第四章 我國政策環境影響評估之探討
第一節 我國政策環境影響評估制度的規範
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第四章 我國政策環境影響評估之探討
本章將先介紹我國政策環評的相關法規發展情形，再說明現階段已經 行政院環保署完成備查的五個政策環評個案，以探討我國政策環評的執行 情形有何問題及應改進的方向。
第一節 我國政策環境影響評估制度的規範 一、制度發展歷程
表4- 1 我國政策環評發展歷程 時間 重 要 事 項
1994.12 立法院三讀通過的「環境影響評估法」，於第四條明訂政府政策對 環境有影響之虞者，應進行環境影響評估
1997.09 環保署公告「政府政策環境影響評估作業要點」，確立實施內容 1998.03 環保署公告「政府政策評估說明書作業規範」，規定政策環評報告
書具體作業規範及評估矩陣表格
1998.08 公告「應實施環境影響評估之政策細項」，針對「政府政策環境影 響評估作業要點」中所列應實施環評的政府政策，明列應進行環 評的9類政策，計10個政策細項
2000.12 環保署重新公告「政府政策環境影響評估作業辦法」，同時廢止原 作業要點
2001.04 行政院體育委員會完成「高爾夫球場設置之政策環境影響評估」
2001.05 經濟部工業局完成「工業區設置方針政策評估」，
2001.01 修正「政府政策評估說明書作業規範」
2001.06 修正新增「應實施環境影響評估之政策細項」為9類政策，計11 個政策細項
2001.12 經濟部水資源局完成「臺灣地區水資源開發綱領計畫政策評估」
2002.02 修正「政府政策評估說明書作業規範」
2002.11 制訂「環境基本法」，訂定政府應建立環境影響制度的基本原則 2003.04 經濟部水利署完成「自來水水質水量保護區縮編政策評估」
2006.04 修正「政府政策環境影響評估作業辦法」，擴大適用範圍
2006.04 修正新增「應實施環境影響評估之政策細項」為9類政策，計14 個政策細項
2006.12 交通部完成「臺北與東部地區間運輸系統發展政策評估」
2007.01 大幅修正「政府政策評估說明書作業規範」中政策評估項目之評 估內容，將經濟社會明文納入政策可能造成環境影響之評定項 目，明示「替代方案分析」的意義，使評估項目更為完備
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我國環境影響評估制度的發展甚早，自 1975 年 12 月經設會（現經建 會前身）首次引進介紹，至1979 年 5 月即擬定「環境影響評估實施方針」，
並開始由政府重大計畫試辦環評、執行示範計畫及相關立法作業；1985 年 10 月行政院正式核定實施為期 5 年的「加強環境影響評估方案」，至 1990 年實施期滿，再根據「評估方案」實施經驗參酌現況，擬定「加強推動環 境影響評估後續方案」，自1991 年起續實施 6 年。1994 年立法院終於三讀 通過「環境影響評估法」，並於 1995 年元旦公告實施，我國環境影響制度 終於完成法制 (呂雅雯，1999：68），而在 2002 年公佈的「環境基本法」，
更再次強調其重要性。46
然而，過去在環評制度的建立過程中，大多重於開發個案的執行情形 評估，並未討論到政府政策及相關計畫的環境影響評估，直到環境影響評 估法二讀時，才由立委彭百顯提出將環境影響評估法草案第四條對環境影 響評估的定義，從「開發行為…」擴張為「開發行為及政府政策…」（葉俊 榮，1997：221-222），自此，開啟我國政策環評法制之路。於是，除環境 影響評估法第四條有關環境影響評估的定義：「環境影響評估：指開發行為 或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生 態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分 析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。」成為政策環評執行 依據外，同法第二十六條：「有影響環境之虞之政府政策，其環境影響評估 之有關作業，由中央主管機關另訂之。」，則賦予政策環評作業相關規定。
但在實務上，不像個案環評自1985 年「加強環境影響評估方案」起即 陸續有個案進行，且經過長期檢討與修正，突然列在環境影響評估法草案 中並立法通過的政策環評，對政府及民間而言都是一項陌生的制度（呂雅 雯，1999：71），環境影響評估法中對開發行為進行的規範是否完全適用於 政策環評，或是應該對政策環評採取不同的制度設計，都有討論的空間。
相關作業辦法的制定過程中，由環保署委託葉俊榮教授進行研究（蔡 勳雄，1997：210），葉俊榮指出，在環境影響評估法第四條第二款規定及 第二十六條授權下的政策環評，一方面必須能充分遵守既有法律的規定與 授權意旨，另一方面也應能針對政府政策的特色做合乎制度需求的制度設 計，以達到其預期功能（葉俊榮，1997：245）。按草案47之規劃，在程序上 仍為二階段式環評，包括評估作業、公開說明、審查、參考回應及刊登公 報，由政策研提機關先自行評估，並徵詢有關機關、團體意見舉行公開說 明會，經評估對環境無重大影響之虞者，再徵詢中央主管機關意見；經評 估確定應繼續實施環境影響評估者，則應編製政策環境影響評估書初稿，
