第二章 理論基礎
第二節 規劃理論的轉變
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第二節 規劃理論的轉變
1980 年代 Habermas 提出的溝通行動理論對近代規劃理論亦產生深遠 的影響，溝通理性（communicative rationality）的概念漸漸獲得重視，並逐 漸取代工具理性（instrumental rationality），當整個西方民主思潮開始檢討 代議民主的缺點時，規劃思潮也開始重視聽取民意。本節將從規劃思潮的 轉變，說明在規劃領域中如何轉而重視與民溝通。
一、全盤理性規劃（rational comprehensive planning）24
全盤性理性規劃最早由Meyerson and Banfield（1955）所提出，該理論 認為規劃應是對空間實質發展的一個長程、綜合性的一般性計畫（genernal planning），並是一種把實質設計，關連到社區目標與社會經濟政策的政策 性工具（周志龍，1999：168-169），規劃專業者認為透過科學的分析與理 性的判斷且不參雜個人主觀價值認定，他們可運用此等客觀知識來合理預 測並控制都市的發展，特別是社會科學量化革命與電子計算機發明的影 響，使得計量模式的運用成為規劃分析的主要參考。全盤理性規劃的主要 立論基礎認為規劃要合乎理性就必須要能兼顧大多數人的利益，所以規劃 的範圍必須廣泛，考慮的時間亦需長達20至30年，而隨著統計計量模式及 系統分析方法（system approach）的發展，規劃專業者對於透過其理性的分 析及專業知識的判斷深具信心，即藉由規劃，他們可以合理的預測並控制 未來都市的發展（吳綱立，1998：77）。
全盤性理性規劃是一種「工具理性」25的思維結果，而這樣的思維只有
「單向的」由規劃者對被規劃者進行宰制與計算，而聽不到「被規劃者」
的聲音與想法，也沒有與被規劃者「經驗主體」互動與交流的情況。它的 思維模式、規劃方法與目標，可以歸納如以下幾點（魏光莒，2001：3-4）：
（一）忽略傳統生活與文化，重視數理幾何的環境建設模式。
（二）由少數專家掌控規劃思考過程及最後決策，不重視民眾角色。
（三）以建立現代化社會、現代化設施與系統為服務宗旨，以理性客觀 的世界觀為主要考量，而非以人為主體，忽略民眾真實需要及文 化價值，使民眾只是被規劃、被宰制的客體對象而已。
（四）將一切標準化、規格化、快速化、機械化，沒有其他人性層面、
文化層面的考量。
（五）排斥不同的、多元的文化場域與空間傳統。
24 rational comprehensive planning 國內又有譯為綜合理性規劃，見周志龍（1999：168）。
25 「理性」的概念源起於啟蒙時代（Enlightenment），啟蒙時代的思想家認為「理性」客 觀知識，才是絕對的、屬於真理的，才是文明與先進，為不可被質疑與侵犯的。其利用數 理幾何等自然科學邏輯，透過實驗、分析，以建立預測模式。這樣的「理性」很容易被利 用來維護特定社會階級的政治經濟利益及文化價值，但對該社會中的其他階級的弱勢成員 們、或對人類社會中的其他不同的文化價值和信仰體系，將不自覺地以「真理」逼人就範、
進行著一種「宰制性」的控制、掠奪與逼迫作用。近代德國學者Adorno 及 Horkheimer 稱 呼這種理性為「工具理性」（Instrumental Reason）。參見魏光莒（2001：1-2）。
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全盤理性規劃發展到60年代受到許多批評，這些批評主要質疑全盤理 性規劃的基本假設與立論基礎，由於實證上預測的假設與實際的情況有極 大的出入，導致計畫目標無法達成。主要的批評可以區分如下：
（一）忽略規劃過程中的政治力
針對全盤性規劃的缺點，Lindblom提出其批評，認為全盤理性規劃 並無法對「價值」造成的影響作出合理的考量，而規劃的決策過程往往 不是合乎理性，常常是決策菁英與利益團體經由政治角力，由互相調整、
妥協，所得到的產物，規劃是涉及公眾利益的政策決策，是要從自由市 場與民主政治的分權協商過程之制度中，才能得到較好的理解與實踐（辛 晚教，1986：29；吳綱立，1998：78；周志龍，1999：170），由於工具 理性規劃並無法事先預測規劃過程中可能出現的各種衝突並予以假設，
忽略這些非理性因素，使得全盤理性規劃並不符合實際上的都市規劃與 公共政策分析（吳綱立，1998：78），Forester也指出規劃不能脫離政治 溝通，規劃者必須要評估整個權力結構，來了解他們的行動如何影響市 民的組織行動（Forester, 江明修、劉梅君譯，1995：190-192）。
（二）規劃者之價值觀難以中立
1965年Davidoff提出辯護式規劃（advocacy planning）26的概念，認 為未來規劃的觀點是讓政治及社會的價值可以公開的被檢視及辯論，同 時指出「價值在理性決策的過程中是不可避免的元素」，規劃人員所秉 持的價值更應當要明白清楚（Davidoff,1996：278-279）。這也顯示了 Davidoff反駁了全盤式規劃中規劃人員僅被視為科學技術人員，且能保持
「規劃價值中立」的科學理性（許士奕，2002：2-2）。
（三）欠缺專業規劃者與民眾之間的溝通
而在規劃思潮的演變中，在Davidoff之後，陸續有許多學者對理性規 劃提出批評。「Friedmann（1973）提出了類似的接觸規劃理論（transactive planning），他指出規劃的工作往往僅由技術人員來完成，使得具有專業 技能的規劃者與擁有生活經驗知識的被規劃者之間已經有了一條鴻溝，
