第二章 理論基礎
第一節 民眾參與理論
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第二章 理論基礎
本文採用三個理論為本文研究政策環評中民眾參與的基礎──民眾參 與理論、規劃理論中的辯論式規劃理論及近代民主政治發展中逐漸受到重 視的審議式民主理論。這三個理論都關心「人」的角色，強調溝通的重要，
以下將依次說明。
第一節 民眾參與理論
欲檢討我國政策環評中的民眾參與，首先必須了解何為民眾參與，及 在環評過程中民眾參與的意義及角色。
一、民眾參與的意義
民眾參與源自於英美政治學與行政學的用語，是一個具有多樣性的概 念，相關的字詞如公眾參與（public participation）、公民參與（citizen participation）、民眾介入（citizen involvement）、民眾行動（citizen action）、
公眾涉入（citizen involvement）、社區涉入（community involvement）等，
雖然英文原文與中文譯詞不盡相同，但其意涵卻大同小異。
古典民主理論中的政治參與（political participation）可說是民眾參與思 想的起源，二者概念頗為類似，均係指個人或組織參與政府之公共事務，
但進一步探究，則二者的性質有所不同；研究政治參與的學者，大多著重 於研究投票、選舉與官員做非正式的接觸、示威、抗議、遊行等活動，這 種需求性的參與活動，在行動的過程上，只限於向決策權威機構表達意願，
至於決策機構在進行決策的「制定」過程中是否受到特定參與活動的影響，
則無法得知。民眾參與和政治參與最大的區別，在於前者偏向對政府特定 政策或計畫的影響，即政府決策制定過程中，公民被確保有發言權（李麗 霞，1987：6-7）。Arnstein（1969：216）認為民眾參與是一種民眾力量，
可以達到權力的重分配，可使資源貧乏的個人得以參與政治與經濟的決 策；公共行政辭典（The Public Administration Dictionary）將民眾參與界定 為政策形成、方案執行和行政決策過程中，民眾的直接參與（Chandler and Plano, 1988：175 ）；吳英明認為「『公民參與』乃指人民或民間團體基於 主權的認知及實踐，對於政府的行動及政策可得充分的資訊，同時也有健 全的參與管道。」（吳英明，1993：4）。在政策科學的場域裡，民眾參與是 民眾自發性的參政行為，參與政治的目的是影響公共政策的決定（丘昌泰，
1995：370）；國內有關民眾參與的相關研究文獻中，陳桂香綜合各學者的 觀點認為「民眾參與是指對某項公共事務或政策具有利害關係之個人或團 體，直接涉入政策過程中，以影響政策結果或了解、熟悉有關該政策資訊 的一種諮詢活動。」（陳桂香，1996：10）。
是以，民眾參與並沒有一個明確的定義，視其應用的場合而有不同的 定義。大體來說，民眾參與的意涵，是指民眾直接參與與其本身有關的事
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務決策過程，使政府決策能充分反應民眾的需求，公共政策的形成過程如 果能夠引進利害關係人的參與，可以形成較好的政策與方案，創造對大多 數人最有利的政策，增加政策的公信力與執行力；民眾也可透過參與學習 如何發揮權利與義務，使個人得到公民資格的教育與發展（許文傑，2000：
17）。因此，民眾參與具有落實民主政治的意義，故民眾參與的程度為何，
將影響民眾對政策的影響力。
學者 Arnstein 依據民眾參與影響力的大小與程度，建立了一個民眾參 與階梯（A Ladder of Citizen Participation）（表2-1），此階梯分為三階八梯，
分別代表八種程度的民眾參與（Arnstein, 1969：217）。在第一及第二階中，
民眾處於一種「非參與」狀態，通常由官方的領導者來操縱團體，民眾在 決策上沒有實權，也少有發言權，民眾參與過程中處於被政府教育及矯正 的地位。三到五階段是一種象徵性的參與，其中在第三、四階中民眾可以 表達自己的意見也能接受政府的資訊，但仍無法確保自己的意見會被政府 注意；在第五階中民眾可以涉入的程度較多，可是仍無法取得決策實權。
最高的第六、七、八階則是民眾享有充分的權力來影響政府決策。
表2- 1 Arnstein 的民眾參與階梯（一）
8 公民控制（Citizen control ） 7
授 與 權 力 （ Delegated power ）
6 合夥（Partnership ）
市 民 權 力 的 程 度
（ Degrees of citizen power）
5 安撫（Placation ） 4 諮詢（Consultation ） 3 告知（Informing ）
市 民 象 徵 的 程 度
（ Degrees of citizen tokenism）
2 治療性（Therapy ） 1 操縱（Manipulation ）
非 參 與
（Non-participation）
（資料來源：Arnstein, 1969：217）
後續 Arnstein 又提出修正後的民眾參與階梯，將該階梯精緻化，如表 2-2，階梯修正為六階，架構與原階梯並無太大不同。
新的民眾參與階梯第一階為政府權利，政府決策行動並不需要與民眾 溝通，是無參與型態，相當於舊表的政府把持與治療性二梯級；第二階為 告知，由政府決策單位單向告知民眾相關訊息，參與民眾少有機會向公部
‧
（資料來源：Arnstein, 1977：240-243）
由前述民眾參與階梯可知，Arnstein 所重視的民眾參與，不僅僅是「參 與」而已，所重視的更是民眾參與的「程度」，其程度不同，所代表的意義
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在學界，針對民眾參與的方式並沒有統一的分類，Fagence（1977）在 回顧眾多民眾參與方法後，提出四項指標區分不同的參與方式（Fagence , 1977：274）：
