第四章 我國政策環境影響評估之探討
第三節 我國政策環境影響評估之檢討
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有關表4-5 所列結果說明如下：
（一）整全的考量
政府政策評估說明書作業規範中詳訂了評估書應評定的項目，可知 我國政策環評所關注者包括自然環境、國民生活、資源利用、文化資產、
社會經濟等，符合對環境、經濟、社會三方面的關心。政府政策環境影 響評估作業辦法第七點及政府政策評估說明書作業規範第七點，都規定 政策研提機關應徵詢中央主管機關或相關機關意見，也讓政府各單位有 橫向聯繫的機制。政府政策環境影響評估作業辦法第六點規定應有替代 方案分析，讓策略發展能有更多選擇。故就制度設計上觀之，我國政策 環評制度大抵符合整全考量的要求。
（二）和公共政策結合
政策環評提供政策制定過程對環境的思考，評估的過程中需要整合 各方意見，無論評估的結果為何，必定能使政策形成的考量更加周延。
惟我國政策環評的發起，除了政府政策環境影響評估作業辦法第三點所 規定的政策項目外，其他政策係由中央目的事業主管機關或政策研提機 關自行認定是否有影響環境之虞，自行決定是否進行政策環評，如此一 來，政策環評非屬強制，對決策影響也就有限。
（三）民眾參與的過程
政策環評係對政府政策等對環境影響情形進行之環境影響評估，重 視意見徵集，故民眾參與是一項重要程序。我國政策環評相關法令中，
有民眾參與之規定者，為政府政策環境影響評估作業辦法第七點規定：
「政策研提機關作成之評估說明書，應徵詢中央主管機關意見，並得徵 詢相關機關或團體意見，予以參酌修正。」及政府政策評估說明書作業 規範第七點：「前項評估內容之界定，政策研提機關得邀集有關機關、團 體及學者、專家召開評估範疇界定會議決定之。」提供公眾在政策環評 過程中參與的機會；政府政策評估說明書作業規範第七點還規定了評估 項目內容「社會經濟」中，要列出民眾意見與社會接受度，收集正面與 反面之民眾意見，並檢視民眾對政策與替代方案之接受程度。因此，就 制度設計而言，我國政策環評中具有民眾參與機制。
但從相關規定觀之，評估過程中民眾最早參與的時機是在評估範疇 界定會議，該會議的參與人員由政策研提機關邀請，故非屬受邀之團體 或個人，是否得參加，或一般民眾如何得知召開範疇界定會議的訊息，
都欠缺明示；評估說明書完成後的意見徵詢，也是由研提機關自行決定 是否進行及徵詢對象；法規用語為「得邀集」、「得徵詢」，也顯示範疇界 定會議的召開及意見徵詢機制欠缺強制力；資訊不夠公開、環境資訊缺 乏，民眾不易了解政策形成過程中各種影響因子（鐘丁茂，2004：361）。
因此，政策環評的過程中看似有民眾參與的機會，其實卻是大受限制，
整個程序完全取決於政策研提機關的自覺，民眾處於參與的邊緣。故我
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國政策環評中民眾參與的機制、程度、時機，仍有檢討的空間。
（四）追求永續發展
就評定項目而言，自然環境、國民生活、資源利用、文化資產、社 會經濟等，都是我國政策環評進行實應評估的項目，追求各方平衡也就 是達到永續發展的基礎。而政府政策評估說明書作業規範第九點規定：
「第二點第六款所定減輕或避免環境影響之因應對策，得視政策性質含 括總量管制策略、資源分配、資源復育、開發區位規劃、環境管理、環 境監測、追蹤考核等。」就內容觀之，似乎具有後續追蹤監測的機制，
但這僅是評估報告書內的一環，政策性質若不需要，則可能未有相關敘 述；政策環評完成之後，政策實施，重大的環境影響應予以監測，若有 當初未預測到的負面影響，才能採取應對方案。此部份是SEA-Directive 中所規定的政策環評程序之一，完整的環評程序其實是在主要程序完成 後，持續追蹤管制與檢討，才能維持評估的效果，畢竟環評只是根據評 估當時的資料及意見作成，對充滿變數的未來無法百分百掌握，因此，
落實監控機制才能維持永續發展。此一部份，雖然依環境影響評估法第 四條第二款之定義，政策環評應適用追蹤考核之程序，但第十六條之一53 有關環評完成逾三年後應提出規定環境現況差異分析及對策檢討報告之 規定，是否亦適用於政策環評則有討論空間，後續如何進行管考作業，
便格外重要。
（五）建立於後實證論之上
政府政策評估說明書作業規範第十點規定：「依前述分項評估之結 果，應彙整分析作出結論及建議。」並未說明此處的「結論及建議」是 否應有非技術性的描述。政策環評與後實證論的關係已於第三章第第三 節說明，後實證論強調人性價值與主觀方法，即便是科學技術也需要有 價值調和，我國在制度上尚看不出具有此一概念。
