臺灣政策環境影響評估之研究──以審議式民主之觀點 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系碩士在職專班論文. 臺灣政策環境影響評估之研究治以審議式民主之觀點政 ──. 大. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：徐世榮博士研究生：林佑親. 中華民國九十八年七月.

(2) 謝誌最初，想在職進修有許許多多的原因，也只給自己一次的考試機會，或許是註定我跟專班的緣分，幸運地一次考上，而後夾在工作與課業之間，一眨眼就過了四年；雖然因為個人的不夠積極努力，使原來預計的三年畢業計畫生變，但總算是順利畢業。回首四年的求學之路，其實是一段全新的學習旅程，雖然大學念的是地政科系，但大二時開始分組上課，除了經濟學、統計學等基礎學科外，多半是法規、估價、測量等技術操作，且少有機會與實務結合，許多觀念也是懵懵懂懂。在專班的學習則有一番不同的視野。同學們同在地政領域工作，工作專長卻各自不同，在公部門，有於縣市政府地政局（處）、地政事務所、地政司、監察院等各階層政府部門服務的同學；在私部門，有土地登記、土地開發、不動產估價等各方面的從業人員，在課堂上許多實務上經驗的分享，也讓我有機會了解其他地政相關工作的情形。而研究所所學接觸更多外國學理，更是讓視野有如出國旅行一般遼闊。四年匆匆而過，順利畢業，首先當然要感謝的是父母。從小，爸媽總對子女的學習不遺餘力地協助，即使這次是在職求學，無論是下班後到校的通勤、學費的資助、生活的協助，若不是雙親在背後給予無後顧之憂的支持，這段過程想必更加辛苦。其次，要感謝的是指導教授徐世榮老師。三年前請徐老師擔任指導教授時，自己對整個論文的寫作方向其實還相當模糊，如今論文能夠付梓，除了自己必須不斷的閱讀、蒐集資料，再來就是透過和老師不停地反覆討論，從模糊的想法中整理出方向及架構，一步步鋪陳出論文的血肉；每當撰文遭遇瓶頸與困難時，總能從老師的提點中獲得新的靈感。此外，也要感謝口試委員李承嘉老師、顏愛靜老師，感謝他們在口試時所提出的問題與建議，讓我能據以修正讓論文更加完整；感謝期初兼期末報告評論人范雲清學長，工作繁忙之虞，還撥冗爲我進行兩次評論，所提的建議都使我獲益菲淺；也謝謝曾經在課堂上給予我指導的老師們──陳立夫老師、楊松齡老師、楊振榮老師、賴宗裕老師、邊泰明老師、蔡育新老師，你們的指導開啟我不同的視野。感謝我可愛的家人，姊姊、姊夫、秀秀、昊學、馥安、貝貝，生活上有你們永遠都是那麼愉快溫暖。最後，謝謝宇賢，與我一起走過這奮鬥的時光。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 佑親.

(3) 摘. 要. 隨著環保運動的推展，環境影響評估制度也應運而生。然而長期以來，環評制度的發展多著重在開發行為的環境影響評估，其進行的時間點太晚、無法整體考量社經環境、缺乏累積性影響評估，也使環評制度難以發揮保護環境的效果。近年來受到重視的政策環評，則是將環評層次提升到政府的政策、計畫與方案，其評估的重點，在於整合的角度、多面向的關心並評估策略對整體國家發展的影響，過程中廣納各種意見，與公共政策緊密相關，以達到環境、經濟及社會永續發展的目標。相較於開發環評，政策環評過程中的民眾參與更加重要。然而，過去國內在政策環評的相關研究中，鮮少針對民眾參與進行研究。本文以民眾參與為基礎，從規劃理論及審議式民主觀點中所重視的「溝通」為出發，探討各理論的理念，期望能以其為借鏡，爲我國政策環評民眾參與途徑尋得新的啟發。同時，全面檢視我國政策環評制度及實施個案，檢討制度缺失及民眾參與情形，以對我國制度提出建言。經過檢討後發現，我國政策環評發展已超過十年，相關法令規則雖經過多次檢討修正並與世界先進國家發展趨勢相近，但實務執行案例有限，在民眾參與及社會反應情形上的評估，亦未落實，尚難見民眾參與在政策環評過程中的效果；而政策環評不論在評估時點、範疇、適用範圍或細節程度等，均與開發環評有所差異，兩者適用之民眾參與程序亦不應等同視之。本文借鏡審議式民主的落實方式，及行政程序法所賦予民眾表示意見的權利，嘗試將公民會議及聽證制度與政策環評流程結合，透過制度設計，讓一般民眾也能參與環評程序並實質對環評結果產生影響。實際作法為：一、在政策、計畫或方案構想提出之際，即舉辦公民會議，提供公眾議題的相關資訊及討論場域。二、結合行政程序法中「計畫確定程序之聽證」的舉行，使民眾意見透過政策環評程序納於決策之中。最後，本文建議，未來在制度修正方面，應要能突破政策環評適用的侷限性，擴大其適用範圍，提早其進行的時間點；並且強化民眾參與機制，使其意見能在各階段發聲，納入決策，同時加強重視價值思考及追蹤管理，以使政策環評機制能更加完備。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 關鍵字：政策環評、民眾參與、溝通式規劃、審議式民主.

(4) Abstract With the promotion of the environmental movement, environmental impact assessment (EIA) system also began to develop. However, the EIA system primarily emphasized the development process, and because the EIA was often conducted too late in the project cycle for the socio-economic environment to be considered on a larger scale, the lack of cumulative impact assessment makes it difficult for the EIA system to be effective for environmental protection. Strategic environmental assessment (SEA), which has received much attention in recent years, applies the EIA process to government policies, plans and programs. The focus of its evaluation is integrated perspectives, multi-oriented care, and the impacts of SEA on the overall national development. Integrated consideration of opinions and close association with public policies in the SEA process contribute to continuing environmental, economic, and social sustainable development. Therefore, public participation in SEA is more. 政治大 important than which in EIA. However, few domestic 立 participation in SEA have been done in the past.. researches on public. ‧ 國. 學. ‧. This paper is based on public participation and written from the perspective of communication which is valued by planning theories and deliberative democracy. Through exploring the various theories, this paper intends to find a new way for which the public in Taiwan can opt to participate in the SEA. At the same time, the paper does a comprehensive review of the domestic SEA system and the implemented cases and evaluates the shortcomings of the system and the public participation in the cases to offer suggestions for the improvement of the system. Following the review, this paper finds that while the domestic SEA system has been developed for more than a decade and the related laws and regulations have been reviewed and revised numerous times to catch up with the world trend, cases of implementation of the SEA are few, and public participation and assessment of social responses have not yet been fully carried out. Moreover, since the EIA and SEA are different in terms of assessment timing, scope, or detail level, the EIA and the SEA should adopt different procedures of public participation. Referring to the practice of deliberative democracy and the Administrative Procedure Act which gives people the right to express their views, this paper attempts to combine a consensus conference, the hearing policy, and the SEA process to allow the general public to participate in the SEA process and influence decision-making. The implementations are described as the following:. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. First, when a concept of a policy, plan or program is proposed, a consensus conference should be held promptly to provide the public with information and a forum. 1.

(5) Second, combine the SEA and hearing with planned procedures to include the public’s feedback in decision-making. Finally, this paper suggests that when the government amends the system in the future, it should break the limitations of the SEA, expand its scope of application, conduct the SEA early in project planning, and strengthen the public participation mechanisms to include the public’s opinions at each stage of the process and in decision-making. Meanwhile, consideration of values and monitoring are strengthened to make the mechanisms more complete. Keywords: Strategic environmental assessment, public participation, communicative planning, deliberative democracy. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 2. i n U. v.