二者無法進行有效溝通。…Grabow and Heskin（1973）也頗同意上述觀 點，彼等認為以經濟理性為主導的規劃模式是一種權力集中、精英式、
及反對變遷的保守規劃型態，他們並大力批評所謂的理性規劃學者所堅 持的科技及客觀理念。他們徹底要求更改這種規劃模式，將規劃的權力 分散，轉交給能促進人們發展的社區及社會。」（徐世榮，2003：13-14）。
二、辯護式規劃（advocacy planning）
辯護式規劃的概念係由Davidoff 於 1965 年提出，其專文「規劃中的辯 護與多元主義」（Advocacy and pluralism in planning），認為未來規劃的觀點 是讓政治及社會的價值可以公開的被檢視及辯論，接受這種觀點表示拒絕
26 advocacy planning 國內又有譯為倡導式規劃，見徐世榮（2003）。
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了由專家單獨規劃的觀點（Davidoff, 1996：277）。
Davidoff 身為律師，同時也是都市計畫規劃者，他認為規劃者應勇敢 的為其所堅持的規劃價值觀及弱勢團體辯護，就如同律師為其委託人辯護 一樣。規劃乃建立在民主的基礎之上，因此應該經由正當的法律程序，以 公開的程序、公平的告知與公聽、舉出證據、反詰辯問等方式來進行，並 將民眾納入規劃過程之中，現行由不必承擔公共責任的規劃委員會來進行 規劃，是一種不夠先進的作法。辯護式規劃有下列觀點（Davidoff, 1996：
282-285）：
（一）規劃者須為其代表之立場辯護
Davidoff認為辯護式規劃者必須為他自己及其當事人的合法正義辯 護，規劃者不僅提供資訊、分析現代潮流、模擬未來情形及描述方法，
還應該做出實質解答，對當事人負起責任，有責就規劃過程中所有的組 成元素準備相關計畫。
（二）規劃價值並無中立立場
Davidoff指出，以專業技術來做規劃其實是有限制的，以本益分析法
（cost-benefit analysis），若無方法評量計畫的潛在價值，專業技術策略就 沒有太大助益。規劃應該要讓計畫的潛在價值更為明白，讓社會成本及 社會利益的定義更加清楚，更進一步來說，評估一個計畫，並沒有中立 立場可言。
（三）規劃應有教育意義
在辯護式規劃中，規劃者必須告知其他團體關於它所代表的團體的 情形、問題及期望，同時應告知當事人現在的政府政策及他們應有的權 利，讓他們增強自己的表達並擴大政治上的權利。
（三）對弱勢者的關心
Davidoff認為辯護式規劃應特別關懷社會中的貧窮團體，讓他們能獲 得更好的生活。
辯護式規劃對於都市計畫理論與實務的發展有兩個重要的意義：一、
提供了大眾教育工具，使弱勢團體的意見得以表達；二、促使政府規劃單 位與其他規劃團體競爭，而提升了規劃的品質（吳綱立，1998：6）。然而，
辯護式規劃亦因其程序論點遭受批評，如規劃的決策環境並無法與正式的 法庭一般有法官來判決公共利益，也沒有類似司法的上訴程序，規劃者以 公僕身份作為社會團體代言人的合法也受爭議（吳綱立，1998：6）。
不過，該理念提出後引起的迴響仍不容小覷。「陸續有許多城市將辯護 制度納入規劃程序的法定要求如New York、Boston、L.A 等大城早在 1960 年代末期便陸續將許多都市計劃或都市設計審議的規範中皆已將『公開程 序』、『必要時得雙方辯論』、『有陳述意見的權利』以及『公聽程序』等理 念納入，其中實踐這些理念的方法，最常被使用的便是引自司法體系中的 聽證制度；透過聽證的程序，將開發商、地區居民、地方當局與社區團體
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等的意見與利益，透過陳述、詢問的方式，找出相互的共識，以達成規劃 的目標。」（許士奕，2002：2-8）
三、溝通式規劃（communicative planning）
規劃理論至 1980 年代末期出現「溝通式規劃」，注重規劃者與被規劃 者間的溝通過程，經由雙方交互主觀、互相學習，來形成規劃的共識。溝 通式規劃的理論主要是架構在 Habermas 的溝通行動理論（Theory of Communicative Competence）及 Giddens 的結構歷程理論（sturcturation theory）基礎上（周志龍，1999：171），又以 Habermas 的影響為大。
Habermas認為人類的行動依賴兩種理性的指引，一是認知兼工具的理 性，二是溝通的理性（communicative rationality）（洪鎌德，2001：302），
Habermas重視的便是溝通理性，認為在社會生活中操作的理性，是建立在 人與人之間、主體與主體之間的互相理解(inter-subjective recognition)之上，
與自然科學中「主客對立」的理性大不相同，是一種動態的、雙向交流的 理性。溝通理性著重在人與人之間、的互相理解；而溝通理性在真實社會 及生活場域的運作，則稱之為「溝通行動」，是一種主體和主體間動態的 交流狀況。它強調在運用「理性」思考、達成決策時，必須尊重相關「對
與自然科學中「主客對立」的理性大不相同，是一種動態的、雙向交流的 理性。溝通理性著重在人與人之間、的互相理解；而溝通理性在真實社會 及生活場域的運作，則稱之為「溝通行動」，是一種主體和主體間動態的 交流狀況。它強調在運用「理性」思考、達成決策時，必須尊重相關「對