第三章 政策環境影響評估之探討
第一節 政策環境影響評估的發展情形
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第三章 政策環境影響評估之探討
政策環評的概念源自於美國，本章就政策環評的發展情形、制度內涵 進行介紹，再就外國經驗歸納出本文所定義之政策環評，以做為後續論述 之依據。
第一節 政策環境影響評估的發展情形 一、發展概況
1969年美國國會通過的國家環境政策法（National Environmental Policy Act, NEPA）首度揭示了環境影響評估制度，也同時啟發了政策環評的概 念。40簡單來說，政策環評被認為是對政府策略行為──政策、計畫和方案，
進行環境影響評估的策略行為（Thérivel et al., 1992：19-20；Thérivel and Partidário, 1996：4）。政策環評從1970年代末期開始發展，大致顯示出為個 案環評的延伸，並在1980年代起進行實務上的操作（Dalal-Clayton and Sadler, 2005：6；Partidário,1996：32），發展時間較個案環評晚了約15年（Jones et al., 2005：15），但近幾年來的發展卻十分驚人，遍及歐洲及北美各國（Abaza et al., 2004 ： 85 ）， 2001 年 歐 盟 通 過 的 歐 洲 政 策 環 評 指 導 （ European SEA-Directive, 簡稱SEA-Directive），更爲歐洲政策環評的立下實施標準，
進而影響許多新興國家也一同發展政策環評。41在實施的區域上，雖然政策 環評的實施大多以「國家」為單位，但也有一些情形，是以國際組織或特 別行政區為範圍實施政策環評，最好的例子就是歐盟的SEA-Directive係以 歐盟會員國為指導對象；而香港，也自1997年開始將政策環評納入空間規 劃過程中（Abaza et al., 2004：88；Kay
and Obbard
., 2005：485）。有關政 策環評重要歷程，可見表3-1。表3- 1 政策環評發展重要歷程 年代 重 要 事 項
1969 美國國會通過國家環境政策法，規定所有的聯邦機構及部門必須評 估立法或主要計畫對環境的影響
1978 美國環境品質會議（US Council for Environmental Quality, USCEQ) 依NEPA公佈規範，適用於美國國際發展處（United States Agency for
40 關於政策環評的起源，另有說法認為，政策環評早已存在土地及資源規劃實務中，例如：
普通和綱領性環境影響聲明(Environmental Impact Statements, EIS) 的準備，是美國 NEPA 實施缺一不可的元素。見（Dalal-Clayton and Sadler, 2005：6）。
41 除了美國及歐盟會員國，加拿大、澳洲等已開發國家均已發展出完整的政策環評體系；
東歐、中亞等受因蘇聯瓦解而獨立的新興國家，如捷克、波蘭，關於政策環評的立法甚至 比部分歐盟會員國更早，烏克蘭、喬治亞等原蘇聯體系下的國家，則在前蘇聯時期就已有 類似政策環評的環評體系發展；亞洲、非洲國家的發展較晚，中國、泰國、南非等，正逐 步將關注的焦點，自個案環評擴及政策環評。見（Dalal-Clayton and Sadler, 2005），收錄許 多政策環評案例。
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International Development, USAID）和綱領性評估的具體要求 1989 世界銀行在EIA上採用內部方針，為部門與區域評估做準備
1990 歐洲經濟共同體（European Economic Community）首次公佈政策、
計畫與方案的環境評估指導
1991 聯合國歐洲經濟委員會（
United Nations Economic Commission for Europe, UNECE）在環評的大會上，推廣政策、計畫和方案的環境
評估1991 經濟合作與發展組織（Organisation for Economic Cooperation and Development, OECD）的發展援助委員會採取了原則，要求對於方 案對環境的影響，進行具體的分析和監測
1992 聯合國開發計劃（United Nations Development Programme, UNDP）
引介環境綜述（environmental overview）做為計畫工具
1997 歐洲共同體（European Commission）發布一項會議方針，指導某些 計劃和方案的在環境上的評估
2001 歐盟（European Union, EU）2001年6月27日通過歐洲政策環評指導
（European SEA-Directive）建立就某些計畫或方案評估其對環境影 響的架構，並要求會員國於2004年7月21日起執行