(6) 目. 錄. 第一章緒論 .................................................................................................................1 第一節研究動機..................................................................................................1 第二節研究目的..................................................................................................7 第三節研究內容與限制......................................................................................8 第四節研究方法與流程......................................................................................9 第二章理論基礎 .......................................................................................................11 第一節民眾參與理論........................................................................................11 第二節規劃理論的轉變....................................................................................19 第三節審議式民主............................................................................................25 第三章政策環境影響評估之探討 ...........................................................................37 第一節政策環境影響評估的發展情形............................................................37 第二節政策環境影響評估之內涵....................................................................45 第三節政策環境影響評估的意義....................................................................55 第四章我國政策環境影響評估之探討 ...................................................................59 第一節我國政策環境影響評估制度的規範....................................................59 第二節我國政策環境影響評估實施案例........................................................67 第三節我國政策環境影響評估之檢討............................................................80 第五章我國政策環境影響評估民眾參與之踐行 ...................................................87 第一節我國政策環境影響評估中民眾參與機制之檢討................................87 第二節民眾參與機制之設計：公民會議........................................................92 第三節民眾參與機制之設計：聽證................................................................99 第六章結論與建議 .................................................................................................109 第一節結論與建議..........................................................................................109 第二節後續研究建議......................................................................................115 參考文獻....................................................................................................................117. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i. i n U. v.

(7) 圖目錄圖 1-1 研究流程圖 .............................................................................................10 圖 3- 1 SEA 和 EIA 的階層關係 ........................................................................47 圖 3- 2 評估者和決策者的感知範圍 ................................................................50 圖 4- 1 國內現行政策環評流程 .........................................................................64 圖 5- 1 本文設計之政策環評流程與民眾參與機制之關係 ............................90. 表目錄表 1- 1 國內已完成審查之政策環評案例 ..........................................................4 表 2- 1 Arnstein 的民眾參與階梯（一） .........................................................12 表 2- 2 Arnstein 民眾參與階梯（二） ..............................................................13 表 3- 1 政策環評發展重要歷程 ........................................................................37 表 3- 2 部分國家 SEA 組織架構及應用範圍表...............................................38 表 3- 3 政策環評與個案環評之差異 ................................................................46 表 3- 4 轉變中的典範─從 EIA 到 SEA 再到(E)SA........................................48 表 3- 5 政策環評的限制 ....................................................................................52 表 3- 6 政策環評的模式及途徑 ........................................................................55 表 3- 7 政策環評的定義 .....................................................................................56. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. n. al. er. sit. 我國政策環評發展歷程 ........................................................................59 實施政策環評的政策細項 ....................................................................61 臺北與東部地區間運輸系統發展改善方案 ........................................75 不同發展情境下政策建議方案分析 ....................................................77 我國政策環評制度檢討比較表 ............................................................80 我國政策環評個案檢討比較表 ............................................................83 環境影響評估法中不同民眾參與形式比較 ........................................87 歷年臺灣公民會議一覽表（2002-2008）...........................................92 我國各法令中規定應舉辦聽證之情形 ..............................................100 聽證、公聽會、說明會及座談會之差異 ..........................................104 各種聽證程序之比較 ..........................................................................107. io. 表 4- 1 表 4- 2 表 4- 3 表 4- 4 表 4- 5 表 4- 6 表 5- 1 表 5- 2 表 5- 3 表 5- 4 表 5- 5. Ch. engchi. ii. i n U. v.

(8) 第一章緒論第一節研究動機 18 世紀工業革命的發生為人類生活帶來重大的改變，機械的力量突破了傳統人工的限制，不僅改變了人類原有的生產方式，進一步也導致社會、思想和人類文明的巨大進步。科技的發展為人類生活帶來便利，利用大自然的資源，人類以科學方法人工製出許多原本大自然中沒有的物品，像電燈、汽車、人造纖維、電腦…，但這種生活上的便利，也帶來環境的破壞，因工業大量製造所產生的廢水、廢棄物，遠遠超過環境容受的範圍，同時也對生物產生致命危險，於是人類在環境中的生活態度有了改變，除了追求經濟發展與生活上的便利，也興起環境保護的觀念，從原本較不重視自然的價值，轉而重視自然環境。70 年代美國環境保護政策之發展與形成，來自社會民間的環境保護運動，扮演關鍵性的催生作用（丘昌泰，1993： 48），在這股風潮下，美國率先於 1969 年通過的「國家環境政策法」（National Environmental Policy Act, NEPA），成為二十世紀中期各國環境政策的指標。其中，該法第 102 條有關聯邦政府提出對人類環境品質有重大影響的立法或行動，應運用科學技術，以系統性的方法程序評估其對環境的影響並做成報告書之規定，啟發了環境影響評估的概念，亦為各國所跟進。環境影響評估改變了決策的方式，使決策者在決策之時，將環境納入考量。臺灣經過二次大戰的戰火蹂躪，百廢待舉，經由政府一連串的土地改革政策及工業推展計畫，使臺灣在短短數十年間迅速在國際經濟體系中竄起，但這種以經濟開發為導向的國家發展，也使得生態環境千瘡百孔。1970 年代之後，國內的環保運動終於萌芽，學術界開始有公開的學術討論環境問題，立法委員開始把環境問題做為其質詢的內容，而民眾也開始透過新聞媒介來反應環境問題（蕭新煌，1991：3-20）。1980 年代，民眾對環境問題有了更深的體認，貢寮反核四、鹿港反杜邦、後勁反五輕等，都是不可忽視的環保抗爭行動。在持續不斷的環保爭議中，民間也對政府逐步建立的環境影響評估制度寄予厚望，期待它能為臺灣帶來更均衡的發展（蕭新煌，1991：347-350）。我國環境影響評估制度之發展，自 1975 年經設會（現經建會前身）首度翻譯介紹發展至今，已有 30 多年的歷史。自 1985 年「加強環境影響評估方案」起，1991 年續推動「加強環境影響評估後續方案」，至 1994 年「環境影響評估法」公告實施，正式在該法第四條明定環境影響評估的定義：「指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。」，我國已累積相當可觀的環境影響評估個案與經驗，其制度之建立及改良，歷. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 1. i n U. v.

(9) 年來均為學界所關注且熱烈討論。雖然各界對環境影響評估的實施寄予厚望，希望環評能為生態環境把關，取得開發與環保間的平衡，然而，自環境影響評估法公佈以來，許多重大開發的環保爭議並沒有獲得解決，反而遭受許多質疑。蕭新煌教授（1999a）認為評估環評制度的成效端看看它能不能確實發揮「預防」和「減輕」不當開發行為，所造成「不良環境影響」的政策功能，而其前提更在於它本身能不能同時取信涉及環評兩造的「當事者」，亦即「開發行為者」和「受開發行為影響者」，不過就環評制度的精神來看，首該重視的是第二類當事者（開發行為的潛在受影響者）對環評的信任程度。他根據環評法實施後 1995、1996 年兩年間與環評有直接相關的 17 件環境抗爭案件，歸納出六大類環評制度面臨的「信任差距」問題，1認為臺灣民眾對於環境影響評估制度的建立雖然抱持認可態度，但對其客觀性和公正性都存有相當的疑慮。以其觀察 17 個案例中的濱南工業區開發案為例，該案自 1993 年東帝士集團及燁隆集團提出七輕、大煉鋼廠興建計畫起，至 1999 年終於有條件通過環評，於 2006 年 1 月經環保署公告濱南工業區環評報告書定稿本，然該環評報告書一出，立即引起臺南縣政府強力反彈；. 立. 2. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 而濱南工業區所處的七股已設立黑面琵鷺保護區、雲嘉南濱海國家風景區、臺灣鹽博物館等，生態保育與旅遊觀光成為重要發展方向，每年也吸引國外學者到七股關心黑面琵鷺的保育狀況。內政部區域計畫委員會 2006 年 10 月 27 日上午召開「濱南工業區可行性規劃報告」第二次審查會議時，場外即遭受環保人士抗議，區域計畫委員也表示濱南工業區一案仍有重大爭議，因此不建議開發。3郭憲銘（2002）在其對濱南案的環評爭議研究中亦指出環評法施行多年以來浮現許多問題與瑕疵，尤其在民眾參與方面的表現不如預期，其問題在於：參與時機過於狹隘、參與回應機制不夠完備、資訊公開未能妥善、聽證會無法發揮原有之功能（郭憲銘，2002：119-120）。回顧我國環境影響評估發展歷程，過去環境影響評估的執行，多著重在開發行為的環境影響評估，但一般個案型環境影響評估（ project Environmental Impact Assessment ）（簡稱個案環評）常受限於不同政治經濟、社會文化條件，而有功能不彰的情形發生，也無法有效減輕環保爭議。綜合來說，個案環評的運作有下列缺點：缺乏對環境的累積性影響評估（cumulative effects）(王鴻濬，1997：250；呂雅雯，1999：24)，對於同一地區上進行的數個計畫所產生的類似影響，其累積的影響情形為何，無法進行評估；而一般決策的習慣皆是先決定一項開發行為後再考慮到環境影. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 1. i n U. v. 這六大類問題分別為：一、民眾及環保團體不信任已執行環評的公正性。二、民眾及環保團體質疑或企圖影響正在進行之環評。三、政府在未進行環評之前，即決定進行工程或變更地目為環保用地。四、環評法不溯及既往，使業者有機可乘。五、已實施之環評不適用，需重新再評估。六、污染工業企圖規避環評。見蕭新煌（1999a：7）。 2 見臺南縣政府網站新聞稿，http://www.tainan.gov.tw/cht/public/dealdata.aspx?SN=5956 。 3 相關新聞見環境資訊中心，民間與中央同聲反對濱南工業區可行性規劃遭區委會否決，http://e-info.org.tw/node/15805。 2.

