第三章 政策環境影響評估之探討
第二節 政策環境影響評估之內涵
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第二節 政策環境影響評估之內涵
經由上一節的說明可知政策環評在國際間受重視的情形，各國的實施 方式也有所差異，但不論形式為何，其代表意義和一般開發行為所進行的 環境影響評估均有相當的差異，本節將繼續說明政策環評的內涵。
一、政策環評與個案環評之比較
經由長期的制度發展，個案環評已是環境評估的重要工具，然而，個 案環評卻有下列幾項缺點：
（一）被動的回應：個案環評係在許多策略決策後才執行，其執行是對 策略發展的一種反應，而非前置的行為，所以只能提供有限的替 代 措 施 和 減 輕 影 響 措 施 ， 而 且 難 與 計 畫 整 合 （Thérivel and Partidário, 1996：8），其無法將開發行為引導到環境容受力較高的 地點或遠離環境敏感地區，只能評估准否（Thérivel et al., 1992：
20）。
（二）缺乏對累積性影響的評估：個案環評受限於對單一個案的影響進 行評估，而忽略了多個個案累積的影響，諸如（Thérivel et al., 1992：20-21；Thérivel and Partidário, 1996：8-9）：
1. 一些不需進行環評的小型個案的附帶性影響（additive effects）。
2. 個案開發引起其他發展的引發性衝擊（induce and indirect impacts）。
3. 數個個案的協同衝擊（synergistic impacts），可能遠超過分別看 待各個個案所造成的影響的總和。
4. 全球性的衝擊（global impacts），如生物多樣性及溫室效應。
5. 使環境喪失其原本彈性能力的門檻（飽和）衝擊（threshold /saturation impacts），例如：原本的河川自淨能力消失。
6. 時間擁擠或空間擁擠衝擊（time-crowded or space-crowded impacts），即環境在下一項衝擊來臨之前，還沒有足夠的時間或 空間從前次衝擊的影響中恢復。
是以，一般個案環評並無法提供理想的環境決策（Partidário, 2000：
649），為了彌補個案環評的不足，政策環評立於個案環評的基礎之上，在 關心的焦點、制度的設計上，都與個案環評有所差異，兩者間的差異可簡 單由表3-3所示。
政策環評目的在於選出達到政策目標的各種替代方案，提供決策參 考，重視整體環境，而非僅就單一開發進行評估，因此，政策環評實施之 時，尚未決定政策施行與否，而是參考評估後所得的各種可能方案，再決 定政策是否施行及其施行方式，故偏重策略發展的主要發展方向，而暫將 策略執行的細節忽略；個案環評則是已決定執行開發或政策，針對該行為
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對環境的衝擊大小進行評估，考量面向不如政策環評寬廣，且執行較為被 動，注重細節。
表3- 3 政策環評與個案環評之差異
差異點 個案環評 政策環評
執行時間 是政策執行的末端，針對已決 定執行的行為評估衝擊
將策略轉化為行動，評估哪一 個行為比較好
決策順序 目標和宗旨預先已被決定，估 計可能的結果
針對政策審查是否能達成策 略目標，決定選擇的範圍，估 計可能的結果
區域範圍 關注特定計畫 關注替代方案、區域及各部門 評估範圍 評估單一行為 考慮累積性衝擊並考量永續
發展
整合程度 考量個案行為對該區域影響 結合考量經濟和社會議題 細節程度 焦點狹窄，注重細節 焦點寬廣，細節關心程度較
低，不確定性高 主動性 被動的，針對以既定選擇做出
反應
前瞻性的，導向最好的選擇
整理自（Glasson et al.,2005：343-344；Noble,2000：204-205；Abaza et al.,2004：87）
由此可知，政策環評可針對個案環評的不足加以補強。首先，透過先 期的策略問題環境評估，可先決定是否開發及開發地點，而減少日後個案 環評的進行，避免決策者多餘的成本支出，或在不充分的資訊及有限的選 擇中錯失良機；其注重小型個案對環境的累積性衝擊和大型個案引發的大 規模影響，將影響評估整合於PPPs中，滿足了決策整合及平衡的需求；在 較高層次的規劃或決策中，也可使政策環評聚焦在環境衝擊的來源，而不 是專注在以後的徵兆（Dalal-Clayton and Sadler,2005：21-23）。
其次，從政策環評與個案環評的種種差異，也可看出兩者在環境評估 上亦具有相當的階層關係，其階層可如圖3-1所示。在既訂的政策目標下，
政策環評因其所面對的政策決策層級不同可分為三個層次的環評階層，而 個案環評則是針對方案執行中的各個行為進行環評，屬於最低層級的環境 評估，兩者評估的層級不同，也分別具有不同的功能。政策環評提供了將 社會、經濟及環境整合考量於決策的機會，並使決策更加透明、更能承擔 政策責任、更有效率（Dalal-Clayton and Sadler,2005：26）。
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圖3- 1 SEA 和 EIA 的階層關係 資料來源：Glasson et al.（2005：343）
除了上述的功能外，更重要的，是政策環評能持續促進永續發展
（Dalal-Clayton and Sadler,2005：22）。永續發展的概念對政策環評的發展 有相當重要的意義，也是其追求的目標之一。