2003 聯合國歐洲經濟委員會特別工作小組規劃的政策環評協議（SEA- Protocol），於2003年5月21日在基輔舉行的第五屆部長會議─歐洲 的環境中被採行，更多國家加入實施政策環評的行列
（接續整理自Partidário, 2000：649；
Stoeglehner and Wgerer, 2006：586-587）
故以時間劃分其發展階段，大致可分為下列主要階段（Sadler, 2001：
13）：
（一）形成階段（Formative stage,1970-1989）
此一階段的政策環評，大多透過個案環評的介紹及執行建立其相關 法令，僅有美國具有較完備的政策環評制度。
（二）形式化階段（Formalisation stage,1990-2000）
此時，陸續有許多國家都開始建立政策環評系統，並發展出不同類 型的政策環評制度。
（三）擴張階段（Extension stage,2001以後）
政策環評經由立法及政策發展，以歐洲各國為主要推動力量，將政 策環評推向世界各國。
在近40年的發展過程中，2001年歐盟通過的SEA-Directive及2003年聯 合國歐洲經濟委員會規劃的SEA-Protocol出現，在近代政策環評的發展中，
具有重要的意義。歐盟早在1970年代中期就已開始注意PPPs的環境影響評 估，2001年6月27日通過的SEA-Directive，也在1990年代初期就已有草案提 出（Jones et al., 2005：16）。SEA-Directive給予會員國執行政策環評的彈
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考量環境問題，則政策環評併同執行即可（Stoeglehner and Wgerer, 2006：589）。SEA-Directive之所以在國際上具有重要地位，在於它影響了歐盟會 員國以外的國家，尤其是東歐等新興國家，更希望將其立法與歐盟同步
（Abaza et al., 2004：89）。SEA-Protocol係建立在SEA-Directive之上，適用 的國家擴及UNECE會員國，將其做為政策推行的基礎，並將健康議題與環 境議題視為同等重要（Stoeglehner and Wgerer, 2006：587）。與SEA-Directive 比較，SEA-Protocol在評估的程序上，有兩項主要的改變，一是加強健康影 響評估的實施，二是全程強調民眾參與（Stoeglehner
and Wgerer, 2006：
591），使政策環評程序的進行考慮的範圍更加周全。 評估（行政院環保署，2004：42）。
表3- 2 部分國家政策環評組織架構及應用範圍表
（Cabinet Directive）
（1999 修訂）
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（ Prime Minister’s Office circular ）
（1993，修訂於1995 為依循SEA-Directive
法律、命令和議會決議
非 正 式 程 序 ， 與 Directive 2001/42/EC 一致 訂為依循SEA-Directive
法規草案和其他政策送交 內閣(Environmental Test)
EIA程序在現行法令 SEA-Directive所規定
由英格蘭當地規劃機關發
（Regulatory Impact Assessment ,RIA）
將SEA-Directive的需 求規定至國家法令中
應用SEA-Directive和 更廣的永續評估
美國 國 家 環 境 政 策 法 立法和方案或行動，可依地 NEPA程序應用，具體
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的 Council Directive (2001/42/EC)， 生效 於2004年6月21日在限定部門和區域的計畫 和 方 案 提 供 了 （EIA ） Directive 85/337/EEC 確 認 個案主題的架構，或其需要 一個Directive 94/43/EEC的 評估主題
基 本 法 架 構 於EIA Directive，指定會員 國採取共同的做法
UNECE EIA 跨 界 公 約
（ Transboundary Context）（1991）補列 之 SEA Protocol
（2003）
強 制 應 用 於 計 劃 和 方 案 上，自由應用於政策和立法
（Article 13）
計 畫 和 方 案 基 於EC Directive，未有政策 或立法程序的說明
（資料來源：Sadler, 2003，轉引自Dalal-Clayton and Sadler,2005：38-39）
（一）美國
