第五章 電信規範之法律議題分析
第四節 關鍵設施(用戶迴路)的開放與阻礙競爭
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表 5-2 通訊傳播產業結構、行為管制內容對照表 (資料來源：本研究自行整理)
第四節 關鍵設施（用戶迴路）的開放與阻礙競爭
一、用戶迴路租用於我國電信法制之規範與發展
最後一哩的範圍，如圖 5-2 所示，其財產原是電信總局管理，但卻一起作價 給中華電信。中華電信的最後一哩不出租，民營業者根本無法進入一般用戶的市場。
經業者申訴層次由電信總局、交通部、行政院，中華電信終於退讓以每條 200 元出 租民營業者，但計算程式中華電信並不公佈。當初電信總局係以國家預算進行最後 一哩的佈線建設，故需制定合理的出租費用或列入瓶頸設施。一般而言，凡是不適 合新進業者重複建設的設備即為瓶頸設施218。今電信總局已陸續公佈橋樑、隧道、
大樓的水平、垂直管道為瓶頸設施。瓶頸設施之層次是在安全上，技術上遇到無法 突破時使用，今民營業者在最後一哩，也遇到極端困難，應可引用瓶頸設施條款，
218 David Rogerson, Mark Donnelly, Barry Ladbrook, Nick Owen, IMPLEMENTING COST-BASED INTERCONNECT, (1999).
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可考慮把最後一哩列為瓶頸設施。圖 5-3 是電線桿時期的最後一哩，今大都已地下 化，人孔、大樓化。固網開放，由網路介接點（Point of Interconnect，POI）到最後 一哩的談判上，範圍包括網路互連資費、營收歸屬、風險歸屬、呆帳如何收取分攤、
最後一哩租金等議題，至今仍然在討論，關於最後一哩，乃歷經50 年，用國家資源 一絲一線鋪設而成。民營業者要仿中華電信一步一腳印的慢慢佈放，為不可能之事。
圖 5-2 最後一哩的範圍 資料來源：本研究整理
圖 5-3 最後一哩的範圍 資料來源：本研究整理
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電信自由化民營電信經營業者在努力奮戰十年後，終於由走進歷史的灰燼，雖 說是自由經濟體制下的商業合併，但是作者也參予浴血十年的奮戰，身歷其中的林 場觀察，最後全體民營固網經營者均被行動電話經營者內入其體制內，並且成為行 動電話經營體系內，專用的傳輸骨幹建設部門；制此已經完全失掉民營化的原始宗 旨。民營電信經營業者在最後一哩遭遇的困難計有下述項目219︰
1. 中華電信的態度：電信開放在西方國家，已有例可循。包括日本、香港、澳 洲等都命令既有業者，須開放予民營業者租用，但回觀我國，中華電信面對 政府的公權力，總是再三拖延。至於電信室，中華電信更是態度強硬，不讓 民營業者佈放任何纜線。
2. 地方政府態度：除中華電信不肯開放最後一哩供承租外，地方政府在地方優 先上也以補償費、何時以後才能挖、配合哪個單位挖、下水道管理辦法各地 方政府不相同、收取地下管線租金等管制，處處掣肘。
3. 新固網業者若是租用線路，則有線路租用費成本過高，以及線路故障由誰維 修的問題；業者若是自己拉線，也有成本過高的問題。癥結打不開，唯有中 華電信讓步，或者公權力介入，中華電信每條線路的租金兩百元，每年坐收 240 億元(200 元 × 1200 萬用戶)，是昂貴、不合理的出租做法，因以前的建 設，都是用國家的資金，中華電信的線路成本，早期係由政府負擔，故當今 其線路成本，主要為線路維修成本，由於作者曾任職於交通部電信總局所屬 單位，故曾是以以中華電信之線路障礙率、維護人員的薪資取代每條線路維 護成本為參數計算線路成本如下所示。
障礙數 = 總線路數 × 障礙率
219 蔡清彥，〈從寬頻建設審視我國電信管道之政策〉，《通訊雜誌》，第100 期，第22-23頁，(2002)。
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4小時完成維修成本 = 障礙數 × 4 小時完成率 × 人工平均成本 ×4……… (1)
8小時完成維修成本=障礙數×(8小時完成率–4小時完成率)×人工平均成本×8…… (2)
維修成本合計數= 4小時完成維修成 + 8小時完成維修成本估計每條線路成本
=維修成本合計數 / 總線路數……… (3)
依(1)、(2)、(3)式代入相關數據：總線路數1200(萬)條，四小時內完成率90%，8 小 時完成率95%，平均成本為300 元(平均薪資/小時)，得到每條線路成本為12 元。另 外加入材料費、其他經費，合計每條約50 元。
中華電信坐享其成是對其他民營業者不公平的。故我們認為合理價位是每條租 金50 元，如此，每年中華電信坐收60 億元(50 × 1200 萬用戶)，若中華電信不再降 價，應可將最後一哩規劃為瓶頸設施。
起初法規之瓶頸只有橋樑隧道，因橋樑及隧道涉及安全性問題，不能隨便鑿 鑽，故列為瓶頸設施。大家共用中華電信原先的設施，原本是依固定通信業務管理 規則第三十七條以成本計價。但是因電信室、建築物引進管、水平垂直纜線管，在 實際施工時遇到非常大的困難，中華電信既有電信室、建築物引進管，今新進業者 要施工時遇到中華電信的電信室、建築物的引進管、水平垂直纜線管不准共用，一 棟建築實毋須兩個電信室、建築物的引進管、水平垂直纜線管。今官方命令中華電 信須供電信室、建築物的引進管、水平垂直纜線管予民營業者租用，又須經各大樓 管理會徵求全大樓用戶許可，部分大樓還須提供補償費。