環境評估的目的原本就是為了避免失當的環境決策造成環境無法挽回 的損傷，在環境保護的概念上，環境保護不僅僅是保護自然環境、生態系 統，還負擔人類文明持續發展的重任，人類本是自然界中的一份子，歷史 脈絡、經濟發展等文明均無法獨立於環境之外，若環境因文明發展而受破 壞，導致自然資源無法再供人類使用，文明也無法再延續。故在永續發展 的議題上，雖然永續發展追求的是社會、經濟與環境三方平衡，但在政策 環評的目標上，應是期望能讓自然環境能獲得更好的保護，而加強對環境 永續的關心，這也是政策環評與一般策略評估不同之處（Wallington et al., 2007：571-572）。
在環境評估的發展中，政策環評在近年來已被認為是第二代典範
（second-generation paradigm），促進了環境影響評估的原則向上發展
（Chaker et al.,2005：16）；環境評估的典範移轉過程，可由表3-4來說明，
達成永續發展是環境評估所追求的目標，政策環評正處於環境評估發展的 重要位置。
目標
策略SEA
計畫SEA
個案EIA
計畫SEA
方案SEA
方案SEA 方案SEA
個案EIA 個案EIA
階層1
階層3 階層2
階層4
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（ Environmental Sustainability Assurance,
ESA）
使用個案環評和政策環評來保護稀少性資 源、生態功能和抵銷剩餘損害；加上環境會 計帳（environmental accounting and auditing）
自然成本的損失和變化的環境會計帳 下 一 代 ─ 轉 向 永 續 評 估
（ Sustainability Appraisal,
SA）
整合或完全成本評估經濟、環境和社會影響 的報告
資料來源：（Dalal-Clayton B and Sadler B.，轉引自Chaker et al.,2006：17）
二、政策環評的實施程序及民眾參與
2001年歐盟SEA- Directive及2003年SEA-Protocol更將評估程序明定於 文中，使歐洲各國有依循的方向。本文依SEA- Directive及SEA-Protocol的 規定，歸納出政策環評評估的主要步驟（Stoeglehner and Wegerer, 2006：
587-592）
：43（一）篩選（Screening）：決定政策環評是否施行，同時權責單位得讓公 眾明白不必進行政策環評的原因。
（二）界定範疇（Scoping）：界定的範圍包括評估的內容、方法、時間和 空間。
（三）替代方案評估（Appraisal of alternatives）：評估合理的替代方案。
（四）撰寫環境影響評估報告（Environmental report）：將環境調查及評
43 SEA-Protocol 係建立於 SEA- Directive 的架構上，但又略有不同，故本文歸納的程序以 SEA- Directive 的步驟為主。
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估的結果寫成環境報告。
（五）公眾諮詢（Consultations）：讓一些民眾、團體參與政策環評的過 程，對環境報告表示或計畫方案等草案表示意見。
（六）做出決策（Decision-making）：在計畫或方案被採納或進入立法程 式之前，應考慮環境報告和諮詢的結果，決策的依據，尤其應注 意報告中所列之防止措施，減少或緩和政策產生之不利影響。
（七）結果公告（Information on the decision）：政策環評程序的參與者於 計畫或方案被採行後，可經由正式的聲明得知政策環評的結果為 何及方案或計畫被採納的理由，同時獲知事後監控的方式。
（八）事後監控（Monitoring）：對重要計畫或方案的影響執行情形進行 監測，以辨識未預測到的不利影響，並加以修正。
由前述步驟觀之，只要有政策、方案或計畫開始推動，政策環評的程 序就已啟動，若是經篩選後應進行環評，該政策、計畫或方案就須進行全 部的評估程序，其程序甚至進行至決策完成後的追蹤檢討；若是經篩選後 無需進行環評，則毋須進行後續評估程序。
在SEA- Directive及SEA-Protocol所規範的政策環評實施程序中，其中 有一步驟「公眾諮詢」，正是本文所關心的焦點。公眾諮詢的程序提供一些 民間團體或個人有機會就政策環評的評估提出意見，讓人民能參與政策形 成過程，既然政策決策的過程具有政治的本質，政策環評又是輔助決策的 工具，受到政治的影響，自然無法排除「人」的涉入。先前在第二章第一 節中已討論過政策環評中民眾參與的意義，本文認為在政策環評的實施程 序中，民眾參與是很重要的一環，以SEA-Protocol規範的實施程序為例，即 特別強調評估全程的民眾參與，顯見政策環評過程中的民眾參與，在國際 間也已受到重視。
政策環評提供各方面的環境資訊以供決策，為達決策核心，政策環評 必須要能夠溝通環境價值（Vicente and Partidário, 2006：697），因為，在每 一個人心中，對環境都有不同的價值評判，一項與環境相關決策，在決策 通過之時，即已決定了環境的價值；既然環境屬於普羅大眾共同所有，這 個價值，就不該只是決策者或規劃者等少數人所認定的價值，而應該是經 由環境中多方面不同角色的成員，透過互相溝通同意後均同意的共同價 值，政策環評中的民眾參與也正建立在這種溝通的基礎上，透過溝通、辯 論，調和科學證據和價值（Vicente and Partidário, 2006：704）。
溝通有助於破除政府部門在實施政策環評時的盲點。首先，政策環評 的評估過程中有許多參與者，決策者與評估者是最直接涉及決策的價值選
溝通有助於破除政府部門在實施政策環評時的盲點。首先，政策環評 的評估過程中有許多參與者，決策者與評估者是最直接涉及決策的價值選