第二章 我國電信產業發展
第二節 我國電信自由化歷程
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第二節 我國電信自由化歷程
在1980 年代以前，由於電信事業具有自然獨佔之產業特性，因此世界各國的 電信市場皆為政府管制或授權給于一家廠商經營，我國電信市場也不例外。然而，
在電子與通信科技快速進步與獨佔經營效率不佳的情況下使得各國紛紛引進競爭政 策打破電信獨佔之局面，我國則於1996 年元月通過電信三法後便陸續開放電信事業 與推動電信自由化政策，並以1997 年電信總局所出版之「我國電信統計規劃與電信 競爭力分析」31中所訂立的五大目標作為評估我國電信自由化之成效。其中五大目 標即為：
1.建立電信市場公平競爭環境。
2.促進電信技術進步。
3.改善電信事業經營效率。
4.提供高品質、多樣化且價格低廉的服務。
5.透過產業關聯性，誘發連鎖效果，帶動經濟發展。
而我國電信自由化之開放政策32係採循序漸進方式，約略可分為：
第一階段(1987 年~1995 年)：開放用戶終端設備及電信加值服務。
第二階段(1996 年~1998 年)：通過電信三法，完成電信總局之改組與中華 電信之公司化，並開放行動通信業務及衛星通信業務。
第三階段(1999 年~2001 年)：開放固定通信綜合網路業務、國際海纜電路 出租業務、即市內、國內長途陸纜電路出租業務，以及開放語音轉售業務。
就經濟發展之遠景而言，「知識經濟」乃建立在知識與資訊之激發、擴散和應
31
http://www.ncc.gov.tw/chinese/news_detail.aspx?site_content_sn=476&is_history=0&pages=0&sn_f=
947，(Last Visited 7-6-2011)
32 交通部電信總局，《電信自由化白皮書》，交通部電信總局，第 2 頁，(2002)。
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用之上，若就我國電信自由化政策推展進程來看，第一階段及第二階段推動電信自 由化主要乃希望透過引入競爭機制，從而促使業者提升經營效率並積極創新服務與 技術，並提供價廉質佳的通信服務；第三階段配合固定通信業務之開放，強調以基 礎建設為中心之競爭，且為配合國家通信基礎建設之推動，故對申請人設置較多門 檻，並鼓勵業者投資建設市內網路，透過網路建設的競爭間接引發價格與服務的競 爭，以配合國家通信基礎建設之推動。
第一階段及第二階段電信自由化政策推動成效已在行動通信及網際網路服務 等業務中展現，第三階段則在固定通信業務及國際海纜電路出租業務開放之後，續 開放語音轉售業務，逐步引進「以服務為中心的競爭」，使我國電信業務達全面自 由化。現今國內已有四家綜合網路業務經營者，總計本年﹙民國100年﹚第一季營業 總額高達新台幣二百五十四億元，而行動電話業務經營者則有八家﹙其中第二代行 動電話業務經營者有三家，而第三代行動電話業務經營者有五家﹚，總計本年﹙民 國100年﹚第一季營業總額高達新台幣五百三十億元33，由此可見電信產業自由化後 所引起的巨大潛在商機，在此環境下所完成的電信產業軟硬體建設足可提供未來發 展資訊化社會所需之網路頻寬。
為持續加強實體網路的建設，交通部完成開放第三代行動電話業務外，並釐訂 下一階段電信自由化政策將採行「以基礎建設為中心之競爭」與「以服務為中心之 競爭」並重之策略，並逐漸朝向完全「以服務為中心的競爭」，藉由完善之寬頻網 路基礎建設，促使良好的資訊流通，使知識得以更快速傳播，更促進其他相關應用 之緊密結合，而得到更有效的應用，如透過知識及資訊的運用結合既有產業，從而 達成提高國際競爭力及獲利能力之知識經濟政策目標。進而促成國家通訊傳播委員 會 於2007 年 完 成 發 放 六 張 全 球 互 通 微 波 存 取 （ Worldwide Interoperability for
33 http://www.ncc.gov.tw/chinese/news.aspx?site_content_sn=1966&is_history=0，(Last Visited 7-31-2011)。
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Microwave Access，WiMAX）34的營運許可促使電信自由化更往前邁進一步。
技術變革也是推動電信管理體制變革的根本原因，微波通信技術和衛星通信技 術為人類帶來了比電纜更經濟的通信系統。採用微波通信技術建立的通信系統，無 需在地下敷設纜線，只要在一定距離內建設兩個天線，就可完成兩地間的傳輸任務，
使電信的獨占面臨挑戰，這種無線通信方式比纜線投資少、建設期短、容量大，由 微波技術形成的通信網路將不像纜線那樣具有明顯的規模經濟性。換句話說，獨占 體制不適用這種新技術組建的電信企業，兩個微波通信應該是可以相互競爭的，電 信獨占的基礎由於微波技術的產生開始出現動搖。
