長義，2007：51）
範圍依其政策內容各有不同，參與者自然無明顯區域限制。再就表5-1列出
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環境影響評估法中各階段民眾參與的時機及參與方式，對照Arnstein 1969、
1977年提出的民眾參與階梯，民眾參與的程度多落在「告知」或「諮詢」
階段，59民眾處於被動位置，其意見能夠影響決策的機會低微。過去許多研 究均認為，二階段環境影響評估均未能提供民眾有效的參與途徑，60是以，
在執行更加強調民眾參與重要性的政策環評時，現有民眾參與機制更有檢 討之必要。
就我國現行制度而言，因環評具有專業性，公開說明會、公聽會、範 疇界定會議等民眾參與途徑，通常由開發者、政府召開，或由專家、學者 組成委員會，民眾所能獲得資訊有限，不具有參與的主導權，也使這些參 與管道充滿濃厚的專家、學者、政治菁英色彩（王芳筠，2004：91），民眾 參與的管道既已受限，也就難對決策產生影響（王芳筠，2004：93）。
故本文認為，我國政策環評的實施，有關民眾參與的部份，仍缺少民 主精神，民眾無法主動參與或與評估者溝通，資訊不足，缺乏參與管道，
仍有必要加強政策環評中民主元素；對照Arnstein 1969、1977年提出的民眾 參與階梯，至少要將參與層次提昇至「合夥」、「權利分享」階段，讓政 府及民眾共同解決問題。故本文期望能以溝通式規劃及審議式民主的概 念，在環境影響評估法所規範的參與基礎上，強化民眾參與政策環評的能 力，並實質地對政策制定產生影響，因為，受政府各項政策、計畫實施影 響的是全國人民，不論背景為何，都身處受影響的環境之中，政策環評所 評估的環境價值，應是普羅大眾的價值，而非決策者或規劃者等少數人認 定的價值；再者，政策環評為政府政策規劃過程中的一環，自然承擔政策 形成過程中規劃者與民眾間溝通的責任，提供規劃者與民眾對於環境議題 想法衝突調停的場域。
因此，政策環評民眾參與的成員應不僅是專家、學者，還應包括不具 有專業背景的一般民眾，參與成員之組成，應以能反映社會組成較為合適；
在參與程序上，首先應給民眾充分資訊，讓其得以搜尋資料、自我判斷，
提供充分討論的場域，讓各種意見交流；其次，政策環評過程中的民眾參 與，目的在於讓民眾意見能確實呈現在環評結果中，讓政府在民意的基礎 上進行決策，故必須讓民眾參與的意見發揮影響政策環評的力量。
依此構想，本文嘗試在政策環評流程中，加入有別於以往環評程序中
59 郭憲銘（2002：74）在其針對濱南工業區環境影響評估中民眾參與的研究內指出，若聽 證會上民眾所表達之意見對最後所作成之決策能帶來實質之效益，則至少可到達第五階段
「安撫」（placation）甚至第六階段的「合夥」（partnership），惟有關第二階段環評應舉 行聽證會之規定業已修訂為公聽會，難認為能有相同效果。
60 例如，在環保署 2004 年 12 月 22 日修訂新增開發行為環境影響評估作業準則第十之一 條之前，王芳筠（2004：89-90）在其研究中指出第一階段環評幾乎無民眾參與機制，第 二階段環評之公開說明會其實只是開發者的單向溝通，民眾也無充分的管道知悉說明會、
公聽會召開的資訊。郭憲銘（2002：71）認為環評中民眾參與回應機制不夠完備，民眾無 法確定其意見是否有被審慎考慮亦或是接納，因而對於環評的過程與結果產生懷疑與不信 任感。
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修改自：行政院環保署（2002：3-14）
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相關程序係針對範疇界定會議及公聽會的參與情形加以改良，並強化 評估內容包括「社會經濟」時，民眾意見及社會接受度的表達。主要的改 變，在於讓民眾參與時，能有足夠的資訊判斷政策、計畫或方案實施後對 社會、經濟及環境的影響情形，提供其與規劃者及行政部門雙向溝通的機 會，同時讓政策環評程序與政府施政計畫做結合。實際作法上，以目前政 府及民間均已累積相當經驗之「公民會議」，及規定於我國行政程序法的一 百六十四條中「計畫確定程序之聽證」為手段，盼能加強民眾參與的審議 程度，獲得與政府直接溝通的機會，使政策環評的民眾參與機制更能符合 民主精神。
在本章下二節中將依序，分二大部份說明我國政策環評中民眾參與可 規劃之途徑：
一、在政策、計畫或方案構想提出之際，即舉辦公民會議，提供公眾議題 的相關資訊及討論場域。
二、結合行政程序法中「計畫確定程序之聽證」的舉行，使民眾意見透過 政策環評程序納於決策之中。