(10) 響評估，此時因計畫內容已經十分具體、周詳，且變動程度較小，因此可供選擇的替代方案十分有限（呂雅雯，1999：26)，即個案環評的進行已為決策的後期階段，其執行受到特定之限制，無法考量整體環境、替代方案等（張祖恩，2004：324）；除此之外，個案環評尚面對審查過程易受干擾、公共參與不足、環境基本資料欠缺、評估者處境難維持客觀公正等難題。4 近年來以環境面、經濟面及社會面為考量範圍，在國際間逐漸受到重視的政策環境影響評估（Strategic Environmental Assessment, SEA）（簡稱政策環評5）便是要彌補開發環評的不足之處。所謂「政策環境影響評估」，簡單來說，乃是對於政策（policy）、計畫 6 （plan）與方案（program）及其替代方案，進行有系統且全面性的環境影響評估（Thérivel et al., 1992：19-20）。探究政策環評的必要性，在於它不僅能抵消開發環評的限制，同時還能促進永續發展（Thérivel and Partidário, 1996：8-9），而為各國所重視。其涵蓋環境、社會、經濟三方面考量，環評過程須評估各種替代方案，側重意見徵集與民眾參與。政策環評的概念即緣起於美國「國家環境政策法」第一百零二條有關聯邦政府提出對人類環境品質有重大影響的立法時，應評估其對環境的影響並做成報告書之規定。不過，Strategic Environmental Assessment 的名詞最早並非出現於在美國，而是在歐盟 CEC 的報告初稿中（Wood and Djeddour, 1992：4），發展也遲至 1980 年代中期才有實踐（Partidário ,1996：32），而時至今日，已推展到世界超過 60 個國家。我國順應世界潮流趨勢，於環境影響評估法立法之際，明白揭示有影響環境之虞的政府政策需進行環境影響評估並另訂相關作業辦法，7但不同. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. n. al. er. io. 於開發環評自 1985 年「加強環境影響評估方案」起即已逐步累積環評個案與經驗，政策環評的引入係環境影響評估法草案進行二讀時，經立法委員提議所成立的（葉俊榮，1997：221），因此在此之前，我國並無任何政策 4. Ch. engchi. i n U. v. 呂雅雯就臺灣環境影響評估面臨的難題整理為制度內與制度外難題兩大區塊，制度內的難題為：評估時機太晚、替代方案之考量有限、未能考慮到累積性影響、審查過程易受干擾、公共參與不足、環境基本資料欠缺、評估者處境難維持客觀公正；制度外為：行政威權作祟、政府短視近利的施政心態、弱勢的環境主管機關、經建部會強勢作為、低度執法、民間社會力不足、其他結構性問題（見呂雅雯，1999：85-90）。 5 我國在建立環境影響評估制度的過程中（詳細過程後述），將政府政策列為須進行環境影響評估的項目之一，故在法令用語上，除開發行為的環境影響評估外，還有政府政策環境影響評估，其概念即引自 Strategic Environmental Assessment（葉俊榮，1997：223）。按 Strategic Environmental Assessment 一詞英文原文及國外文獻，主要將 SEA 分為 policy、 plan、program 三階 PPPs 的評估，本文認為「Strategic」一詞在中文應翻譯成「策略的」，較能涵蓋整個 PPPs 的應用，同時符合廣義的 SEA 類型分類（Dalal-Clayton and Sadler, 2005：46）。但由於過去國內對於 SEA 的研究大多配合法規用語以「政策環評」簡稱之，故為與法規用語銜接，本文仍以「政策環評」作為 SEA 的中文簡稱。 6 政策（policy）、計畫（plan）與方案（program）在不同國家有不同的意義，甚至於在同一個國家內，因個案不同，解釋也會不同。一般來說，政策是指全面性的指導，或建立政府部門行動的綱要，並以計畫和方案來執行，在計畫和方案中建立行動、選擇項目和方法。見 Abaza et al.（2004：86）。 7 見環境影響評估法第四條及第二十六條。 3.

(11) 環評的實施經驗；雖然支持政府政策應進行環境影響評估的立法委員，已對政府政策進行環境影響評估在性質上與開發行為不同有所認知，但一般開行為與政府政策在進行環境影響評估之際，究竟有什麼不同，8卻在立法過程中欠缺進一步的討論（葉俊榮，1997：222）。至 1997、1998 年有關政策環評的相關作業辦法「政府政策環境影響評估作業要點」及「應實施環境影響評估之政策細項」終於陸續公告施行，我國政策環評法制方漸趨完備；惟政府政策環境影響評估作業要點公告後，並未有政府政策據以進行政策環評，直到 2000 年該要點廢止，同時以「政府政策環境影響評估作業辦法」取代，至此，我國終於出現政策環評的執行案例，截至 2009 年 4 月已完成「高爾夫球場設置」、「工業區設置方針」、「臺灣地區水資源開發綱領計畫」、「自來水水質水量保護區縮編政策」及「臺北與東部地區間運輸系統發展政策」等 5 項政策環評報告，另有「新訂中部科學工業園區（后里園區）附近特定區計畫案」及「擴大土城都市計畫(土城彈藥庫附近地區)案政策評估說明書」政策評估說明書審查中。9. 立. 政治大. 政策研提機關. 政策類型. 學. 政策環評案例. 土地使用政策. 工業區設置方針政策評估. 工業政策. io. 臺灣地區水資源開發綱領經濟部水資源局計畫政策評估. n. al. Ch. 自來水水質水量保護區縮經濟部水利署編政策評估. engchi. 臺北與東部地區間運輸系交通部統發展政策評估. 2001年04月03日. y. 2001年05月31日. sit. 經濟部工業局. 水利開發政策. 2001年12月31日. 土地使用政策. 2003年04月29日. 交通政策. 2006年12月22日. er. Nat. 高爾夫球場設置之政策評行政院體育委員會估. 委員會審結案件日期. ‧. ‧ 國. 表 1- 1 國內已完成審查之政策環評案例. i n U. v. （資料來源：蔡志舜，2008：18）工業區設置方針政策評估為我國最早進行的政策環評案，係經濟部工業局對各地設置工業區之面積與工業區設置方針訂定的規定不符，在修正 8. 葉俊榮教授認為，政府政策進行環境影響評估作業辦法的訂定乃至其執行，面臨的核心問題即為：相對於環境影響評估法對開發行為所做的實體與程序規定，在哪些範圍內應容許政策環境影響評估作不同的制度設計？又哪些範圍內仍須受環境影響評估法的拘束？（見葉俊榮，1997：222） 9 見環保署環境影響評估案件清單系統， http://ivy3.epa.gov.tw/eiadoc/eiaweb/fun02/web02.asp，於開發計畫類別選擇「政策環評」，即可查得。 4.