依此類推，瓶頸則不只上述四項，民營電信經營業者均建議海纜登陸站、人手 孔亦應公佈為瓶頸設施，蓋因人手孔置於馬路之上，人手孔多，交通安全是一大考
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慮，故用現成已有的設施乃合情合理，此機房共置之概念，國外亦有規定既有業者 提供，以免重覆建設浪費。
自 1997 年1 月15 日開放行動通信後，電信總局曾制定「行動通信網路接續 管理辦法」，做為業者互連的法源，但是中華電信與民營行動電信業者，仍時時為 接續費爭執頻頻。今加上固網互連，「行動通信網路接續管理辦法」已不適用。為 了固網互連，電信總局頒佈第一類電信事業網路互連管理辦法；固定通信業務管理 規則，但實際的情況往往超過法律規定，故有一二條法規，於實際應用時，出現不 明確之點，須再設法補足。另外，在我國電信法中找不到一條條文提及既有電信業 者網路的專有權事項，也看不出該法承認這項權利。電信總局推出的號碼可攜、網 路互連、主機代管及收回002 國碼等無差別待遇政策，但並未把新業者的網路效率 考量在內。由此觀之，現在的網路互連政策只是一種政治的妥協，並沒有顧及網路 專有權對網路發展的重要性220。
回顧我國電信法制上「用戶迴路租用」的歷史，首先須由民國 85 年電信法修 正觀察起，這在我國電信法制史上，又稱為「第一次電信管制革新」221。在該次修 正中確認了電信自由化的方向，並開放固定通信綜合網路業務執照申請，使其他業 者得以加入經營固網業務。固網業務固然開放競爭，但由於市場主導者與非市場主 導者之間不對等的競爭優勢，競爭無異於有名無實，導致民國88 年電信法修正，在 我國電信法制史上，又稱為「第二次電信管制革新」222。在該次修正中確認了不對 稱管制的法源，並明文規範市場主導者有出租網路元件予非市場主導者的義務；就 用戶迴路而言，可謂「形式上」已經開放。
220 如意淼，〈從歷史背景探討當今網路互連政策〉，《通訊雜誌》，第93期，第94-99頁，(2001)。
221 劉孔中，〈電信管制革新政策與法規之檢討〉，收錄於劉孔中、施俊吉主編，《管制革新》，第 115頁，(2001)。
222 劉孔中，〈電信管制革新政策與法規之檢討〉，收錄於劉孔中、施俊吉主編，《管制革新》，第 115頁，(2001) 。
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用戶迴路固然於「形式上」開放，然而市場主導者與非市場主導者就用戶迴路 的租用價格各有所本，用戶迴路之租賃契約難以協商出共識223，以致非市場主導者 不欲租用用戶迴路，用戶迴路仍多由市場主導者營運。國家通訊傳播委員會，於民 國95 年公告「銅絞線市內用戶迴路為固定通信瓶頸設施」後，銅絞線用戶迴路之租 用價格必須依全元件長期增支成本法計算，用戶迴路始可謂「實質上」開放。雖然 在電信自由化的大旗之下，市場主導者終究必須以成本價開放銅絞線用戶迴路；但 隨著電信產業的高度創新，光纖用戶迴路的產業應用即將成為次世代議題主軸，光 纖用戶迴路的管制與去管制，也即將成為電信法制下一階段爭論的焦點224，這可以 從「銅絞線市內用戶迴路為固定通信瓶頸設施」案的討論中窺見端倪。
由於「電信自由化」風潮是我國現代電信法制規範的起源，自民國 85 年電信 法大幅修正及電信總局改制後以來的發展，悉數須追溯自當初電信自由化的方向或 目標，才能彰顯其政策一貫性。我國積極推動電信自由化與建立公平的市場競爭環 境，並於90年達到全面開放競爭。至99年12月止，第一類電信事業總計83家225；第 二類電信事業總計475家226。
在固定通信綜合網路業務方面，於89 年釋出 3 張新的營運執照後，民營業者 均已於90 年中開台營運，但由於最後一哩（Last mile）的鋪設進度較緩慢，各項業 務中仍以國際電話業務競爭最為激烈，以用戶別來看則較著重在企業用戶市場的開
223 劉孔中，〈電信管制革新政策與法規之檢討〉，收錄於劉孔中、施俊吉主編，《管制革新》，第 50頁，(2001)。
224 簡維克，〈寬頻發展下應有的市內用戶迴路管制探討〉，收錄於吳兆琰主編，《次世代浪潮下的 科技法律》，(2008)。
225
http://www.ncc.gov.tw/chinese/news_detail.aspx?site_content_sn=2013&is_history=0&pages=0&sn_f=1 7564，(Last Visited 03-25-2011)。
226 http://www.ncc.gov.tw/chinese/news.aspx?site_content_sn=2001&is_history=0，(Last Visited 03-25-2011)。
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發。由於地方自治、市容景觀規劃與電信管道飽和的多重限制，新進寬頻業者無法 順利鋪設最後一哩的用戶迴路，導致固網擷取市場上，尚未有活絡的競爭機制，使 消費者缺乏多重選擇業者的機會，影響我國寬頻上網費率無法有效競爭。
在民營固網業者陸續取得特許執照，並積極投入基礎網路建設的同時，卻在最
在民營固網業者陸續取得特許執照，並積極投入基礎網路建設的同時，卻在最