第一章 緒論
第一節 研究動機
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第一章 緒論
第一節 研究動機
18 世紀工業革命的發生為人類生活帶來重大的改變，機械的力量突破 了傳統人工的限制，不僅改變了人類原有的生產方式，進一步也導致社會、
思想和人類文明的巨大進步。科技的發展為人類生活帶來便利，利用大自 然的資源，人類以科學方法人工製出許多原本大自然中沒有的物品，像電 燈、汽車、人造纖維、電腦…，但這種生活上的便利，也帶來環境的破壞，
因工業大量製造所產生的廢水、廢棄物，遠遠超過環境容受的範圍，同時 也對生物產生致命危險，於是人類在環境中的生活態度有了改變，除了追 求經濟發展與生活上的便利，也興起環境保護的觀念，從原本較不重視自 然的價值，轉而重視自然環境。70 年代美國環境保護政策之發展與形成，
來自社會民間的環境保護運動，扮演關鍵性的催生作用（丘昌泰，1993：
48），在這股風潮下，美國率先於1969 年通過的「國家環境政策法」（National Environmental Policy Act, NEPA），成為二十世紀中期各國環境政策的指 標。其中，該法第 102 條有關聯邦政府提出對人類環境品質有重大影響的 立法或行動，應運用科學技術，以系統性的方法程序評估其對環境的影響 並做成報告書之規定，啟發了環境影響評估的概念，亦為各國所跟進。環 境影響評估改變了決策的方式，使決策者在決策之時，將環境納入考量。
臺灣經過二次大戰的戰火蹂躪，百廢待舉，經由政府一連串的土地改 革政策及工業推展計畫，使臺灣在短短數十年間迅速在國際經濟體系中竄 起，但這種以經濟開發為導向的國家發展，也使得生態環境千瘡百孔。1970 年代之後，國內的環保運動終於萌芽，學術界開始有公開的學術討論環境 問題，立法委員開始把環境問題做為其質詢的內容，而民眾也開始透過新 聞媒介來反應環境問題（蕭新煌，1991：3-20）。1980 年代，民眾對環境問 題有了更深的體認，貢寮反核四、鹿港反杜邦、後勁反五輕等，都是不可 忽視的環保抗爭行動。在持續不斷的環保爭議中，民間也對政府逐步建立 的環境影響評估制度寄予厚望，期待它能為臺灣帶來更均衡的發展（蕭新 煌，1991：347-350）。
我國環境影響評估制度之發展，自1975 年經設會（現經建會前身）首 度翻譯介紹發展至今，已有 30 多年的歷史。自 1985 年「加強環境影響評 估方案」起，1991 年續推動「加強環境影響評估後續方案」，至 1994 年「環 境影響評估法」公告實施，正式在該法第四條明定環境影響評估的定義：
「指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經 濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調 查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。」，我 國已累積相當可觀的環境影響評估個案與經驗，其制度之建立及改良，歷
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年來均為學界所關注且熱烈討論。雖然各界對環境影響評估的實施寄予厚 望，希望環評能為生態環境把關，取得開發與環保間的平衡，然而，自環 境影響評估法公佈以來，許多重大開發的環保爭議並沒有獲得解決，反而 遭受許多質疑。
蕭新煌教授（1999a）認為評估環評制度的成效端看看它能不能確實發 揮「預防」和「減輕」不當開發行為，所造成「不良環境影響」的政策功 能，而其前提更在於它本身能不能同時取信涉及環評兩造的「當事者」，
亦即「開發行為者」和「受開發行為影響者」，不過就環評制度的精神來 看，首該重視的是第二類當事者（開發行為的潛在受影響者）對環評的信 任程度。他根據環評法實施後1995、1996 年兩年間與環評有直接相關的 17 件環境抗爭案件，歸納出六大類環評制度面臨的「信任差距」問題，1認為 臺灣民眾對於環境影響評估制度的建立雖然抱持認可態度，但對其客觀性 和公正性都存有相當的疑慮。以其觀察17 個案例中的濱南工業區開發案為 例，該案自1993 年東帝士集團及燁隆集團提出七輕、大煉鋼廠興建計畫起，
至1999 年終於有條件通過環評，於 2006 年 1 月經環保署公告濱南工業區 環評報告書定稿本，然該環評報告書一出，立即引起臺南縣政府強力反彈；
2而濱南工業區所處的七股已設立黑面琵鷺保護區、雲嘉南濱海國家風景 區、臺灣鹽博物館等，生態保育與旅遊觀光成為重要發展方向，每年也吸 引國外學者到七股關心黑面琵鷺的保育狀況。內政部區域計畫委員會2006 年10 月 27 日上午召開「濱南工業區可行性規劃報告」第二次審查會議時，
場外即遭受環保人士抗議，區域計畫委員也表示濱南工業區一案仍有重大 爭議，因此不建議開發。3郭憲銘（2002）在其對濱南案的環評爭議研究中 亦指出環評法施行多年以來浮現許多問題與瑕疵，尤其在民眾參與方面的 表現不如預期，其問題在於：參與時機過於狹隘、參與回應機制不夠完備、
資訊公開未能妥善、聽證會無法發揮原有之功能（郭憲銘，2002：119-120）。
回顧我國環境影響評估發展歷程，過去環境影響評估的執行，多著重 在 開 發 行 為 的 環 境 影 響 評 估 ， 但 一 般 個 案 型 環 境 影 響 評 估 （project Environmental Impact Assessment ）（簡稱個案環評）常受限於不同政治經 濟、社會文化條件，而有功能不彰的情形發生，也無法有效減輕環保爭議。
綜合來說，個案環評的運作有下列缺點：缺乏對環境的累積性影響評估
