第五章 我國政策環境影響評估民眾參與之踐行
第三節 民眾參與機制之設計：聽證
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第三節 民眾參與機制之設計：聽證
在說明行政聽證以前，首先須了解我國行政程序法的相關規定。
在經過多年的討論及提案以後，66我國行政程序法終於在1999年2月3 日由總統公佈，明定自2001年1月1日開始施行，為我國行政法學變革的重 要指標。該法之立法政策目標，即為人民權益的保障與行政效能的提高（李 建良，1999：45）。法規中所形成的功能及基本規範架構，不僅規範行政流 程的階段、確立行政決定的正確性，其中很重要的一項，便是對話溝通模 式的建立，透過當事人或利害關係人程序參與權的賦予，例如聽證、書面 行政處分附具理由、行政指導的明示等，不僅強化行政決定的資訊基礎，
同時使行政行為在「對話溝通」的程序中進行，並可提高行政行為的「正 當性」，透過此種機制，配合有秩序的行政流程，可以改善人民與間關係，
促進民眾對政府信賴的民主深化（朱鎮明，2004：85；李建良，1999：46）。
在該法第五十四條至六十六條所規範的聽證程序，即是民眾參與行政行為 的重要程序。
聽證，最早源自1723年英國法院判決劍橋大學不能未聽取當事人之辯 解而撤銷學位案，也就是英美法自然正義原則之具體內涵之一─「兩造兼 聽」（both sides shall be heard; Audi alteram partem）的理念。最廣義之聽 證係指立法機關、行政機關、司法機關為了在立法、行政裁決或發生爭訟 程序時，給予相對人、利害關係人或學者專家以口頭或書面提供意見之機 會，參擇採證，集思廣益，以維持民主效能及公正之制度。何謂行政聽證，
論者意見不一，有謂行政聽證係指行政機關行使其權力以剝奪人民憲法上 之權利時所採行之聽證，以符合憲法正當法律程序之要求；亦有人認為係 行政權行使之前，對於行政權行使之相對人及其他利害關係人，通知其案 由並給予受聽證之機會（林秀蓮，2005：266）。
在我國，聽證舉行的程序、規範等，其目的是讓受政府行政行為影響 的當事人能有陳述意見的機會，聽證的結果具有法律地位，行政機關應依 聽證結果作成決定；適用的範圍，依該法第五十四條規定，僅有依行政程 序法或其他法規舉行聽證者，始適用之。行政程序法中規定應進行聽證的 情形，係指第二章行政處分第一百零七條至第一百零九條、第四章法規命 令及行政規則第一百五十五條至第一百五十六條及第五章行政計畫第一百 六十四條規定等。至於其他法規，則是指行政罰法第四十三條、國家通訊 傳播委員會組織法第九條、公民投票法第十條、放射性物料管理法第八條、
66 我國行政程序法的研究與立法研議，最早始於民國 40 年代，由林紀東、俞叔平及史尚 寬等學者為文鼓吹行政程序法的重要性，至民國63 年間行政院研究發展考核委員會委託 林紀東教授主持「我國行政程序法之研究」研究計畫，於66 年完成研究報告並提出行政 程序法草案，惟未獲重視。民國78 年間，行政院經建會復以翁岳生教授為計畫主持人，
負責草擬行政程序法草案；法務部亦著手進行研擬另一版本行政程序法草案，於84 年經 行政院院會議決提立法院審議；後又有不同立委提出多種草案版本。經過多次朝野協商，
才立法通過行證程序法。見李建良（1999：41）。
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行政機關舉行聽證前，應事先通知當事人或其代理人，使民眾得知 參與的相關資訊，以維護其權益，也可以公告方式周知。行政機關為使 聽證進行順利，得舉行預備聽證，性質類似訴訟法之準備程序，其功能 在於簡化與釐清爭點、避免正式聽證程序冗長、提高文書及證據之可信 度（林秀蓮，2005：269）。
（二）聽證中之進行程序
聽證的程序，乃藉由公眾參加監督，維持聽證的公平與客觀，除其 他法律另有規定外，原則均採公開進行。聽證時由主持人主持進行，由 主持人或其指定之人說明事件之內容要旨，當事人於聽證時，得陳述意 見、提出證據，主持人於聽證時，得就其職權進行相關必要之措施。
（三）聽證後之處理程序
聽證應作成聽證紀錄，聽證之目的應僅為聽取各方意見，現場似不 宜作成任何具體結論，而將紀錄交由聽證機關作後續決定。由於紀錄的 內容、應記載事項及保存方式均攸關當事人權益，聽證終結後、決定作 成前，行政機關認為仍有事實不明等必要時，得再為聽證，以保人民權 益。而行政機關對應經聽證之行政處分，於作成處分時應斟酌全部聽證 程序之結果，不得恣意為之，否則將使聽證程序形同浪費資源（林秀蓮，
2005：271）。
在相關法令上，除了聽證提供民眾受行政機關行政作為影響權益時發 聲的管道，許多法令所規定召開之公聽會68、說明會69、座談會70，也具有 類似的機制，然而在實務上，其內涵與依法訂有完整程序及效果的聽證仍 有些許差異，差異處可見表5-4之說明。