二、個案分析檢討
個案檢討方式同制度檢討，將表4-5 略微修正如表 4-6，對各個案進行 比較檢討。
53 環境影響評估法第十六條之一：「開發單位於通過環境影響說明書或評估書審查，並取 得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾三年始實施開發行為時，應提出環境現況差異 分析及對策檢討報告，送主管機關審查。主管機關未完成審查前，不得實施開發行為。」
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時，將民意反應、社會接受度及經濟效益列為「其他」項目中 評估，僅是概要性敘述，並未考量到交通運輸、能源等細節部 分，故對社會經濟的評估較為薄弱。
2. 政府各部門間意見整合：在五個評估個案中，各政策研提單位 均能向政策相關機關諮詢意見，並就意見予以回應，雖然這些 意見徵求並不表示未來就能完全消除各單位在執行時的意見衝 突，但至少在政策形成之初，政府各部門已能有初步共識。
3. 替代方案之評估：在已完成的五個政策環評個案中，只有「工 業區設置方針政策評估」未列有替代方案，其他四個個案都有 替代方案分析，但在這些替代方案分析中，有些其實並不符合 所謂替代方案係評估替代該政策執行的意義。以「高爾夫球場 設置政策」為例，政策環評係建立在提倡高爾夫球運動、開放 高爾夫球場設置的前提下，其替代方案僅表示採階段、分區域 逐步開放高爾夫球場設置，說明各階段及區域開發情形，然此 一敘述即為球場設置政策之一環，與設置政策並無替代性，若 無法新設球場時應以何措施代之也未加說明，以此看來，此案 實際上並未評估出實質的替代方案55。至於其他個案，「臺灣 地區水資源開發綱領計畫政策」在水資源開發外，另評估了維 持原供水方案及推動水再生利用技術等二替代方案；「自來水 水質水量保護區縮編政策」評估了維持現狀及通盤檢討變更方 案，另就經營管理部份提供了分區分級管理分式；「臺北與東 部地區間運輸系統發展政策」則評估出三大政策方向，針對不 同政策方向提出合適替代方案，分析方式具有階層性，且說明 清楚，應為五個個案中在替代方案評估中進行最完整的一案。
（二）結合公共政策情形
在目前已完成的政策環評案例中，「高爾夫球場設置政策」已完成行 政院核定程序，行政院之決策結果除同意環保署所提意見外，並明確宣 示北部與中部區域應繼續凍結新申請籌設高爾夫球場（劉銘龍，2005：
4-8），後續政策執行上，體委會2006年完成「高爾夫球場設置之政策環 境影響評估－第1次5年通盤檢討」，並研提「高爾夫球場管理條（草案）」， 另自2007年12月15日起至2008年3月14日止，受理申請籌設高爾夫球場；
56由此可知，本案政策環評確實對政策實行產生影響。然而，在其他個案 卻未必有效果。以爭議性較高的「臺北與東部地區間運輸系統發展政策」
來說，最後結論除提出建議方案外，並敘明「決策單位基於其他考量因 素而選擇前揭建議方案以外之其他方案，則須另作評估」，然而2008年7
55 依政府政策評估說明書作業規範第四點之定義，替代方案分析，係指為達成政策目標所 規劃各種方案之比較分析。
56 見體委會 2000 年至 2008 年政績報告，
http://www.ncpfs.gov.tw/upload/2008_5_29_2000-2008 體委會政績.doc。
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月行政院決定將「蘇花高替代道路」列為2009年施政重點，通過環評即 可動工，使得本政策排除了政策環評報告書最終建議的方案，也否決了 環評委員的審查意見。57
（三）民眾參與的過程
在本項中，較早進行的高爾夫球場設置之政策評估、工業區設置方 針政策評估及臺灣地區水資源開發綱領計畫政策評估，均未召開評估項 目的範疇界定會議，而採全面評估方式執行，故民眾僅能參與評估報告 書初稿完成後的公聽會，近期執行的自來水水質水量保護區縮編政策評 估及臺北與東部地區間運輸系統發展政策評估，不僅召開範疇界定會 議，也舉行意見徵詢之公聽會，算是提供民眾參與較多機會。不過，這 些個案在短暫的會議過程中提供民眾參與的機會，卻無法提供對於議題 充分的資訊，不具有相關專業背景的民眾，也不易參加以技術官僚、專 家學者所組成的會議，實為一大瓶頸。
（四）追求永續發展
政策環評的實施重點之一，即在追求環境、經濟與社會三方面的永
政策環評的實施重點之一，即在追求環境、經濟與社會三方面的永