電信技術的進步也使電信的成本結構發生巨大變化。首先是大容量系統的不斷 開發，使系統的每單位用戶迴路成本大幅降低。其二是電話交換技術的進步使電話 交換的成本性能比大幅下降。八十年代初由於電話營運的本地接取、交換和長途傳 輸三大部分中，交換和長途傳輸成本的大幅下降，進入電信業的門檻大幅降低。長 途電話傳輸成本的下降，使長途通信成為投資回收期較短、利潤率較高的領域，技 術進步已使長途通信走出了自然獨占領域。同時，從八十年代初開始，隨著技術的 進步，已開發國家開發了一些加值電信業務，即透過在現有基本通信網路上增加某 些設備來提供新的業務；行動通信業務也開始初露端霓。電信技術和業務的進步與 發展，刺激了電信市場的需求變化，人們已不再滿意單純的電話服務，市場出現了 多層次、多樣化的需求變化。由於獨占電信企業在制度上的僵化和經營上的無效率，
使其無法靈活地適應市場需求的變化，引起了社會的不滿，打破獨占的呼聲越來越 高。八十年代初，技術進步、需求變化以及電信獨占體制自身的弱點，最終促使電 信業開始了從獨占到競爭的變革。
我國在 1970 年代之所以能創造令人羨慕的經濟成長，一般都認為和電信總局
34 http://zh.wikipedia.org/wiki/WiMAX，(last Visited 7-31-2011)。
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當時完成六年電信現代化計畫有相當大的關係。後於80 年代，電信建設成為我國政 府的十四個主要優先建設之一，就是希望能藉此創造更好的經濟表現，但到了 80 年代末期及90 年代初期，隨著全球電信自由化及開放競爭的趨勢，也促使我國政府 開始進行電信改革。
電信總局隸屬於交通部，負責所有電信相關業務，後於1996年訂定電信法、交 通部電信總局組織條例、中華電信股份有限公司條例，將電信總局分為電信總局及 中華電信股份有限公司，前者負責規劃釐訂電信政策與監督、監理電信產業，後者 先以國營公司形態專營電信業務，再將官股釋出完成民營化，並陸續開放各項電信 業務競爭。
圖 2-2為我國自民國87年至民國99年以來固定電話線路建設情形，可見近十多 年來固定電話線路數呈現逐年上升的情形，但自民國94年開始用戶數逐漸下滑，判 斷是受到行動電話用戶數快速成長的影響。我國固定通信綜合網路業務於民國89年 發放執照，共計發放三張執照，包括「新世紀資通公司」、「台灣固網公司」及「東 森寬頻電信」等三家，雖然目前我國固定網路業務已經完全開放民營，但一般預期 開放競爭後短期間固定電話線路的數量可能無法如行動電話用戶開放後立刻大增，
因為新的固定電話線路需佈線、開挖道路及建構機房，可能有交通、空間及環保等 進入障礙，因此新固網業者係以承租中華電信固定電話線路，再支付其接取費的方 式經營，因此線路數短期間難以增加，可由圖2-2中觀察出來，自民國91年市話用戶 數開始有緩慢的出現成長，但是到了民國94年開始出現緩步下滑，新固網的經營實 況可謂相當的艱巨與慘澹，據作者當時正服務於新固網業，終日為網路建設與網路 互鏈的進度困擾可為佐證。另外由於中華電信在執行網路平等接續的工作項目上一 執採取杯葛與消極配合的態度，以致於民營固網經營者在經營的初期的市話接通率 一直不佳，換句話說，客戶會由於無法接通市話以致於排除民營固網經營者提供服 務，因而造成民營固網經營者的營運陷入困境，在此同時國家通訊傳播委員會卻認
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為網路平等接續的各項談判係屬商業行為無法介入調節，以致於最後市場上全數的 民營固網經營者全數被行動電話經營者合併而消失於市場，此乃電信產業自由化的 一大敗筆，更印證了決策者並未深入了解產業的經營環境以致於產業政策的相關配 套不足而招致失敗。
圖 2-2 我國歷年來電信服務用戶數成長情形 資料來源:國家通訊傳播委員會35
行動電話用戶方面，原僅由中華電信一家經營行動電話業務，後於民國86年開 放其他業者競爭。由圖2-3可看出開放競爭前與開放競爭後的分野相當明顯，於民國 78年行動電話業務開放後僅有二萬多位用戶，截至民國85年為止，用戶亦僅有九十 七萬戶左右，民國86年開放競爭行動電話市場後，各家業者為爭取客戶提出多項優
35 http://www.ncc.gov.tw/chinese/news_detail.aspx?site_content_sn=1994&is_history=0&pages=0&sn_f=19853，(Last Visited 07-05-2011)。
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惠措施，使得用戶自1998年後大增，較民國87年的149萬戶增加為472萬戶，民國88 年用戶更破千萬大關（1,154萬戶），民國90年用戶總數更是突破二千萬的大關，而 且手機用戶密度更是居全球之冠36，由此可見開放競爭創造了新的需求，應可提高 社會福利。
圖 2-3 我國歷年來行動電話線路建設情形 資料來源:國家通訊傳播委員會
圖 2-3 我國歷年來行動電話線路建設情形 資料來源:國家通訊傳播委員會