在相關法令規定上，我國行政程序法就聽證訂有嚴格的程序，在法律 上具有一定效力，相較於公聽會、座談會等民眾表達意見的場合，至多只 具有民意諮詢的效果，聽證還具有正當法律程序的考量，對民眾而言，是 表達意見、爭取自身權益的重要管道。
自2005年新制行政院公報發行以來，71曾於該公報公告載明舉行聽證會 者，計有47案，72與環境關係較重大者，例如行政院國家科學委員會中部科 學工業園區管理局之「中部科學工業園區后里園區開發計畫案聽證會」、
行政院農業委員會之「易淹水地區水患治理計畫－上游坡地水土保持及治 山防洪案聽證會」、經濟部之「石門水庫及其集水區整治計畫－集水區保
68 例如環境影響評估法第十二、十三條、土地徵收條例第十條、文化資產保存法第三十三、
三十四條、都市更新條例第十、十九條、新市鎮開發條例第五條、野生動物保育法第十條 等。
69 例如都市計劃法第十九條、土地徵收條例第三十八條、文化資產保存法第三十三條等。
70 例如獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第九條、土地所有權人辦理農村社區土地重劃 辦法第五條等。
71 新制行政院公報，可參見行政院公報資訊網及公報查詢系統：
http://gazette.nat.gov.tw/egFront/Gaz/searchGaz.jsp 。
72 截至 2009 年 4 月止。
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資料來源：整理自蔡穎瑩（2007：244-247）、林秀蓮（2005：267-268）
此案係1999年1月國科會針對高科技產業長期發展需求完成「設置科學
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召開）。見黃光輝（2005：249-250）。75 有學者認為本法條將舉行「聽證會」改為「公聽會」，使環評機制失色不少。行政程序 法對「聽證」規定頗為詳盡，惟僅於「法律特別規定」或「行政機關認為有必要時」行之，
舊條文所定「聽證會」原屬此所稱「法律特別規定」，修法時以「性質不同」為由，代之 以「公聽會」，致本法之「公聽會」淪為「公開說明會」。見李建良（2004：57）。
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故政策環評程序是否應完全比照環評，則須另予討論。
我國行政程序法的制定為我國行政程序法治的重要里程碑，其中第五 章訂有「行政計畫」專章，第一百六十三條規定行政計畫定義：「本法所稱 行政計畫，係指行政機關為將來一定期限內達成特定之目的或實現一定之 構想，事前就達成該目的或實現該構想有關之方法、步驟或措施等所為之 設計與規劃。」第一百六十四條規定行政計畫之確定程序：「行政計畫有關 一定地區土地之特定利用或重大公共設施之設置，涉及多數不同利益之人 及多數不同行政機關權限者，確定其計畫之裁決，應經公開及聽證程序，
並得有集中事權之效果。前項行政計畫之擬訂、確定、修訂及廢棄之程序，
由行政院另定之。」故以行政程序法觀之，政府各項政策、計畫、方案的 確定，若涉及一定地區土地之特定利用或重大公共設施之設置及多數不同 利益之人及多數不同行政機關權限，就應依一定程序進行確定。
何為「行政計畫」？政府爲引導社會經濟發展、維持社會秩序公正合 理，或就有限資源做合理分配運用，將達成該目的的有關方法、步驟或措 施預為規劃設計，以期達成目標，這種行為即為「計畫行為」，行為完成之 工作，即為「行政計畫」（王浦傑，2002：44；羅傳賢，2003：81），其表 達的型態，則有政策、方針、程序、計畫、方案、預算、措施等名稱不等
（羅傳賢，2003：81）。故將「行政計畫」與本文討論之「政策環評」中所 謂的「政策」做一連接，雖然二者名詞不同，但所指稱者均為政府爲完成 施政目標所為的各層級施政計畫。
行政程序法對計畫擬訂後如何確定，於第一百六十四條授權規範其程 序，這種整體程序稱為「計畫確定程序」，目的在於公開計畫，使受計畫影 響其利益之民眾與其他機關知悉該計畫，得以提出異議或發表意見，並使 計畫確定機關獲悉各種意見、相互討論、溝通及協調，衡量公私利益，使 考慮更為周詳，讓具體計畫內容實施時可順利進行，達成預設之目標（王 浦傑，2002：49-50羅傳賢，2003：84-85）。惟行政程序法公佈施行雖近十 年，但第一百六十四條之「行政計畫之擬訂、確定、修訂及廢棄程序」相 關辦法，卻始終未訂定完成，76使「計畫確定程序」懸而未決。
根據過去學者對計畫確定程序之研究，計畫確定程序有下列特色（王 浦傑，2002：50-51；廖義男，1999：27-28）：
（一）非一體適用於各種類型的行政計畫，僅適用於特定土地之利用、
將直接影響人民之權利或利益者。
（二）強調公開與參與，計畫應公告並通知權利或利益受計畫影響之人、
（二）強調公開與參與，計畫應公告並通知權利或利益受計畫影響之人、