(12) 該方針時進行之政策環評，期望能兼顧工業發展、地方繁榮、生態平衡等各方面。高爾夫球場設置之政策環境影響評估屬於土地利用政策的政策環評，由行政院體育委員會提出，針對現有高爾夫球場的開發、管理進行檢討，在發展高爾夫球運動的同時，更加注意球場對環境生態的破壞。臺灣地區水資源開發綱領計畫策略評估由經濟部水資源局提出，目的係在總量管制的前提下，評估水資源的運用及開發策略，以使我國各地區水資源供需平衡。自來水水質水量保護區縮編政策評估由經濟部水利署提出，在維持自來水保護區生態完整性及連續性的原則下，兼顧自來水事業的永續經營。臺北與東部地區間運輸系統發展政策評估由交通部提出，目的在於評估在改善臺灣東部地區交通運輸上，有哪些可行的方案。近年我國關於政策環評的理論及實務相關探討，有原理及法制之研究（呂雅雯，1999；黃中銘，1996）、評估方法學修訂之研究（劉銘龍，2005）、制度改進之研究（胡思聰，2003；邱景昆，2006；張雨筑，2007）、在政府行政作為上實際運作的運用（蔡至舜，2008），並開始關心政策環評與永續發展的關係，但對於如何改善政策環評中民眾參與不足的部份，卻少有觸及。環境影響評估法公佈施行以後，有關環境影響評估的研究，如何建立民眾參與機制並加以改良一向為學術研究的重點。陳桂香（1996）以美國環評過程中的民眾參與為比較基礎，分析我國環境政策中的民眾參與並做出民眾參與模式的建構；王芳筠（2004）從環境政策行政程序與公民環境權保障的角度解析環評中的民眾參與；何玉鳳（2004）、徐之道（2004）、張宗存（2005）從立法角度探討我國環評法中民眾參與程序的設計；李素貞（1997）、吳敬雯（2000）、郭憲銘（2002）、王茜霈（2005）、曾家宏（2005）則從實際環評個案分析民眾參與的情形。由上列研究對民眾參與環境影響評估的關注可看出，在現代民主社會中，越來越重視民眾參與在環境議題的角色，民眾參與所追求者，在於一個公平、公開與公正的過程，目標在於涉入政府決策。政策環評既是為了彌補個案環評之不足而擴大評估項目與範圍，以趨近更合理的環境正義10，評估的對象又是影響層面較廣泛的「政策」，若不能加強政府與民眾間的溝通，傾聽民眾的意見，僅將民眾參與意見象徵性列在評估說明書中，即便該政策通過政策環評，最終還是會和許多個案環評的結果一樣遭受人民質疑。過去相關政策環評制度檢討或建議有指出民眾參與不足者，但未提出實際建議與做法（劉銘龍，2005）。本文認為政策環評既為彌補個案環評之不足，民眾參與之環節更不應被忽略，發展一套落實民眾參與的制度、使民眾意見有效在政策環評過程中發聲，至為重要，此制度也讓政府在面對. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 10. i n U. v. 亞里斯多德將正義區分為分配正義及正確正義。分配正義關心的是利益及損害的分配，正確正義關心的是懲罰及補償。在環境正義中，較關心的便是我們對環境的行為中利益及損害的分配情形，需要決策中的參與加入對環境的關心（Jamieson, 2007：89、98）。 5.

(13) 與環境相關的政策決策時，能更重視全國整體性的發展。再就政策環評的內涵觀之，是在政府政策、計畫或方案規劃階段，預先對政策執行對環境產生的影響進行評估，使政策順利進行，並使環境衝擊降到最低，故其過程隱含著環境規劃與政策規劃兩者間的平衡，民眾面對的是兩者衡量後的結果，一旦政府做出決策，將對環境與國家發展雙方面產生影響，民眾也將面臨兩方衝擊，因此，更不宜置身事外。規劃理論及民主理論發展至近代，受Habermas溝通行動理論影響，均開始重視「溝通」的重要性，而在規劃理論上出現了「溝通式規劃」的論點，也促使民主理論中的「審議式民主」產生新風貌，所強調的是規劃者或執政者就其規劃內容或決策過程，應加強與一般民眾間或民眾與民眾間的溝通，以增進彼此間的了解，並在持續辯論中形成共識；11理論上的轉變，也顯示民眾的角色在民主時代越形重要。曾有論者認為可以「審議式民主」理念強化政策環評中的民眾參與，但未有深入討論，12本文以為殊為可惜。有關「審議式民主」的理念與實踐方式，近來國內學者亦有廣泛討論，如陳俊宏（1998）、許國賢（2000）、林子倫（2004）等對於理論之介紹，楊意菁（1998）、黃東益（2000）、陳東升（2006）對實踐方式的介紹與研究，在在都顯示出「審議式民主」已為政治學界所重視；而政策環評的過程為規劃的一環，規劃理論中的「溝通式規劃」與「審議式民主」同時都以Habermas的溝通行動理論為出發，也提供規劃者不同的思考方向；以此為基礎，或許能對我國政策環評的民眾參與途徑帶來新的契機。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 11. i n U. v. 詳見本文第二章第二節、第三節。如前環保署長張祖恩曾在「國土規劃『政策環評與民眾參與』研討會」中指出，可透過「審議式民主」理念，以公民會議、公開說明會、或公聽會等各種多元化模式，擴大公共參與，使各界民意有效融入政策決策過程中（張祖恩：2004：331）。「臺北與東部地區間運輸系統發展政策評估」範疇界定會議上，臺灣環境資訊協會理事長李永展亦提出建議，可以辦理公民會議方式徵詢民眾意見，惟交通部回覆的意見僅表示受限時間經費，會以網路論壇的方式提供民眾表達意見並納於評估報告書中。本段發言可見臺北與東部地區間運輸系統發展政策評估範疇界定會議會議紀錄及答覆說明。 12. 6.

(14) 第二節研究目的綜上所述，本文將以審議式民主及溝通式規劃的觀點為出發，來探討我國政策環評中的民眾參與。審議民主的理念揭示了幾個重要的原則：平等、公開、包容、資訊透明、相互尊重與主動參與。根據這些原則，公民對於公共政策的推動、評估與決策，不但要有實質的參與機會，在參與的過程，公民也必須對政策議題取得相關資訊，在知情的情況下來討論公共事務，審慎地思考政策方案的後果（林國明、陳東升，2005：5）。決策者及規劃者不能單憑想像來規劃相關政策，應納入民眾意見制定符合民眾所需的政策，而民眾參與更並非僅以參與為滿足，還應該在資訊充分的情形下表達自己的意見。職是之故，本文之研究目的可分為下列幾點：一、探討外國政策環評制度及實施經驗，藉以了解政策環評的意義，及值得我國借鏡之處。二、檢討現行我國政策環評制度及案例執行情形，俾了解其缺失及可改進方向，以提出對我國政策環評制度的改進建議，俾使我國環境評估制度更加健全。三、檢討我國政策環評民眾參與方式的合理性，建構強化民眾參與之機制。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 7. i n U. v.

(15) 第三節研究內容與限制本文的研究內容將著重於審議式民主的理念的運用及深化民眾參與政策環評的程度，Habermas 於 1980 年代所提出的溝通行動理論帶給 20 世紀社會學理論很大的影響，民主政治中審議式民主的概念及規劃理論中的溝通式規劃都受其影響，本文將以審議式民主及溝通式規劃為出發點，了解審議式民主模式的民眾參與有哪些途徑、其運作方式為何，及以溝通式規劃如何達到與民規劃的目標；而在我國，政策環評的概念不論是制度或實務，均屬陌生，外國所發展之政策環評究竟為何、我國是否掌握其精神，有先行確認了解之必要，方能討論如何使民眾意見得以真實反映於政策環評的過程之中。至於本文的研究限制，在於我國政策環評之法制雖已趨完備，但實務執行上的經驗卻十分不足，截至 2009 年 4 月止，完成案例僅有五例，有關民眾參與部分，在各案例中均未見民眾或民間團體的具體意見，評估書中僅以極為簡略的方式說明民意反應，使得我國民眾參與政策環評究竟有何限制、困難或面臨的問題，無法經由歸納整理呈現出現實困境，僅能藉由制度及各政策環評報告書內容之檢討分析，針對其民眾參與不足之情形提出改善建議，但也期望藉由深入探究的途徑，達到拋磚引玉的效果，提供往後更進一步的研究。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 8. i n U. v.