進行第二階段環境影響評估（蔡勳雄，1997：212），由此可知，草案對於
46 見環境基本法第二十四條：「中央政府應建立環境影響評估制度，預防及減輕政府政策 或開發行為對環境造成之不良影響。」
47 原草案共 15 條 ，可參見蔡勳雄（1997）文「政府政策環境影響評估作業辦法之草擬」
附錄。
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政策環評的程序、強制性、民眾參與的管道均有明確之規定，惟後來正式 公佈實施的「政府政策環境影響評估作業要點」刪去許多草案中原有關於 程序之規劃，僅就應評估之政策項目、評估書記載內容、意見徵詢等進行 規範。
1997 年 9 月 20 日「政府政策環境影響評估作業要點」由環保署公告實 施，全文共9 條，明訂 10 項應實施政策環評的政策，惟該要點公告後，一 直沒有政府政策依其規定辦理環評，故環保署於2000 年底廢止該要點，以 同名辦法「政府政策環境影響評估作業辦法」取代，48並於 2006 年修正該 辦法時擴大適用的政策範圍；491998 年 3 月 11 日公告「政府政策評估說明 書作業規範」，規定評估書應涵蓋之內容，以及評估範圍和項目，後於2007 年1 月 15 日大幅修正，加重評估替代方案及社會經濟、民眾意見之必要性；
501998 年 8 月 3 日「應實施環境影響評估之政策細項」公告（見表 4-2），
就需實施政策環評的政策明訂其應實施的詳細政策項目，該政策細項後續 經過 2001 年及 2006 年兩次修正，現行需實施政策環評的政策細項已由原 訂10 項增至 14 項。
表4- 2 應實施政策環評的政策細項
政策名稱 政策細項
工業區設置 一、工業政策
能源密集基礎工業政策 二、礦業開發政策 砂石開發供應
三、水利開發政策 水資源開發政策 高爾夫球場設置
農業生產用地及保育用地大規模變更作非農業使用 自來水水質水量保護區範圍變更
飲用水水源水質保護區範圍變更 四、土地使用政策
新訂或擴大都市計畫（僅適用面積10 公頃以上者）
五、能源政策 能源開發綱領
48 作業辦法的內容與原作業要點相同，10 項應實施政策環評的政策為：一、工業政策。
二、礦業開發政策。三、水利開發政策。四、土地使用政策。五、能源政策。六、畜牧政 策。七、交通政策。八、廢棄物處理政策。九、放射性核廢料之處理政策。十、其他政策。
49 此次修正乃在該辦法第四點增訂第二項：「非屬前項應實施環境影響評估之政策細項，
經中央目 的 事 業 主 管 機 關 或政策研提機關認有影響環境之虞者，得準用本辦法規定，
由政策研提機關辦理政策環境影響評估。」，鼓勵中央目的事業主管機關或政策研提機關 對於認有影響環境之虞的政府政策，辦理政策環境影響評估。
50 見政府政策評估說明書作業規範四點及第七點第八項，均為本次修正新增之規定。第四 點規定替代方案之定義，第七點第八項規定評估內容應包括「社會經濟」，範圍涵蓋人口 及產業、交通運輸、能源使用、經濟效益、公共設施與社區發展、民眾意見與社會接受度。
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六、畜牧政策 養豬
七、交通政策 重大鐵公路發展 八、廢棄物處理政策 垃圾處理
九、放射性核廢料處理政策 核能電廠用過核燃料再處理
我國政策環評完成法制至今，雖然只有十餘年的時間，相關法規除了 環境影響評估法外，僅有政府政策環境影響評估作業辦法、政府政策評估 說明書作業規範及應實施環境影響評估之政策細項等 3 項法規命令，但 3 項法規總計也已修正6 次，51次數可謂相當頻繁。然而，截至2008 年 11 月 止，僅完成「高爾夫球場設置」、「工業區設置方針」、「臺灣地區水資源開 發綱領計畫」、「自來水水質水量保護區縮編政策」及「臺北與東部地區間 運輸系統發展政策」5 項政策環境影響評估，推展仍相當緩慢。
環保署爲推動政策環評工作，在2004 年年度專案計畫委託臺灣大學環 境工程研究所進行「政府政策環境影響評估作業」的檢討與修正，該專案 於2004 年 4 月 9 日及 4 月 29 日分別舉辦了「我國政策環評推動瓶頸突破 與再造公聽會」及「現行政府政策環境影響評估制度之檢討與修正座談 會」，邀請與政策環評相關之政府單位、專家學者與會，廣徵各方意見，亦 藉以了解各政府部門對於政策環評的認知情形。會議結果發現，各政府單 位對於政策環評的意義、定位、執行方式及時間點都有相當程度的疑義，52 許多部會或單位以本身的業務需要與績效為考量政策環評的依據，造成順 位的錯置（行政院環保署，2004：88）。因此，在推展政策環評工作之時，
有必要讓政府各部門瞭解政策環評之要旨為為促進國家永續發展，並非各
有必要讓政府各部門瞭解政策環評之要旨為為促進國家永續發展，並非各