第四章 電信規範之解讀
第二節 數位匯流下之產業發展趨勢準
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為加速寬頻匯流服務之發展，並建立完整的投資進以實現四贏局面的良性循 環，世界各國均各自有其產業及文化淵源的不同面向需要考慮；主要的發展方向在 美國、韓國已經解除光纖網路的開放義務85，提供業者擴大投資誘因，加速寬頻匯 流服務之發展；歐盟雖傾向強化網路開放義務，但尚存有對立意見，2011 年前能否 完成法規制定，尚難預料；日本對於NTT 的 NGN 網路開放義務，雖尚未最後定案，
但由於主管機關傾向在匯率方面繼續強度管制，而在網路開放益務方面降低管制的 態度86，已促使相關業者積極進行投資，裨益競爭優勢之確保。
優質網路社會(Ubiquitous Network Society, UNS)87之建構，已列為我國最重要的 資通訊基礎建設，UNS 之實現，除了必須建立在有線、無線寬頻網路的基礎上，
更須有豐富的創新服務，始能充實 UNS 的內涵。本文所稱之寬頻匯流服務即為充 實 UNS 內涵的創新服務。就此意義而言，我國應如何加速寬頻匯流發展，實現四 贏局面的良性循環？通訊傳播基本法所明示的「鼓勵新技術新服務」以及「技術中 立」的監理原則88，固然提供監理政策的重要依據，但先進國家在放寬寬頻網路開 放義務，增進投資誘因的政策經驗，亦或有提供我國決策參考之價值。
第二節 數位匯流下之產業發展趨勢
民國97 年 11 月行政院第 28 次科技顧問會議因此做出結論89：「為因應數位 匯流之產業發展，建立公平競爭環境，將加速相關法令之修訂，如攸關匯流產業發
85 劉柏立，〈從政策面看寬頻匯流對電信產業的影響〉，《電信國家型科技簡訊》，NO. 103 第 7 頁，
(2008)。
86 劉柏立，〈從政策面看寬頻匯流對電信產業的影響〉，《電信國家型科技簡訊》，NO. 103，第 8 頁，
(2008)。
87 http://www.utaiwan.nat.gov.tw/index.php，（Last Visited 7-7-2011）。
88 通訊傳播基本法總說明，國家通訊傳播委員會，第三頁，(2007)。
89 www.ey.gov.tw/public/Attachment/012916565471.pdf，(Last Visited 8-8-2011)。
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展的廣電三法（有線廣播電視法、廣播電視法、衛星廣播電視法）及電信法之修訂，
將採兩階段修法進行，以提供廣電業者與電信業者一致的競爭環境。」其目的在掌 握產業推動契機，加速我國數位匯流的發展。
數位匯流的發展衝擊傳統電信與廣播電視的分野。電信與廣播電視之產業架構 出現二種關鍵性的變革90。首先是承載服務網路（bearer service networks）的數位化，
使得電信與廣播服務不再侷限於以相對應的傳輸網路作為唯一提供服務的架構；其 次 是 各 種 通 訊 服 務 （communication services ） 本 身 以 及 應 用 平 台 （ application platforms）的數位化，導引著相關業者以既有設施邁向所謂「全服務業者」（all-service carriers）的方向前進，致使電信與廣播產業的界線日趨模糊。在原有垂直整合的產 業結構，在概念上依據內容/平台不同性質之水平分層理論的發展，將原本內容/平 台的依附關係加以剝離。內容可以被任何一種平台傳輸，以往針對特定產業的管制 法規，面臨左支右絀的窘境。換一個角度來說，概念上產業結構的水平分層，雖然 並不必然為整體產業新管制架構，然而，內容/平台的水平層級解構，卻是非常逕渭 分明，應以不同管制思維處理之。
在市場競爭中，產業垂直整合有極高的經濟效益，儘管結構上可由水平層級加 以區分，但若以此概念作為管制架構，卻反而可能影響產業垂直整合的競爭效益。
然若水平層級的管制改革發生在內容/平台之間，則因兩者的管制基礎不同、管制目 標不同，反而能促進平等原則的實現。內容/平台綑綁的傳統管制思維，面臨極高的 改革需求，因其能使管制範圍更加的完整、價值觀趨於一致。
也因此，在去管制、自由化的潮流中，內容層面的管制反而需要重新審視再管 制的適當性。內容與科技變動的關連性低，卻與社會價值一貫的關連性高，傳統上
90 張玉山，《數位匯流趨勢下電子通訊產業之管制變革與應有取向之研究》，第2頁，(2004)。
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需要維護的價值，例如人性尊嚴與心智未成熟者的保護，不因科技或平台而有不同；
相對的，應該鬆綁、自由化的思潮，如言論自由的保障、弱勢族群媒體近用的增進，
也應檢視其影響的範圍，使其完善的達成社會目標，補充一般法律原則所對應消極 禁止規範的不足。