（一）願意參與或有能力參與的民眾的數量。
（二）民眾被要求的對政治和規劃體認的程度。
（三）調節參與者貢獻的一般決策過程的能力。
（四）參與團體在規劃過程中的正、負面態度。
Fagence 並依照這些指標將眾參與的方式分為四類（Fagence , 1977：
275-326）：
（一）普通的方法：包括展覽、公聽會、資訊文件的提供、問卷調查、
利用媒體傳遞文獻、意見徵求、公民投票、民意調查等。
（二）創新的方法：如德爾菲法、記名團體法、charrette 法13。
（三）自助的方法：包含自助手冊、規劃的支援、工作小組等。
（四）參與的方法：藉由改善溝通及傳播的技術，達到參與目的，多半 運用在群眾運動中。
Kweit, M. G. & Kweit, R. W.則依民眾參與所能達到的目標將民眾參與 分為四種類型（Kweit, M. G. and Kweit, R. W.,1981：54-57）：
（一）選舉參與（electoral participation）：簡而言之即是投票，這種方式 使民眾能對議題投票並直接參與政府決策過程，但民眾只能接受 他人回應與定義的議題。
（二）團體參與（group participation）：由有共同利益的群眾有系統的組 織表達其利益與觀點，以影響政府政策。
（三）民眾與政府接觸（citizen-government contacting）：這種方法係為促 進個別民眾與政府的溝通而設計的，傳統方式有寫信、電話聯繫、
或個人會談，新式的方法則由政府引發民眾對政策規劃及執行的 觀點。
（四）民 眾 實 際 參 與 政 府 決 策 （actual citizen participation in the government）：由民眾代表直接參與政策制定過程，或政府委託民 間團體執行政策或方案，或由政府資助民間團體參與政策決定。
Rowe and Frewer（2000）則從對科學及科技政策的關心為出發，認為 有效的讓一般大眾明白複雜的概念的溝通是很重要的，有助於風險的緩和
（Rowe and Frewer , 2000：6）。他們於文中列舉 8 項正式的民眾參與的方 式，即：公民投票、公聽會、民意調查、協商規則制定（Negotiated rule making）、公民會議14、公民陪審團（Citizens’ jury/panel）、公民諮詢委員 會（Citizen/public Advisory committee）及焦點團體（Focus groups）（Rowe
13 原文中所指的創新方法之一”charrette”中文似乎還沒有適當翻譯，該方法是一種發展社 區規劃的方式，藉由和社區內外民眾一起工作，提供學習的環境，提高複雜計劃下的社區 意識，由社區外的人點出社區的問題讓居民查覺。見Fagence （1977：301）。
14 有關公民會議的說明見本章第三節。
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and Frewer , 2000：8-9），並以指標15評估各民眾參與方法，檢視各方法的 優缺點及對決策的影響究竟為何（Rowe and Frewer , 2000：19-20）。由於 各種方法均有不同的優缺點及適用的場合，Rowe and Frewer 認為需就議題 所需選擇適當的方式讓民眾參與其中。
由上述可知，雖然民眾參與有許多方式及途徑，其理念也十分受到重 視，也被認為是一種民主的表徵，但民眾參與也有其困境與爭議，使得民 眾參與無法落實。一般來說，民眾參與受到以下限制（Kweit, M. G. and Kweit,1981：96-99；丘昌泰，1995：374；徐之道，2004：19-23；陳桂香，
1996：49-54）：
（一）民眾專業知識的缺乏
公民參與公共事務的先決條件為具有高度的參政知識，但在韋伯官 僚模型（Weberian bureaucratic model）的影響下，當代政府機關已呈現出 以專業主義為導向的科技官僚體系（Technocracy），這種取向不利於公民 參與，因為一般民眾的專業知識是十分不夠的。如何教育民眾，使之具 有豐富的參政知識為相當重要的課題（丘昌泰，1995：374）。
（二）民眾的資訊不充分
現代社會處於資訊爆炸的年代，隨時不斷產生的新資訊，民眾可能 無法完全了解資訊背後的真正涵意；網際網路的發達，除了使資訊快速 傳遞外，也使資訊得以經由虛擬世界偽造，影響民眾的正確判斷；而政 府資料可能屬於機密文件而無法公開，而使民眾無法獲得完全的訊息（陳 桂香，1996：52），如何獲得正確且有效的資訊並據以作出正確的判斷，
應是民眾參與中相當重要的一環。
（三）時間與成本的限制
現代社會的複雜性，使社會的生產經由詳細的分工維持運作，一般 民眾均有其本身的工作崗位，使其難以分身或分心參加公共事務（陳桂 香，1996：53）；就公共行政的角度來看，古典公共行政相當重視效率和 經濟，公共政策制定過程中的公民參與，無形中會增加推行公共事務的 成本與時間，使行政效率降低（丘昌泰，1999：374），因此，當面臨一 些有時間壓力或具時效性的政策時，民眾參與便遭受困難。
（四）參與誘因不足
一般民眾參與的行為模式，大多是一種搭便車（free rider）的行為，
民眾通常會去估算某項政策的效益是否大於成本、如何使自己在參與決 策中的付出降至最低、如何使自己免費搭便車即可獲得利益（徐之道，
2004：21）；撇開成本效益的計算，民眾也可能認為自己人微言輕，所 陳述的意見政府不會關心、採納，而以消極的態度面對可能參與公共事
15 Rowe and Frewer 所列指標分兩大類：一、可接受性指標：典型的參與者、真實參與者
15 Rowe and Frewer 所列指標分兩大類：一、可接受性指標：典型的參與者、真實參與者