(16) 第四節研究方法與流程一、研究方法本文透過審議式民主及溝通式規劃的角度來審視我國政策環評中民眾參與的方式，首先必須了解兩者的理論基礎與內涵，及以此觀點下進行的民眾參與的角色及優缺點；再者，政策環評於國際間已行之有年，施行之各國業已建立適合該國的政策環評制度，我國政府及學界亦開始注重此一環節，逐漸有專文或專書討論。爲達成本文之研究目的，擬透過蒐集國內外有關民眾參與、規劃理論、審議式民主及政策環評的相關專書、期刊、論文、網際網路資源、政府最新資料等，進行整理分析，作為研究之基礎，俾利後續議題之探討。二、研究流程本文的研究流程如圖 1-1 所示，各流程詳細研究內容如下：（一）第一章為緒論，說明本文的研究動機、目的、內容、研究方法及流程，呈現本文的問題意識及達成研究目標的方法。（二）第二章為理論基礎，將說明本文從何理論觀點切入研究，首先先從民眾參與的概念談起，說明近數十年來廣受重視的民眾參與其內涵為何，再進一步說明加入民眾參與後的規劃思潮及民主政治，其所呈現出的溝通式規劃與審議式民主內涵。（三）第三章將介紹政策環評的制度及在世界各國實施的情形，了解目前政策環評發展的國際趨勢，並探討政策環評之意義。（四）第四章說明我國政策環評制度的發展歷程，並介紹已完成之案例，了解我國政策環評實施情形，檢討我國政策環評實施之缺失。（五）第五章就我國政策環評之結果加以整理分析，並檢討如何運用審議式民主及溝通式規劃的理念來強化我國政策環評中民眾參與的機制。（六）第六章則就本文研究的結果做出總結，並提出建議。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 9. i n U. v.

(17) 研究動機. 研究目的. 第一章. 研究內容與限制. 理論基礎第二章審議式民主. 民眾參與. 國外政策環評之內涵. 學. 我國政策環評之發展. 第三章. ‧. ‧ 國. 立. 規劃理論. 政治大. y. Nat. 第四章. n. Ch. engchi. er. io. al. 我國政策環評民眾參與方式之檢討. sit. 我國政策環評之檢討. i n U. v. 第五章. 運用審議式民主及溝通式規劃理念，作為民眾參與途徑之設計. 結論與建議. 圖 1-1 研究流程圖. 10. 第六章.

(18) 第二章理論基礎本文採用三個理論為本文研究政策環評中民眾參與的基礎──民眾參與理論、規劃理論中的辯論式規劃理論及近代民主政治發展中逐漸受到重視的審議式民主理論。這三個理論都關心「人」的角色，強調溝通的重要，以下將依次說明。. 第一節民眾參與理論欲檢討我國政策環評中的民眾參與，首先必須了解何為民眾參與，及在環評過程中民眾參與的意義及角色。一、民眾參與的意義民眾參與源自於英美政治學與行政學的用語，是一個具有多樣性的概念，相關的字詞如公眾參與（public participation）、公民參與（citizen participation）、民眾介入（citizen involvement）、民眾行動（citizen action）、公眾涉入（citizen involvement）、社區涉入（community involvement）等，雖然英文原文與中文譯詞不盡相同，但其意涵卻大同小異。古典民主理論中的政治參與（political participation）可說是民眾參與思想的起源，二者概念頗為類似，均係指個人或組織參與政府之公共事務，但進一步探究，則二者的性質有所不同；研究政治參與的學者，大多著重於研究投票、選舉與官員做非正式的接觸、示威、抗議、遊行等活動，這種需求性的參與活動，在行動的過程上，只限於向決策權威機構表達意願，至於決策機構在進行決策的「制定」過程中是否受到特定參與活動的影響，則無法得知。民眾參與和政治參與最大的區別，在於前者偏向對政府特定政策或計畫的影響，即政府決策制定過程中，公民被確保有發言權（李麗霞，1987：6-7）。Arnstein（1969：216）認為民眾參與是一種民眾力量，可以達到權力的重分配，可使資源貧乏的個人得以參與政治與經濟的決策；公共行政辭典（The Public Administration Dictionary）將民眾參與界定為政策形成、方案執行和行政決策過程中，民眾的直接參與（Chandler and Plano, 1988：175 ）；吳英明認為「『公民參與』乃指人民或民間團體基於主權的認知及實踐，對於政府的行動及政策可得充分的資訊，同時也有健全的參與管道。」（吳英明，1993：4）。在政策科學的場域裡，民眾參與是民眾自發性的參政行為，參與政治的目的是影響公共政策的決定（丘昌泰， 1995：370）；國內有關民眾參與的相關研究文獻中，陳桂香綜合各學者的觀點認為「民眾參與是指對某項公共事務或政策具有利害關係之個人或團體，直接涉入政策過程中，以影響政策結果或了解、熟悉有關該政策資訊的一種諮詢活動。」（陳桂香，1996：10）。是以，民眾參與並沒有一個明確的定義，視其應用的場合而有不同的定義。大體來說，民眾參與的意涵，是指民眾直接參與與其本身有關的事. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 11. i n U. v.

(19) 務決策過程，使政府決策能充分反應民眾的需求，公共政策的形成過程如果能夠引進利害關係人的參與，可以形成較好的政策與方案，創造對大多數人最有利的政策，增加政策的公信力與執行力；民眾也可透過參與學習如何發揮權利與義務，使個人得到公民資格的教育與發展（許文傑，2000： 17）。因此，民眾參與具有落實民主政治的意義，故民眾參與的程度為何，將影響民眾對政策的影響力。學者 Arnstein 依據民眾參與影響力的大小與程度，建立了一個民眾參與階梯（A Ladder of Citizen Participation）（表 2-1），此階梯分為三階八梯，分別代表八種程度的民眾參與（Arnstein, 1969：217）。在第一及第二階中，民眾處於一種「非參與」狀態，通常由官方的領導者來操縱團體，民眾在決策上沒有實權，也少有發言權，民眾參與過程中處於被政府教育及矯正的地位。三到五階段是一種象徵性的參與，其中在第三、四階中民眾可以表達自己的意見也能接受政府的資訊，但仍無法確保自己的意見會被政府注意；在第五階中民眾可以涉入的程度較多，可是仍無法取得決策實權。最高的第六、七、八階則是民眾享有充分的權力來影響政府決策。. 立. 政治大. 授與權力（ Delegated power ）. 3 2 1. y er. 安撫（Placation ）. n. 4. al. Ch. sit. 合夥（Partnership ）. io. 5. 市民權力的程度（ Degrees of citizen power）. ‧. 6. 公民控制（Citizen control ）. Nat. 7. ‧ 國. 8. 學. 表 2- 1 Arnstein 的民眾參與階梯（一）. engchi. 諮詢（Consultation ）. i n U. v. 市民象徵的程度（ Degrees of citizen tokenism）. 告知（Informing ）治療性（Therapy ）操縱（Manipulation ）. 非參與（Non-participation）. （資料來源：Arnstein, 1969：217）後續 Arnstein 又提出修正後的民眾參與階梯，將該階梯精緻化，如表 2-2，階梯修正為六階，架構與原階梯並無太大不同。新的民眾參與階梯第一階為政府權利，政府決策行動並不需要與民眾溝通，是無參與型態，相當於舊表的政府把持與治療性二梯級；第二階為告知，由政府決策單位單向告知民眾相關訊息，參與民眾少有機會向公部 12.

(20) 門表達意見，是為低度象徵性參與，相當於舊表的告知階段。第三、四階為諮詢，民眾有充足的管道可以充分傳達其意見，但在實際規劃過程及政策決策結果，民眾並沒有影響的權力，也不確定意見會被採納，相當於舊表第五階的安撫階段。新表第五階為權力分享，其主要精神為民眾與政府共同解決問題，雙方處於平等地位，民眾在政策規劃、決策過程享有相當程度的影響權力，是為高度參與。最高階為民眾權力，相當於舊表中的第七、八階，參與民眾對決策已擁有完全主導權，且在政策規劃及決策過程可依實際情形自行決定是否須與政府協商或交換意見，為高度完全參與。表 2- 2 Arnstein 民眾參與階梯（二）參與的形態. 參與的階層. 民眾權力. 不需要與政府溝通的民眾 •民眾自我組織義勇消防隊行動 •民意調查. 權力分享. 民眾與政府共同解決問題. 立. •民眾監督與糾察 • 政府與民眾團體共同召開會議. ‧ 國. ‧. 政府要求民眾提供有意義 •公民顧問委員會的投入並願意聽取意見 •非正式會議 •公聽會. y. Nat. sit. io. 政府要求民眾有限的投入 •對正式提案的要求有所反應且不願意聽取意見 •形式上的會議和諮詢委員會 •公聽會. n. al. er. 諮詢1. 政治 •大建立民眾團體基金以雇用技術顧問或執行方案. 學. 諮詢2. 參與的方式. Ch. i n U. v. 告知. 政府說，人民聽. 政府權力. 不需要與民眾溝通的政府 •調查行動 •合法的強迫行動. engchi. •公聽會 •提供新聞或其他諮詢策略. （資料來源：Arnstein, 1977：240-243）由前述民眾參與階梯可知，Arnstein 所重視的民眾參與，不僅僅是「參與」而已，所重視的更是民眾參與的「程度」，其程度不同，所代表的意義也將不同，如果不能給予民眾充分表達意見的權力，那民眾參與也只是流於形式，加深民眾參與的程度，才能達到民眾參與的目的。二、民眾參與的方式與困境民眾參與的方式有許多種，民眾參與的重點本身在於民眾參與的程度為何、意見是否受到尊重及在參與過程中獲得怎樣的權力。 13.

