第五章 我國政策環境影響評估民眾參與之踐行
第二節 民眾參與機制之設計：公民會議
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第二節 民眾參與機制之設計：公民會議
在審議式民主的實踐上，在我國主要是舉辦公民會議來運作，有關其 起源及運作方式已在本文第二章第三節介紹過，截至2008年底已舉辦了29 場；62國內不論是學者或政府對公民會議的進行都十分關注，討論議題涵蓋 全國性政策議題、縣市層級及社區型地方發展議題，對於公民會議的研究，
也已進入實證的研究（杜文苓，2007；杜文苓、陳致中，2007；林祐聖，
2007；黃東益、施佳良、傅凱若，2007；黃東益、李翰林、施佳良，2007；
黃東益，2008），從這些研究歸納目前我國公民會議運作情形，可分下列 三部份說明：
一、公民會議的討論議題
由我國已舉辦過的29次公民會議議題觀之，討論議題相當廣泛，全國 性的議題共16場，包括全民健保、環保、稅制改革、媒體、刑法刑責，縣 市層級有高雄跨港纜車、新竹科學園區宜蘭基地、臺北市汽機車總量管制 等3場策略議題，社區型有10場，由各地方社區大學所發起關心地方發展的 公民會議，可知公民會議已廣泛運用在各種議題的討論之上。
其中與本文關心的環境評估中民眾參與較有關聯的議題，為「新竹科 學園區宜蘭基地公民會議」。本案為宜蘭三星紅柴林地區居民，為反對當地 被選為新竹科學園區宜蘭基地第一期園區生產基地，自組自救會，並以宜 蘭社區大學為首的民間團體，針對竹科宜蘭基地的設置籌辦公民會議，期 望會議結果能影響宜蘭基地開發設置的決策。在此議題中，正好提供我國 過去環境爭議中的民眾參與課題一個良好的示範，相關研究指出，藉由公 民會議的辦理可透過嚴謹的參與程序促進實質溝通對話，資訊的提供可增 進民眾對公共的判斷，良好的溝通機制進一步化解了誤會對立，展現了不 同於過往環境議題中民眾參與的風貌（杜文苓、陳致中，2007：52-54），
其成功經驗，正可做為未來之參考。
表5- 2 歷年臺灣公民會議一覽表（2002-2008）
委託單位 舉辦日期 行 政
層級 討論議題
執行單位 行政院衛生署 2002/06 全台 「全民健保給付範圍」公民會議
行政院二代健保規畫小組
2004/06 社區 「溫泉博物館何去何從」社造協定公民 會議
北投社區大學
行政院衛生署 2004/09 全台 「代理孕母」公民共識會議
臺灣大學社會系
62 2004 年 12 月「稅制改革」公民共識會議共 4 場，因議題相同僅計算 1 次。
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資料來源：黃東益（2008：87-89）
二、公民會議對參與者的影響
施佳良、傅凱若，2007：77）。
以目前我國學者對部分公民會議個案的研究為例，公民會議提供的公
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會議的過程，公民小組的成員不再是專家認為的缺乏討論公共事 務能力與動機的常民，知能與意願的提昇也使專家與常民的關係 趨向對等（林祐聖，2007：24）。
（二）參與者的自我轉化：公民會議提供了與會者了解議題、相互討論 的場域，在會議的過程中，透過立場表達、成員間審議互動的過 程，參與者會就本身偏好的政策選項，提出資訊和論證，試圖說 服對方，在不斷的辯論中，透過各種「說理」方式，與其他參與 者進行理性溝通（黃東益、施佳良、傅凱若，2007：90）；透過溝 通過程的相互主觀和同理，跳脫個人私利，進而找到共善的價值，
形成結論。基於這些理由而獲致最後的決策，顯示成員經過公共 審議的過程彼此相互尊重和同理，允許合理的歧見，最終達成共 識的互惠價值（黃東益、施佳良、傅凱若，2007：95）。此外，有 研究顯示，面對面的互動所產生人際間的情感因素，對公共審議 中參與者的自我轉化發生顯著的影響，透過彼此的互動與不同角 色間的立場揣摩，能夠使得公民願意開放自己的心態，試著尊重 與理解相異立場的觀點與原因，進而帶來自我轉化，以及願意尋 找出彼此間的共識（黃東益、李翰林、施佳良，2007：64）。此轉 化過程也與知能息息相關，政策相關知識係為情感交流的基礎，
若相關知識不足，對政策缺乏較為宏觀的認識，則有礙於其對不 同立場的體會（黃東益、李翰林、施佳良，2007：65）。
三、公民會議對政策的影響
公民會議的討論議題雖廣，但最重要的還是這些討論是否能對政策產 生直接影響。杜文苓、陳致中（2007）研究新竹科學園區宜蘭基地公民會 議一案中公民參與決策的情形，發現這場由宜蘭社區大學為主辦人、結合 各界非政府組織籌辦的公民會議，由於辦理時點的關鍵性，其會議結論確 實傳達了宜蘭三星紅柴林地區人民希望保留該地為農業經營的想法，也在 後續決策中獲得行政院國科會採納。但這樣實際成功影響決策的案例仍在 少數，由於目前公民會議在我國沒有法源基礎，因此公民會議結論對於政 府機關沒有法定拘束力（黃東益， 2008：62），直接暴露出公民會議與政 策連結的可能缺陷。
