第五章 電信規範之法律議題分析
第三節 數位內容之規範與標準
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第三節 數位內容之規範與標準
ㄧ、簡介
在數位匯流時代來臨前，電信與傳播服務有著楚河漢界的分野，因為兩者針對 傳輸之載具與內容均存在本質上之差異。傳播通常被定義為「單向」或「單點對多 點」之傳輸，訊息乃係經由單一的發訊者傳達予複數的受訊者，且受訊者對消息來 源為反饋之機會以及程度相當有限，由於傳播服務為大眾傳播工具之一種，對於個 人以及社會不僅扮演著知識與資訊之傳達以及娛樂功能之提供者外，更肩負監督政 府以及社會化功能等使命，影響力遍及整體社會，故向來各國均以「內容」為管制 之重點，以確保言論之多元與妥當186；相對而言，電信服務被視為單純傳輸語音之 載具，傳輸內容本身對社會之影響層陎較弱，與服務營運相關之基礎建設以及通信 互連遂成為電信服務管制之核心。要之，傳統的傳播與電信由於服務性質上之差異，
前者之管制遂著重於服務之「內容」，而後者較側重提供服務之「管道」187。
國際電信聯盟（International Telecommunication Union, 以下簡稱ITU）即認為，
科技進步改變了內容與載具間的彼此互動關係，相關產業之板塊亦隨之發生變化，
特別體現在電信事業與傳播事業相互侵入彼此既有市場之現象中188。經濟合作發展 組織（Organization for Economic Cooperation and Development，以下簡稱OECD）於 一項探討新興科技對於傳播產業影響之分析報告亦認為匯流現象乃是一種跨越電信 與傳播產業的連鎖現象，主要導因於數位科技的持續發展，使得過去「單一網路僅
186 彭心儀，〈由「稀有性」論頻譜資源的管制規範〉，收錄於《通訊法制研討會—科技、法理與管 制論文集》，第11-12 頁，(2008)。
187 石世豪，〈傳播陏命衝擊下的廣播電視定義問題：功能性觀點下的概念解析〉，《台大法學論叢》，
第26 卷第 3 期，第 143 頁，(1997)。
188 ITU, Regulatory Implications of Telecommunications Convergence, CHAIRMAN's REPORT OF THE SIXTH REGULATORY COLLOQUIUM ON THE CHANGING ROLE OF GOVERNMENT IN AN ERA OF TELECOM DEREGULATION,1996.
http://www.itu.int/itudoc/osg/colloq/chai_rep/sixthcol/37003.htm, (last visited 04-14- 2011).
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能提供特定通訊服務」之思維已徹底被顛覆189。
OECD於前述報告中將「匯流」（convergence）定義為「因科技發展及經濟規 模之擴張，原本分別由不同事業提供之產品或服務因此得由同一事業提供之現象」。
產生匯流之原因主要應可歸結於以下四種原因：
(1) 數位化（digitalization）：內容之數位化使資訊內容（包括影音以及語音）均可 利用同樣之方式以及線路提供；
(2) 設備成本下降（fall in the price of computing）：設備成本之降低使數據傳輸以及 雙向互動之科技得以獲得發展；
(3) 頻寬取得成本下降（reduced costs of bandwidth）：頻寬取得成本之下降使得服 務提供者有能提供多項服務，相關傳輸科技之演進亦使頻寬之使用更有效率；
(4) 解除管制（liberalization）：由於主管機關之解除管制，使服務提供者可進入過 去因政府施行保護政策而獨占或寡占之市場。
技術上由於載具以及傳輸科技之限制，傳播與電信原屬兩項壁壘分明之服務與 產業，惟在訊息內容之數位化以及相關傳輸科技之全面升級之後，傳播或電信事業 均可利用既有線路同時提供語音（voice）、數據（data）以及視聽（video）服務，
數位匯流使「範疇經濟」（economies of scope）190效益增加，遂促使業者提供整合 性多媒體服務，上開壁壘分明之產業生態因此逐漸被整合性之多合一服務（Quarter Play Service）所取代。
189 OECD, Report of OECD Roundtable on Regulation and Competition Issues in Broadcasting in the Light of Convergence, DAFFE/CLP(99)1 41, 41, (1999).