(21) 在學界，針對民眾參與的方式並沒有統一的分類，Fagence（1977）在回顧眾多民眾參與方法後，提出四項指標區分不同的參與方式（Fagence , 1977：274）：（一）願意參與或有能力參與的民眾的數量。（二）民眾被要求的對政治和規劃體認的程度。（三）調節參與者貢獻的一般決策過程的能力。（四）參與團體在規劃過程中的正、負面態度。 Fagence 並依照這些指標將眾參與的方式分為四類（Fagence , 1977： 275-326）：（一）普通的方法：包括展覽、公聽會、資訊文件的提供、問卷調查、利用媒體傳遞文獻、意見徵求、公民投票、民意調查等。（二）創新的方法：如德爾菲法、記名團體法、charrette 法13。（三）自助的方法：包含自助手冊、規劃的支援、工作小組等。（四）參與的方法：藉由改善溝通及傳播的技術，達到參與目的，多半運用在群眾運動中。 Kweit, M. G. & Kweit, R. W.則依民眾參與所能達到的目標將民眾參與分為四種類型（Kweit, M. G. and Kweit, R. W.,1981：54-57）：（一）選舉參與（electoral participation）：簡而言之即是投票，這種方式使民眾能對議題投票並直接參與政府決策過程，但民眾只能接受他人回應與定義的議題。（二）團體參與（group participation）：由有共同利益的群眾有系統的組織表達其利益與觀點，以影響政府政策。（三）民眾與政府接觸（citizen-government contacting）：這種方法係為促進個別民眾與政府的溝通而設計的，傳統方式有寫信、電話聯繫、或個人會談，新式的方法則由政府引發民眾對政策規劃及執行的觀點。（四）民眾實際參與政府決策（ actual citizen participation in the government）：由民眾代表直接參與政策制定過程，或政府委託民間團體執行政策或方案，或由政府資助民間團體參與政策決定。 Rowe and Frewer（2000）則從對科學及科技政策的關心為出發，認為有效的讓一般大眾明白複雜的概念的溝通是很重要的，有助於風險的緩和（Rowe and Frewer , 2000：6）。他們於文中列舉 8 項正式的民眾參與的方式，即：公民投票、公聽會、民意調查、協商規則制定（Negotiated rule making）、公民會議14、公民陪審團（Citizens’ jury/panel）、公民諮詢委員會（Citizen/public Advisory committee）及焦點團體（Focus groups）（Rowe. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 13. i n U. v. 原文中所指的創新方法之一”charrette”中文似乎還沒有適當翻譯，該方法是一種發展社區規劃的方式，藉由和社區內外民眾一起工作，提供學習的環境，提高複雜計劃下的社區意識，由社區外的人點出社區的問題讓居民查覺。見 Fagence （1977：301）。 14 有關公民會議的說明見本章第三節。 14.

(22) and Frewer , 2000：8-9），並以指標15評估各民眾參與方法，檢視各方法的優缺點及對決策的影響究竟為何（Rowe and Frewer , 2000：19-20）。由於各種方法均有不同的優缺點及適用的場合，Rowe and Frewer 認為需就議題所需選擇適當的方式讓民眾參與其中。由上述可知，雖然民眾參與有許多方式及途徑，其理念也十分受到重視，也被認為是一種民主的表徵，但民眾參與也有其困境與爭議，使得民眾參與無法落實。一般來說，民眾參與受到以下限制（Kweit, M. G. and Kweit,1981：96-99；丘昌泰，1995：374；徐之道，2004：19-23；陳桂香， 1996：49-54）：（一）民眾專業知識的缺乏公民參與公共事務的先決條件為具有高度的參政知識，但在韋伯官僚模型（Weberian bureaucratic model）的影響下，當代政府機關已呈現出以專業主義為導向的科技官僚體系（Technocracy），這種取向不利於公民參與，因為一般民眾的專業知識是十分不夠的。如何教育民眾，使之具有豐富的參政知識為相當重要的課題（丘昌泰，1995：374）。（二）民眾的資訊不充分現代社會處於資訊爆炸的年代，隨時不斷產生的新資訊，民眾可能無法完全了解資訊背後的真正涵意；網際網路的發達，除了使資訊快速傳遞外，也使資訊得以經由虛擬世界偽造，影響民眾的正確判斷；而政府資料可能屬於機密文件而無法公開，而使民眾無法獲得完全的訊息（陳桂香，1996：52），如何獲得正確且有效的資訊並據以作出正確的判斷，應是民眾參與中相當重要的一環。（三）時間與成本的限制現代社會的複雜性，使社會的生產經由詳細的分工維持運作，一般民眾均有其本身的工作崗位，使其難以分身或分心參加公共事務（陳桂香，1996：53）；就公共行政的角度來看，古典公共行政相當重視效率和經濟，公共政策制定過程中的公民參與，無形中會增加推行公共事務的成本與時間，使行政效率降低（丘昌泰，1999：374），因此，當面臨一些有時間壓力或具時效性的政策時，民眾參與便遭受困難。（四）參與誘因不足一般民眾參與的行為模式，大多是一種搭便車（free rider）的行為，民眾通常會去估算某項政策的效益是否大於成本、如何使自己在參與決策中的付出降至最低、如何使自己免費搭便車即可獲得利益（徐之道， 2004：21）；撇開成本效益的計算，民眾也可能認為自己人微言輕，所陳述的意見政府不會關心、採納，而以消極的態度面對可能參與公共事. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 15. i n U. v. Rowe and Frewer 所列指標分兩大類：一、可接受性指標：典型的參與者、真實參與者的獨立性、及早參與、對最後決策的影響、程序的透明度；二、程序性指標：來源的容易度、任務定義、結構上的決策及成本效度。見 Rowe and Frewer（2000：11-17）。 15.

(23) 務的機會。（五）民眾參與與理性決策的矛盾民眾參與同時引發其與理性決策的衝突，一般均認為參與決策的人越多，決策就越困難，可能的話，也只能就最佳的方案達成共識。因為各方參與團體都有各自追求的利益，不易協調出一致的「公益精神」（public spirit），而顯得民眾參與並不是一種進步的力量。例如，民眾運動可被用來反對其他市民的同意權（Kweit, M. G. and Kweit, R.W., 1981： 98）。這也顯示出民意與公共利益的弔詭（陳桂香，1996：55），公共利益究竟為何？如何定義？如何滿足？也為決策過程帶來許多紛爭。（六）民眾代表性與合法性的限制在民主社會，民意的大小亦同時決定影響力的大小（陳桂香，1996： 53），文獻指出在現有的民眾參與架構下，參與是由有較高社經地位的人所支配，民意的反映變成反映這些人的利益而非所有的民眾，相對來說反而降低了社會公平（Kweit, M. G. and Kweit,R.W., 1981：98）；民意代表或民選官員或利益團體等，因其所擁有的資源不同，其所表現出的「代表社會上大多數人的心聲」，可能只是因其強勢而反映出的假象，實際上未必能代表真正的民意，使民眾參與權力被架空。正如上所述，民眾參與有種種限制，如何強化公民直接參與機制，可說是近年來國內外政治學界及公共行政學界共同重視的一個重要課題。 Habermas 於 1980 年代所提出的「溝通行動理論」（Theory of Communicative Competence），即在討論溝通行動的重要性，藉以開拓行動理性（rationality of action）的概念；溝通行動理論的提出對社會科學的研究產生重大的影響，近代歐美民主理論中出現的審議式民主（deliberative democracy）概念，規劃理論中溝通式規劃（communicative planning）的提出，都與溝通行動理論有重要的關連。這兩個不同學術領域下的理論都從公共決策中的論述分析來探討溝通這個概念，他們均認為民主制度下的決策與規劃中的決策都是一種集體的溝通行為，透過對溝通行為的了解與規範，我們將可以使得溝通的行動是公平的而達到提昇參與者為勝任的（Competent）（譚鴻仁， 2003：60）。本文將在本章後二節分別說明在「溝通行動理論」的影響之下、以民眾參與為基礎的溝通式規劃理念及審議式民主，如何落實民眾參與。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 三、政策環評中民眾參與的意義環境影響評估制度的設計目標在於將對環境有影響之虞的行為，事先以科學方法與以評估，並徵集相關意見，作為評估的參考，來決定該行為是否進行或予以修正，來達到環境保護與經濟發展兼顧的目標。政策環評既然是針對政府政策的影響所做的環境影響評估，由於政府政策影響層面廣泛，一項政策的施行往往不僅單單影響社會的某一面向，因此側重意見徵集，除了專家依其專業所提出的見解外，一般民眾就其生活經驗及習慣 16.