黃東益（2008）以「全民健保給付範圍」等10場公民會議63為研究對象，
抽樣24位承辦或協辦人員進行訪談，歸納出公民會議與現存決策體制的關 係。研究結果有下列發現：
（一）政府官僚體系雖支持公民會議的舉行以增加規劃過程中的公共審
63 10 場公民會議為「全民健保給付範圍」公民會議、「代理孕母」公民共識會議、「北投 老街的明天」公民共識會議、高雄跨港纜車公民會議、全民健保共識會議、「新竹科學園 區宜蘭基地」公民會議、稅制改革公民共識會議、青少年政策公民會議、「臺北市應否訂 定汽機車總量管制」公民共識會議及環保共識會議。
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議，但對於公民的提案能力及專業度則有疑慮（黃東益，2008：
69-74）。
（二）行政體系對於公民會議的效用，認為其有強化對於議會及民選政 務官的政策說服力，公民會議被視為探詢民意的管道之一，因此 在議會質詢時或者首長作判斷時，可作為參考，也讓議會了解行 政機關在決策的過程中也有參考民眾意見，比起民調僅有數字上 的呈現，在決策過程中有更高的信賴度。舉辦公民會議也增加了 新的民眾參與管道與民意諮詢方式，其結論不僅可以確認施政的 規劃與方向是否符合民意的需求，有時也有可能形成新的政策方 向、新的政策規劃或執行方法等；而公民會議除了可以使公民瞭 解政策內容外，還可以讓公民參與及瞭解政府政策的過程，增進 政策合法化過程的透明度（黃東益：2008：74-77）。
（三）行政體系認為公民會議有部分侷限，在代表性上，公民會議因為 是要讓參與公民都能呈現多元意見深入討論，除了以相對於其他 會議較多的時間進行討論外，參與的人數也不宜太多，否則將限 制公民發言次數與時間，無法有效的進行溝通與深入的對話，因 此將人數設在20 人左右。其目的並非要找到一個具有科學代表性 的大樣本，基於這樣的思考所規劃的審議機制，成為其常受詬病 的理由，使得舉辦公民會議的機關在參考結論報告時會有疑慮，
缺乏代表性便缺乏公信力。其次，政府是否能透過公民會議獲得 政策創新的能量，也仍有不同議論（黃東益：2008：74-80）。
因此，公民會議在政策的影響上，不論其結果與原本公務體系的決策 是否有所差異，都仍是以官僚體系原有的決策為主；民眾本身對審議式民 主的期待尚未建立，對於審議力量的期待無法深入民間，因而無法將審議 的力量轉成民主壓力加諸於公務體系；審議模式仍未有客觀、公正的一致 性模式，無法取得社會公信，公務體系將之視為一種刺探民意、甚至是政 策宣導的手段（黃東益，2008：84-85）。
綜合以上分析，本文認為欲在政策環評過程中加入民主審議的機制，
可透過國內已有相當運作經驗的公民會議來進行，對於改善民眾參與理性 不足、專家與常民的認知差異及共識的凝聚等情形，均有助益，但首先必 須將公民會議的侷限性降到最低，也就是法源不足、成員數代表性不夠、
創新不足等限制。尤其是法源不足一項直接衝擊公民會議的結論對政府政 策的影響力，也是現行公民會議運作最難突破的限制。故藉公民會議做為 政策環評中民眾參與手段，應借重其運作議題的廣泛程度及可提昇公民知 能及自我轉化的優點，融入政策環評程序中。
因此，本文認為在實際參與面上，有兩個時機可以公民會議做為民眾 參與管道，一是利用公民會議讓民眾有參與範疇評估會議的機會，二是在 評估內容涉及社會經濟等項目時，藉由公民會議了解民眾意見與社會接受
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度。
一、為參與範疇評估會議的公民會議：
（一）先期進行公民會議：必須進行政策環評之政府政策或細項，可在 確認需進行環評後即先根據政策議題對環境影響情形準備召開公 民會議，經由預備會議先提供參與者相關政策、環境、政策環評 資料，並由專家予以解說資料內容，讓參與者了解政策環評為何、
哪些環境面向會受到該政策實施後的衝擊；而後在正式會議中，
由與會者根據對話及溝通，對於應列為評估項目的評估內容做出 決議。環評向來被認為充滿技術性，一般民眾不易參與，公民會 議的過程經由過去許多學者的研究已證明，能提昇參與者的知 能，因而透過公民會議，環評的技術門檻對與會者而言，或許無 法百分之百消除，但已提供了參與者接觸此項專業的管道結果；
會議的結論雖然僅是會議成員的共識，但卻是實實在在的民意表
會議的結論雖然僅是會議成員的共識，但卻是實實在在的民意表