我國法獨立董事及審計委員會立法評析

第一項 審計委員會全面準用監察人之不當

一、無法避免業務監察中自我監察

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審計委員會係由獨立董事組成，在美國法上之原意係替代表公司聘用 會計師，以負責造具公司財務報表，在業務監察準用方面，審計委員會並 非獨立機關，僅係董事會下屬之功能委員會之一，且其構成員為獨立董事，

前述獨立董事因兼具業務執行機關及監察機關權限所造成的矛盾，在我國 審計委員會立法權面準用監察人之情形下，亦會發生同樣的問題，且證交 法第 14-5 條規定，特定事項須先經審計委員會決議，更是創設了董事會以 外事前決議之態樣，就該條文所規定之事項均係與業務執行有關之事項，

但審計委員會決議之效力為何，證券交易法並未作規定，僅於第 14-5 規定 董事會仍得以特別決議推翻，但此時即賦予了獨立董事所組成之審計委員 會就業務執行事項先為決議之權限，獨立董事又於董事會為決議時再就該 事項表示意見，於準用監察人規定為業務監察時，因法條規定須以會議體 方式行之，審計委員會又對該事項再為決議，此時同一批獨立董事在三次 決議中行使表決權的立場是否須為一致，即是否受禁反言原則之拘束，若 答案為肯定，亦有基於證交法第 14-5 條事先表決與在董事會中表決之性質 相似之弊，即此兩次表決性質均為對業務執行事項表示意見，而有疊床架 屋之疑慮。

二、會計監察之欠缺

會計監察係監察機關查核董事會造具之財務報表以後，向股東會報告 之行為，其目的在於股東會就公司會計事項之監察，授權給監察機關行使。

縱使選擇設置審計委員會之公司委任簽證會計師，依證券交易法第 14-5 條 第 1 項第 8 款之規定，須經審計委員會先行決議，但董事會若不同意，得 以特別決議推翻之，而且委任會計師之目的係為協助董事會造具財務報表，

並非行使會計監督或監察權限。

又依同條第 1 項第 10 款之規定，年度財務報告及半年度財務報告應經 審計委員會決議，並提董事會決議。同條第 2 項並規定就上開事項董事會 不得以特別決議行之。依照金融監督管理委員會證券期貨局編制之「公司 治理問答集-審計委員會篇」解釋關於審計委員會會計監察相關規定¹²⁸：

上開金管會之見解，似認為財務報告由經審計委員會依證券交易法第

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14-5 條第 1 項先行決議並由董事會決議後，即可不用再經審計委員會查核 並報告股東會，且審計委員會亦未準用公司法第 219 條之規定。本文認為，

審計委員會依證券交易法第 14-5 條第 1 項就財務報告先行決議僅係造具財 務報告之行為，並非查核財務報告行為，並非會計監察，證券交易法之修 法，將造成選擇設置審計委員會公司無會計監察之規定。

三、代表訴訟有失能的可能

獨立董事本質仍為董事，為董事會之構成員，關於業務執行於董事會 決議時仍可投票行使表決權，其性質為業務之執行；惟對議案是否贊成，

所表達之意見，為董事會成員相互間之監視義務，或許可以與監察人參與 董事會決議並發表意見並無衝突，但基於獨立董事可以對議案行使表決權，

在不違反自我監督的前提下，獨立董事不得對自己的決議結果加以監督，

若獨立董事全體均贊成某一提案，但結果卻造成公司之損失，此時股東會 決議或是經少數股東請求要求審計委員會對董事起訴，此時若獨立董事準 用監察人之規定，則無法忽略獨立董事在董事會決議時已投贊成票之事實，

且公司法並未規定監察人一經請求即須起訴，而是設有 30 日猶豫期間，也 承認監察人有決定不代表起訴之裁量權限，若此時受請求之獨立董事經過 30 日猶豫期間後仍決定對董事會之董事起訴，則有因先前已贊成該議案，

而後又肯認股東之意見，而有違反禁反言原則之疑慮，即獨立董事在董事 會表決時贊成此議案，嗣後又否定該議案之妥當性而決定提起代表訴訟，

實有未洽；若不為起訴，則可能有董事會為該議案的確有欠缺適法性及妥 當性而造成公司損失，獨立董事可能違反因準用監察人之規定，即股東而 對監察事務因公司法第 23 條之規定，對公司有善良管理人注意義務之疑慮，

獨立董事究竟該遵守因董事身分而生之注意義務，或是應遵守因監察人身 分而生之注意義務，將造成進退兩難困境。簡言之，令業務執行機關部分 成員兼具監察機關之職權，將造成自我監督之窘境。