目前的法制狀況是由電信網路提供服務的業者適用電信法的規定；由有線電視 網路或廣電網路提供服務業者則適用有線電視法或廣播電視法的規定。然而，數位 匯流的情況下，業者間已經可以互相跨足其他者的服務提供，這樣一來容易導致相 同的服務，由不同的傳輸業者提供卻適用相異的法律。如此管制落差是否符合技術 中立原則就產生很大的問題。以下先把垂直管制作合憲性探討，並介紹相關的解決 模式。
「內容」在傳統的電信／廣播分立的管制思維中91，基本上被歸屬於廣播法規管 制。電信的定義在基礎上屬於內容的傳輸媒介，並不具有公眾公開的性質，故「內 容」在電信法規中並未有所規範。在文字意義上，「廣播」帶有向公眾傳播的意義，
針對內容的管制，傳統上幾乎即是針對傳播的管制。傳播管制的演進與不同政策的 重點，型塑了現今傳播媒體的組成與營運方式。
從國家保障言論自由的觀點出發，媒體的內容理所當然為言論自由的一環，為 一種向公眾傳達訊息的自由。無論科技如何演進，言論自由既為一種普世不變的價 值，在各種傳播媒體科技多元發展的現在，言論自由的保障仍為基本人權價值。 然 而，憲法對於自由並不是給予絕對的保障，而是依據各種自由的範圍與影響，給予 寬嚴不一、保障程度不同的法律規範。簡單而言，言論自由的保障，隨著言論的散 佈可能性而有所不同。一般人民私下的言語交談與電視上公開的言論放送，會受到
91 李淳，《通訊匯流政策之革新與策略座談會》，第 12 頁，(2008)。
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不同的管制92，媒體的言論可能受到行政機關的主動監督，一旦有不當的內容出現，
可能播出的媒體即受到處罰。而一般民眾的言談，則僅在侵害出現時，由被害人透 過司法途徑提起，法律才介入。
整體而言，內容管制一方面在落實積極與消極意義的傳播自由，另方面達成發 送與接收訊息的近用，而這些都加強了內容/平台分立的需求，兩者在管制的正當性 與需求都不同，而改革的需求也相異。在內容管制強度的加強或擴大，也可由近年 的行政處分決定來觀察。
我國針對廣義的內容管制，由通訊傳播管理法之立法說明可知，區分為通訊雙 方自負責任模式、網路社群的暫時處分模式（如「通知/取下」）及廣電媒體責任歸 屬模式93。後兩者均是內容製作者以外，平台或服務因為涉入內容的散佈或傳輸，
而形成的「第三者責任」。
通訊傳播管理法草案將通訊傳播事業依照層級原則分為三個層次，傳播內容屬 於內容應用層，主要規範主體為「頻道事業」，大部分法規為頻道事業的營業管制原 則。條文主要內容規範於第八章，包含內容應用服務提供者之責任歸屬原則。政府 為維護及保障多元文化，保護各族群文化、語言之傳承，明定依各該法律或法律授 權之法規命令得指定廣播電視服務事業免費提供固定頻道或時段播送多元文化內 容，並建立頻道內容管制之相關機制以及促進多元文化94。
在通訊傳播內容管理方面之責任歸屬部分，則區分為二大部份，第一部份為個
92 詹鎮榮，〈德國法中「社會自我管制」機制初探〉，《政大法學評論》，第78 期，第 79-120 頁，(2004)。
93 石世豪，〈淺析《通訊傳播管理法草案》─兼論我國促進通訊傳播匯流的立法策略〉，《國會月刊》，
36 卷 11 期，第 38 頁，(2008) 。
94 通訊傳播管理法草案第 160 條，政府為保障各族群語言、文化或其他政策之必要，依各該法律或 法律授權之法規命令指定廣播電視服務事業免費提供固定頻道或時段者，應於各該法律或法律授 權之法規命令明定相當之補償措施。
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Broadcasting Corporation）設「公評人」以輔佐並規範個別媒體的行為97。製播新聞 之頻道事業，必須建立自主、公評及內部控管機制98。頻道事業依法並應組成商業
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展之均衡、免文化霸權入侵之目的乃設立本國節目自製率的規定99。參酌世界各國 的相關立法案例，包括歐盟共同體、英國、加拿大、澳洲等國數位時代均維持本國 自製率規定。本草案亦參考英國、日本、韓國、香港等於黃金收視時段之廣告時間 限制，以保障消費者權益，兼顧業者之合理經營，藉此迎合分眾化之市場趨勢。故 在草案中針對廣告時間比率限制（第154條）、節目廣告區分及置入性行銷限制（第 155條）。尚有節目頻道、屬性（重播或直播）之標識（第156條）、選舉廣告限制（第 157條）、插播字幕限制（第158條）、分級制度（第159條）均有非常嚴謹的規範。
在其他權利方面，政府明確宣示對於智慧財產權之保護及尊重，為保障當事人 或利害關係人權益，賦予得請求更正或答辯之權利，並明確釐定當事人受償權。故 在草案中對於節目提供之內容涉及他人權利時，應得授權（第161條）。當節目內容 有侵害他人權益時，應許他人更正或答辯（第162條）、除去或防止侵害之請求權（第 163條）。而當損害形成時，應酌定賠償額（第164條）或判決書登載於新聞紙（第165 條）等處理方式均有非常嚴謹的規範。
由我國的立法方向來看，對於內容管制的態度，均降低對產業之管制，轉而增
由我國的立法方向來看，對於內容管制的態度，均降低對產業之管制，轉而增