(24) 提出的意見，也是意見徵詢的重要部分，因為政策的實施不可能不經民眾支持，本應建立在民主的基礎上；政策環評如第一章所述，既然注重替代方案及民眾參與，自不可能忽略民主的重要性，而民主講求主權在民，政府的治理也應從由上而下的威權施與，改變為與民同在的推動方式。有學者便於說明政策科學運動未來的發展方向時，認為政策科學家的任務不僅是發展可行的政策建議，而且更需鼓勵民眾的參與，推動民主政治，以實現人性尊嚴，確保人性價值，形成一門參與民主的政策科學；他並從 Fischer 言論自由與政策辯論為參與民主的途徑的觀點，認為參與民主的意義應該是指對談性的民主政治（discursive democracy），政策科學家唯有在對談民主的情境下，鼓勵民眾的自主性，並鼓勵民眾參與公眾事務，對公共議題的看法與偏好進行交互辯論，如此才能提升政策科學的境界（丘昌泰， 1995：375）。是以，政策的發展必須透過政府與民眾間的溝通或民眾與民眾間的共同思索來落實民主。我國的環境影響評估制度實施以來，民眾參與程度之不足向來為環保團體及學界所詬病，在過去的許多研究中也指出，環境影響評估法雖是第一個將民眾參與機制規範於法規之中，但是在民眾參與方面所表現出來之效益並不如預期（郭憲銘，2002：117）。以目前我國環境影響評估法之規定觀之，開發行為對環境有不良影響之虞者，開發單位於規劃時應依「開發行為環境影響評估作業準則」實施第一階段環境影響評估，於作成說明書前，公開邀請當地居民或有關團體舉行會議，並將其辦理情形及居民意見處理回應，編製於環境影響說明書，. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. 16. sit. n. al. er. io. 如經主關機關審查結果該開發行為對環境並無重大影響之疑慮，則可免進行第二階段環評，開發單位取得開發許可，並應舉行公開的說明會；17若是開發行為須進入第二階段環評，開發單位則需將環境影響說明書分送有關機關，陳列或揭示於開發場所附近一定時日，於期滿後舉行說明會，當地居民可於說明會後向開發單位提出書面意見。在界定評估範疇時，主管機關並應邀請相關機關、團體、學者、專家及居民代表參加，在開發單位環境影響評估報告書初稿完成後，尚須舉行公聽會，以做為環評審查的參考依據。18由前述規定可知，第一階段環評中民眾參與的機會相當侷限（曾家宏、張長義，2007：51），而進入第二階段環評之後，民眾之參與僅止於範疇界定、現場勘察以及公聽會上意見之提出，且民眾並無法確定其意見是否被審慎考慮，19因此，即便是在有規範民眾參與機制的第二階段環評，民眾參與仍是聊備一格，更遑論僅需進行一階段環評的開發行為，在環境. Ch. engchi. 16. i n U. v. 參見開發行為環境影響評估作業準則第十條之一。參見環境影響評估法第六條、第七條。 18 參見環境影響評估法第八條至第十三條。 19 郭憲銘（2002）在其以濱南工業區開發案環評中民眾參與過程的研究中，引用成功大學黃銘欽教授所言：「通常在環評的意見都是事後由開發單位以書面形式回應，有許多生態環境問題或是其他負面之問題總是避重就輕，甚至沒有予以回應。」，說明現行環評制度，尚欠缺對民眾意見的回應機制。見（郭憲銘，2002：119-120）。 17. 17.

(25) 影響說明書製作過程中會納入多少民眾意見。徐世榮、許紹峰（2001）曾針對我國不同時期的環評報告書中的民眾意見處理方式進行檢視，20發現報告書中對於民眾意見的處理雖然與時俱增，但處理上卻有很大的瑕疵，以問卷調查的方式來了解民眾意見，在問卷題目的設計上即可能已經壓制了民意的反應（徐世榮、許紹峰，2001： 115-119），而檢視的結果，也可發現整個環評制度呈現重科技、輕人文的現象，因此建議在環評中應納入「社會影響評估（Social Impact Assessment, SIA）」21或是「環境正義評估（Enviornmental Justice Assessment, EJA）」 22 ，及早讓民眾參與環評，並獲得意見的尊重（徐世榮、許紹峰，2001：119）。相較於一般開發環評僅狹隘的就開發行為對當地環境的影響進行評估，政策環評乃是針對對環境有影響之虞的政府政策進行環境影響評估，其所關注的範圍不再僅具地區性，而是關係全國人民未來的生活、政府政策走向；我國政府政策評估說明書作業規範即規定，對於政策可能造成環境影響之評定至少須包含8大項評定項目，其中之一即包含社會經濟，23而對於社會經濟的評估，面對現代社會的複雜性，其所需的民意表達，絕非簡單區區幾份問卷調查或電話訪問即可涵蓋，而是需要建立更健全的民眾參與機制與管道，多方探求民意，讓民眾意見得以真實的獲得政府回應。故政策環評的程序在啟動之時，即應給予社會大眾有關政策制定的資訊，從明白、了解中進一步思考其所希望的生活，並關切與其自身息息相關的環境，提出意見，政府應將民意整合進政策環評的各個階段，甚至是該政策在國家發展的整體考量之中，使民眾參與不僅是口號，還能落實在民主社會的政治參與之內。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 20. i n U. v. 該文檢視的三本環境影響評估報告書為：一、民國 77 年「第五輕油裂解工場計畫環境影響評估報告（本文）；二、民國 86 年「濱南工業區開發計畫：石化綜合廠、精緻一貫作業鋼鐵廠與工業專用港環境影響評估報告書（初稿）」；三、民國 90 年「新竹工業科學園區第四期擴建用地銅鑼基地開發計畫環境影響評估報告（定稿文）」。 21 蕭新煌指出社會影響評估即是重視環境影響評估中「社會」的部份。見（蕭新煌，1991： 209）。 22 環境正義評估即是評估環境正義的分配情形。 23 政府政策評估說明書作業規範第五點規定的評定項目為：一、環境之涵容能力。二、自然生態及景觀。三、國民健康及安全。四、土地資源之利用。五、水資源體系及其用途。六、文化資產。七、國際環境規範。八、社會經濟。九、其他。 18.