美國是最早實施環境影響評估的國家，環境品質委員會（Council on Environmental Quality, CEQ）規定出執行NEPA 的程序應及於聯邦 政 策 、 計 畫 及 方 案 後 ，「 方 案 環 境 影 響 評 估 」（
Programmatic Environmental Impact Statement, PEIS）即是對政府
PPPs 及早進行環境 影響評估的制度，早在 1970 年代，聯邦政府就已將 PEIS 運用於土地 使用計畫或其他類型的政策（Bass, 2005：242），現在則廣泛應用在聯 邦政府的各項策略行為，特別是土地使用及整合資源管理、交通、水、廢棄物等各部門間的聯繫（Dalal-Clayton and Sadler,2005：103）。在執 行面上，CEQ 成立了 NEPA 專責小組（NEPA Task Force），檢討現行 實施的做法和程序，包括技術及資訊的管理及安全、聯邦和政府間的 合作、方案的分析和後續各級文件製作和適應性管理和監測。NEPA 專責小組將執行情況提交給 CEQ，由 CEQ 向專家及民眾進行意見徵 詢，並據以修正報告（NEPA Task Force, 2009）。在州政府部份，美國 的50 個州當中，只有少數幾州有政策環評的立法，以加州為例，1986 年加州環境品質方案（California Environmental Quality Act, CEQ），是 建置最完全的法案（Glasson at al., 2005：345）。
與NEPA 中其他類型的評估方式相比，PEIS 的運用仍有相當的限 制，通常只能認為是特定個案 EIA 的基礎評估，但對於隨後的工程和 活動的所需考量的替代方案及累積影響特別有幫助。PEIS 提供了個別 計畫進行更進一步EIA 的框架，後續的分析是具有階層性（tiered）的，
對於需分為多階段進行的活動，可節省許多時間及資源。PEIS 具有策
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略的性質，但在 NPA 開始實行後的前 25 年內，並無法廣泛運用；由 於 NEPA 中其他法令在範疇及程序上的執行依賴大量的判例法，因此 除非能證實聯邦政府的行為對會對環境產生衝擊，否則很少會進行 PEIS（Dalal-Clayton and Sadler,2005：104）。
再者，就執行方式而言，NEPA 並無提供執行 PEIS 的明確架構，
因此各聯邦機關發展出自訂的作業準則與程序進行政策環評，程序上 與一般環評相似（呂雅雯，1998：54），在計劃程序中，應先確認主題、
發展評估標準，以便界定範疇，收集資料並評估現況後選出替代方案，
再據以制定草案及最終方案並做出決策，並要持續與他機關進行諮詢 與聯繫（Bass, 2005：250）。在評估書的製作上，需載明結論與建議、
評估之內容、政策目標和需求、替代方案、環境受影響之情形、減輕 影響之措施、向各機關組織諮詢的情形及附錄資料（Bass, 2005：251）。
（二）加拿大
加拿大自1984 年聯邦「環境評估與檢討程序指導」（Environmental Assessment and Review Process Guidelines Order）中明訂政府應負決策 責任後，即開始執行PPPs 的環境影響評估，但在實務上仍未有明確的 做法（Noble, 2001：5）。至 1990 年，內閣指導（Cabinet Directive）制 定，建立了有別於一般個案環評立法的政策環評程序，讓政策環評能 更彈性的將環境考量整合於政策及方案中；加拿大環境評估研究會
（Canadian Environmental Assessment Research Council, CEARC）也發 布了第一部指導綱領「政策和方案環評程序」（EA Process for Policy and Program Proposals），加拿大的政策環評制度由此邁入新時代（Noble, 2001：6；Dalal-Clayton and Sadler, 2005：61）。
到了1999 年，為了強化政策環評在 PPPs 決策中的角色，內閣指 導做了些許修正，聯邦政府部門應將政策環評的結果與政策需求作連 結，據以訂定永續發展策略，其執行由加拿大環境評估部（Canadian Environmental Assessment Agency, CEAA）負責（Dalal-Clayton and Sadler, 2005：62），有下列 7 項執行原則（Dalal-Clayton and Sadler, 2005：63）：
1. 及早整合：在政策或計劃概念成形之初即應進行。
2. 檢視替代方案：評估並比較各分案對環境的影響。
3. 具彈性：各部門可以自由決定進行政策環評的方式。
4. 自我評估：各部門都有責任進行政策環評程序及決策
5. 適當範圍的應用：政策環評的評估範圍必須和所預測的影響程 度相當。
6. 負責任的：政策環評必須是公開的決策中的一部份。
6. 負責任的：政策環評必須是公開的決策中的一部份。