第二項 立法論上的建議

一、釐清經營與監察機關之性質與制度目的

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公司經營之目的在於追求利益。監督之目的在於，公司追求而來之利 益是否公平且適當的分配。監察之目的在於，查核並評價經營的成效予股 東知悉，令其能有調整經營方針及人選之依據。獨立董事、審計委員會因 未執行業務，得就業務執行加以監督。監察人因為為獨立於董事會以外之 機關，得以全面監督以及監察公司之經營，並無自我監督以及自我監察之 問題，若同時設置獨立董事及監察人，雖然理論上可以並存，但是就業務 監督部分有重疊的疑慮。但我國立法誤認為審計委員會為監察機關，而準 用監察人之規定，則為錯誤立法。

二、宜取消強制設置獨立董事及審計委員會之命令

證券交易法授權主管機關以行政命立強制公開發行公司採行獨立董事 及審計委員會制度，強制規定須有一定程度公益性，為何採行審計委員會 制度能達成公益性，不無疑義，於 2006 年證券交易法之增訂時，行政院函 請立法院審議證券交易法修正草案的公文指出：「為加速我國資本市場與國 際接軌，提高國際競爭力，以及推動公司治理，健全企業經營體質，引進獨 立董事及審計委員會制度，落實專業人員及經營者之責任。」立法者預設 審計委員會制度更能與美國制接軌，已如前所述，惟監察人制度仍可以達 成公司治理之目標，且 OECD 亦未否認獨立於董事會之外的監察機關存在之 可能，故為了達成與國際制度接軌以及健全公司治理，皆非強制公開發行 公司改採獨立董事及審計委員會制度之堅實理由。

再者，立法者預設公開發行公司此種向公眾募集資金之公司，較適合 適用獨立董事及審計委員會制度，除了與英美法制接軌之外，應係著眼於 相較於監察人係單獨行使職權，審計委員會係以會議體方式進行監察任務，

會議體有集思廣益之功能，較能完善進行監察，惟如此應該考量的是，對 既有的監察人制度是否引進監察人會，使監察人亦得以會議體之方式進行 監察事務，而非以引進審計委員會代替監察人之改革。本文認為，宜取消 強制設置之規定，令公開發行公司得自由選擇公司治理模式營運公司，本 文亦贊同主管機關對於公開公司課予更嚴格的內部監督機制之目標，但審 計委員會相較於監察人並非更嚴格的內部監督機制，已如前所述，相反的，

目前我國理論上最嚴格的內部監督機制，為選擇設置監察人以及獨立董事 之公開公司，此種公司有實質有效之監察機制，仍然保有業務及會計監察，

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不會有自我監察之問題，且就業務監督部分為獨立董事及監察人雙重業務 監督，故主管機關若要強制某種營業類型之公開公司選用更嚴格之內部監 督機制，應強制其選用此種「設置獨立董事及監察人」之公司，而非強制其 設置審計委員會，顯見不論是立法者或主管機關均對我國目前公開發行公 司之內部監督機制有所誤解。

三、由改革選任制度建構良好的監督及監察機制

監察人故有許多尚值改進之處，但最先要解決的是因為分別選舉使大 股東同時掌握董事會及監察人席次之問題，若仍然令監察人席次受大股東 之把持而無法代表一般股東及少數股東之利益，則監察人之改革就會事倍 功半，若先改良這個致命傷，監察人之監察權是否合理適當、是否過度干 擾經營才有討論之餘地，否則再如何改良監察制度都難以收其成效。

我國之獨立董事之選任，因恰好與一般董事合併選舉，才能配合累積 投票制，令一般及少數股東達成「監督經營」以及「代表非控制股東之利 益」之功能，若採用獨立董事制度，則建議引進與之配套的提名委員會制 度，以健全採行獨立董事公司之選舉制度。

四、建構監察人成為落實社會企業責任之機關

因監察人具有董事會之外獨立機關之特質，縱使在所有股東均為控制 股東之親友或與之關係良好，甚至由單一股東百分之百持股，亦即該公司 實質上或形式上係經營與所有結合，若建構良好提名及人才來源，甚至在 監察人中安排勞工代表席次，並且對監察人設有獨立性之限制，阻卻監察 人與公司經濟上利害關係，由於監察人並無參與及作成經營行為，較無被 經營團隊同化之機會，故較有為適法性監督之可能，縱使全部股東利益一

因監察人具有董事會之外獨立機關之特質，縱使在所有股東均為控制 股東之親友或與之關係良好，甚至由單一股東百分之百持股，亦即該公司 實質上或形式上係經營與所有結合，若建構良好提名及人才來源，甚至在 監察人中安排勞工代表席次，並且對監察人設有獨立性之限制，阻卻監察 人與公司經濟上利害關係，由於監察人並無參與及作成經營行為，較無被 經營團隊同化之機會，故較有為適法性監督之可能，縱使全部股東利益一