(26) 第二節規劃理論的轉變 1980 年代 Habermas 提出的溝通行動理論對近代規劃理論亦產生深遠的影響，溝通理性（communicative rationality）的概念漸漸獲得重視，並逐漸取代工具理性（instrumental rationality），當整個西方民主思潮開始檢討代議民主的缺點時，規劃思潮也開始重視聽取民意。本節將從規劃思潮的轉變，說明在規劃領域中如何轉而重視與民溝通。一、全盤理性規劃（rational comprehensive planning）24 全盤性理性規劃最早由Meyerson and Banfield（1955）所提出，該理論認為規劃應是對空間實質發展的一個長程、綜合性的一般性計畫（genernal planning），並是一種把實質設計，關連到社區目標與社會經濟政策的政策性工具（周志龍，1999：168-169），規劃專業者認為透過科學的分析與理性的判斷且不參雜個人主觀價值認定，他們可運用此等客觀知識來合理預測並控制都市的發展，特別是社會科學量化革命與電子計算機發明的影響，使得計量模式的運用成為規劃分析的主要參考。全盤理性規劃的主要立論基礎認為規劃要合乎理性就必須要能兼顧大多數人的利益，所以規劃的範圍必須廣泛，考慮的時間亦需長達20至30年，而隨著統計計量模式及系統分析方法（system approach）的發展，規劃專業者對於透過其理性的分析及專業知識的判斷深具信心，即藉由規劃，他們可以合理的預測並控制未來都市的發展（吳綱立，1998：77）。全盤性理性規劃是一種「工具理性」25的思維結果，而這樣的思維只有. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. sit. n. al. er. io. 「單向的」由規劃者對被規劃者進行宰制與計算，而聽不到「被規劃者」的聲音與想法，也沒有與被規劃者「經驗主體」互動與交流的情況。它的思維模式、規劃方法與目標，可以歸納如以下幾點（魏光莒，2001：3-4）：（一）忽略傳統生活與文化，重視數理幾何的環境建設模式。（二）由少數專家掌控規劃思考過程及最後決策，不重視民眾角色。（三）以建立現代化社會、現代化設施與系統為服務宗旨，以理性客觀的世界觀為主要考量，而非以人為主體，忽略民眾真實需要及文化價值，使民眾只是被規劃、被宰制的客體對象而已。（四）將一切標準化、規格化、快速化、機械化，沒有其他人性層面、文化層面的考量。（五）排斥不同的、多元的文化場域與空間傳統。. Ch. engchi. 24. i n U. v. rational comprehensive planning 國內又有譯為綜合理性規劃，見周志龍（1999：168）。「理性」的概念源起於啟蒙時代（Enlightenment），啟蒙時代的思想家認為「理性」客觀知識，才是絕對的、屬於真理的，才是文明與先進，為不可被質疑與侵犯的。其利用數理幾何等自然科學邏輯，透過實驗、分析，以建立預測模式。這樣的「理性」很容易被利用來維護特定社會階級的政治經濟利益及文化價值，但對該社會中的其他階級的弱勢成員們、或對人類社會中的其他不同的文化價值和信仰體系，將不自覺地以「真理」逼人就範、進行著一種「宰制性」的控制、掠奪與逼迫作用。近代德國學者 Adorno 及 Horkheimer 稱呼這種理性為「工具理性」（Instrumental Reason）。參見魏光莒（2001：1-2）。 25. 19.

(27) 全盤理性規劃發展到60年代受到許多批評，這些批評主要質疑全盤理性規劃的基本假設與立論基礎，由於實證上預測的假設與實際的情況有極大的出入，導致計畫目標無法達成。主要的批評可以區分如下：（一）忽略規劃過程中的政治力針對全盤性規劃的缺點，Lindblom提出其批評，認為全盤理性規劃並無法對「價值」造成的影響作出合理的考量，而規劃的決策過程往往不是合乎理性，常常是決策菁英與利益團體經由政治角力，由互相調整、妥協，所得到的產物，規劃是涉及公眾利益的政策決策，是要從自由市場與民主政治的分權協商過程之制度中，才能得到較好的理解與實踐（辛晚教，1986：29；吳綱立，1998：78；周志龍，1999：170），由於工具理性規劃並無法事先預測規劃過程中可能出現的各種衝突並予以假設，忽略這些非理性因素，使得全盤理性規劃並不符合實際上的都市規劃與公共政策分析（吳綱立，1998：78），Forester也指出規劃不能脫離政治溝通，規劃者必須要評估整個權力結構，來了解他們的行動如何影響市民的組織行動（Forester, 江明修、劉梅君譯，1995：190-192）。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. （二）規劃者之價值觀難以中立 1965年Davidoff提出辯護式規劃（advocacy planning）26的概念，認為未來規劃的觀點是讓政治及社會的價值可以公開的被檢視及辯論，同時指出「價值在理性決策的過程中是不可避免的元素」，規劃人員所秉持的價值更應當要明白清楚（Davidoff,1996：278-279）。這也顯示了 Davidoff反駁了全盤式規劃中規劃人員僅被視為科學技術人員，且能保持「規劃價值中立」的科學理性（許士奕，2002：2-2）。（三）欠缺專業規劃者與民眾之間的溝通而在規劃思潮的演變中，在Davidoff之後，陸續有許多學者對理性規劃提出批評。「Friedmann（1973）提出了類似的接觸規劃理論（transactive planning），他指出規劃的工作往往僅由技術人員來完成，使得具有專業技能的規劃者與擁有生活經驗知識的被規劃者之間已經有了一條鴻溝，二者無法進行有效溝通。…Grabow and Heskin（1973）也頗同意上述觀點，彼等認為以經濟理性為主導的規劃模式是一種權力集中、精英式、及反對變遷的保守規劃型態，他們並大力批評所謂的理性規劃學者所堅持的科技及客觀理念。他們徹底要求更改這種規劃模式，將規劃的權力分散，轉交給能促進人們發展的社區及社會。」（徐世榮，2003：13-14）。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 二、辯護式規劃（advocacy planning）辯護式規劃的概念係由 Davidoff 於 1965 年提出，其專文「規劃中的辯護與多元主義」（Advocacy and pluralism in planning），認為未來規劃的觀點是讓政治及社會的價值可以公開的被檢視及辯論，接受這種觀點表示拒絕 26. advocacy planning 國內又有譯為倡導式規劃，見徐世榮（2003）。 20.

(28) 了由專家單獨規劃的觀點（Davidoff, 1996：277）。 Davidoff 身為律師，同時也是都市計畫規劃者，他認為規劃者應勇敢的為其所堅持的規劃價值觀及弱勢團體辯護，就如同律師為其委託人辯護一樣。規劃乃建立在民主的基礎之上，因此應該經由正當的法律程序，以公開的程序、公平的告知與公聽、舉出證據、反詰辯問等方式來進行，並將民眾納入規劃過程之中，現行由不必承擔公共責任的規劃委員會來進行規劃，是一種不夠先進的作法。辯護式規劃有下列觀點（Davidoff, 1996： 282-285）：（一）規劃者須為其代表之立場辯護 Davidoff認為辯護式規劃者必須為他自己及其當事人的合法正義辯護，規劃者不僅提供資訊、分析現代潮流、模擬未來情形及描述方法，還應該做出實質解答，對當事人負起責任，有責就規劃過程中所有的組成元素準備相關計畫。（二）規劃價值並無中立立場 Davidoff指出，以專業技術來做規劃其實是有限制的，以本益分析法（cost-benefit analysis），若無方法評量計畫的潛在價值，專業技術策略就沒有太大助益。規劃應該要讓計畫的潛在價值更為明白，讓社會成本及社會利益的定義更加清楚，更進一步來說，評估一個計畫，並沒有中立立場可言。（三）規劃應有教育意義在辯護式規劃中，規劃者必須告知其他團體關於它所代表的團體的情形、問題及期望，同時應告知當事人現在的政府政策及他們應有的權利，讓他們增強自己的表達並擴大政治上的權利。（三）對弱勢者的關心 Davidoff認為辯護式規劃應特別關懷社會中的貧窮團體，讓他們能獲得更好的生活。辯護式規劃對於都市計畫理論與實務的發展有兩個重要的意義：一、提供了大眾教育工具，使弱勢團體的意見得以表達；二、促使政府規劃單位與其他規劃團體競爭，而提升了規劃的品質（吳綱立，1998：6）。然而，辯護式規劃亦因其程序論點遭受批評，如規劃的決策環境並無法與正式的法庭一般有法官來判決公共利益，也沒有類似司法的上訴程序，規劃者以公僕身份作為社會團體代言人的合法也受爭議（吳綱立，1998：6）。不過，該理念提出後引起的迴響仍不容小覷。「陸續有許多城市將辯護制度納入規劃程序的法定要求如 New York、Boston、L.A 等大城早在 1960 年代末期便陸續將許多都市計劃或都市設計審議的規範中皆已將『公開程序』、『必要時得雙方辯論』、『有陳述意見的權利』以及『公聽程序』等理念納入，其中實踐這些理念的方法，最常被使用的便是引自司法體系中的聽證制度；透過聽證的程序，將開發商、地區居民、地方當局與社區團體. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 21. i n U. v.