（cumulative effects）(王鴻濬，1997：250；呂雅雯，1999：24)，對於同一 地區上進行的數個計畫所產生的類似影響，其累積的影響情形為何，無法 進行評估；而一般決策的習慣皆是先決定一項開發行為後再考慮到環境影
1 這六大類問題分別為：一、民眾及環保團體不信任已執行環評的公正性。二、民眾及環 保團體質疑或企圖影響正在進行之環評。三、政府在未進行環評之前，即決定進行工程或 變更地目為環保用地。四、環評法不溯及既往，使業者有機可乘。五、已實施之環評不適 用，需重新再評估。六、污染工業企圖規避環評。見蕭新煌（1999a：7）。
2 見臺南縣政府網站新聞稿，http://www.tainan.gov.tw/cht/public/dealdata.aspx?SN=5956 。
3 相關新聞見環境資訊中心，民間與中央同聲反對 濱南工業區可行性規劃遭區委會否 決，http://e-info.org.tw/node/15805。
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政策環境影響評估（Strategic Environmental Assessment, SEA）（簡稱政策 環評5）便是要彌補開發環評的不足之處。所謂「政策環境影響評估」，簡單來說，乃是對於政策（policy）、計畫
（plan）與方案（program）6及其替代方案，進行有系統且全面性的環境影 響評估（Thérivel et al., 1992：19-20）。探究政策環評的必要性，在於它不 僅能抵消開發環評的限制，同時還能促進永續發展（Thérivel and Partidário, 1996：8-9），而為各國所重視。其涵蓋環境、社會、經濟三方面考量，環 評過程須評估各種替代方案，側重意見徵集與民眾參與。政策環評的概念 即緣起於美國「國家環境政策法」第一百零二條有關聯邦政府提出對人類 環境品質有重大影響的立法時，應評估其對環境的影響並做成報告書之規 定。不過，Strategic Environmental Assessment 的名詞最早並非出現於在美 國，而是在歐盟CEC 的報告初稿中（Wood and Djeddour, 1992：4），發展 也遲至1980 年代中期才有實踐（Partidário ,1996：32），而時至今日，已推 展到世界超過60 個國家。
民間社會力不足、其他結構性問題（見呂雅雯，1999：85-90）。
5 我國在建立環境影響評估制度的過程中（詳細過程後述），將政府政策列為須進行環境 影響評估的項目之一，故在法令用語上，除開發行為的環境影響評估外，還有政府政策環 境影響評估，其概念即引自Strategic Environmental Assessment（葉俊榮，1997：223）。按 Strategic Environmental Assessment 一詞英文原文及國外文獻，主要將 SEA 分為 policy、
plan、program 三階 PPPs 的評估，本文認為「Strategic」一詞在中文應翻譯成「策略的」，
較能涵蓋整個PPPs 的應用，同時符合廣義的 SEA 類型分類（Dalal-Clayton and Sadler, 2005：46）。但由於過去國內對於 SEA 的研究大多配合法規用語以「政策環評」簡稱之，
故為與法規用語銜接，本文仍以「政策環評」作為SEA 的中文簡稱。
6 政策（policy）、計畫（plan）與方案（program）在不同國家有不同的意義，甚至於在同 一個國家內，因個案不同，解釋也會不同。一般來說，政策是指全面性的指導，或建立政 府部門行動的綱要，並以計畫和方案來執行，在計畫和方案中建立行動、選擇項目和方法。
見Abaza et al.（2004：86）。
7 見環境影響評估法第四條及第二十六條。
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過程中欠缺進一步的討論（葉俊榮，1997：222）。至 1997、1998 年有關 政策環評的相關作業辦法「政府政策環境影響評估作業要點」及「應實施（資料來源：蔡志舜，2008：18）
工業區設置方針政策評估為我國最早進行的政策環評案，係經濟部工
（見葉俊榮，1997：222）
9 見環保署環境影響評估案件清單系統，
http://ivy3.epa.gov.tw/eiadoc/eiaweb/fun02/web02.asp，於開發計畫類別選擇「政策環評」， 即可查得。
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該方針時進行之政策環評，期望能兼顧工業發展、地方繁榮、生態平衡等 各方面。高爾夫球場設置之政策環境影響評估屬於土地利用政策的政策環 評，由行政院體育委員會提出，針對現有高爾夫球場的開發、管理進行檢 討，在發展高爾夫球運動的同時，更加注意球場對環境生態的破壞。臺灣 地區水資源開發綱領計畫策略評估由經濟部水資源局提出，目的係在總量 管制的前提下，評估水資源的運用及開發策略，以使我國各地區水資源供 需平衡。自來水水質水量保護區縮編政策評估由經濟部水利署提出，在維 持自來水保護區生態完整性及連續性的原則下，兼顧自來水事業的永續經
該方針時進行之政策環評，期望能兼顧工業發展、地方繁榮、生態平衡等 各方面。高爾夫球場設置之政策環境影響評估屬於土地利用政策的政策環 評，由行政院體育委員會提出，針對現有高爾夫球場的開發、管理進行檢 討，在發展高爾夫球運動的同時，更加注意球場對環境生態的破壞。臺灣 地區水資源開發綱領計畫策略評估由經濟部水資源局提出，目的係在總量 管制的前提下，評估水資源的運用及開發策略，以使我國各地區水資源供 需平衡。自來水水質水量保護區縮編政策評估由經濟部水利署提出，在維 持自來水保護區生態完整性及連續性的原則下，兼顧自來水事業的永續經