190 範疇經濟係指廠商透過生產多樣化產品或服務所帶來的效益，尤指對於長期平均成本以及邊際成本之減 省。See economies of scope，BusinessDictionary.com，
http://www.businessdictionary.com/definition/economies-of-scope.html (last visited: 04-14-2011) 。
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二、我國現行管制架構
(ㄧ)、 二元分立垂直管制架構
基於匯流前電信、傳播之產業分流之現況，我國現行之通訊傳播規範係 採取「二元垂直管制架構」（如圖5-3所示），亦即針對電信以及傳播產業分 別制定個別之法律予以管制，如電信服務係以電信法將電信業者區分為第一 類與第二類電信業者，並透過固定通信業務管理規則、行動通信業務管理規 則、衛星通信業務管理規則以及第二類電信管理規則以規範之。傳播服務則 依據廣播電視法、有線廣播電視法、衛星廣播電視法（以下簡稱「廣電三法」）
將服務提供者分為廣播電視事業與頻道事業，復依傳輸之媒介與方式將前者 細分為無線電視、有線電視與衛星電視服務提供者。
目前的法制狀況是由電信網路提供服務的業者適用電信法的規定；由有 線電視網路或廣電網路提供服務業者則適用有線電視法或廣播電視法的規 定。然而，數位匯流的情況下，業者間已經可以互相跨足其他者的服務提供，
這樣一來容易導致相同的服務，由不同的傳輸業者提供卻適用相異的法律。
如此管制落差是否符合技術中立原則就產生很大的問題。以下先把垂直管制 作合憲性探討，並介紹相關的解決模式。
此種二元架構係源自於電信以及傳播產業規範間不同的管制思維與管 制目的：前者被視為「公共載具」（common carrier），重在通訊網路之建設 與通訊服務之提供，以確保使用者基本通信安全與權益，故管制之主軸在於 確保服務提供者能夠一視同仁的提供所有使用者服務191、確保通信網路之暢 通性及互連性，以及避免既有業者獨占網路設施、杯葛新進業者進入市場，
191 電信法第 21 條，電信事業應公平提供服務，除本法另有規定外，不得為差別處理。
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從而「普及服務」192、「網路互連」193甚至「細分化元件擷取」194遂成為其 管制架構之核心精神，至於涉及電信內容管理之部份，電信法係由電信服務 之使用者自行對電信之內容予以負責，除非發生以提供妨害公共秩序及善良 風俗電信內容為營業時，電信事業始得停止其使用195。相對而言，傳播產業 重在「內容」之提供，故我國對於傳播產業之管制，基本上係以維護媒體之 獨立性、防止言論集中、促進多元文化與意見表達為核心，故對於經營者資 格、水平及垂直結合、經營區之規劃與調整，以及傳播內容之管制，例如必 載頻道、廣告以及節目內容之管制遂成為管制之重點所在196。
192 電信法第 21 條，電信事業應公平提供服務，除本法另有規定外，不得為差別處理。
193 電信法第 16 條第 1 項，第一類電信事業相互間，有一方要求與他方之網路互連時，除法令另有 規定者外，他方不得拒絕。
194 電信法第 16 條第 2 項，前項網路互連之安排，應符合透明化、合理化、無差別待遇、網路細分 化及成本計價之原則；其適用對象，由電信總局訂定之。
195 電信法第 8 條第 1 項、第 2 項。
196 翁曉玲，〈數位匯流下電信業者跨業經營有線電視之法律研究—以探討中華電信 MOD 案為中 心〉，收錄於《有線電視經營管制之「公權刂之界線」法律分析研討會論文集》，第11 頁，(2007)。
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圖 5-3 現行二元垂直管制架構圖
我國目前的媒體管制乃依照「媒體類別」與「單體通訊模型」而訂定。
不同的媒體類別適用不同的法律。例如，利用電信網路傳輸者適用電信法等 規定，利用有線電視網路傳輸者適用有線電視法等規定。這些法律當中，不 論是結構管制或是行為管制都會有不一致的規定。然而，在數位匯流的發展 之下，這一套分歧的管制制度已經逐漸受到挑戰。在目前分歧的管制制度下，
存在著十分大的管制落差，這將會造成相同服務因為不同媒體載具提供而形 成規範不一致的情況。
電信法
第一類電信 第二類電信
固定通信 行動通信 衛星通信
廣電視業 頻道事業
無線電視
衛星直播 有線電視
廣電三法
數位匯流
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在「媒體類別」與「單體通訊模型」思維下，傳統管制直覺式地認定電 信業者利用其基礎設施所提供的服務適用電信法，有線電視系統業者利用其 基礎設施所提供的服務適用有線電視法。通訊法體系與傳播法體系被截然劃 分，兩個領域間的法律規定大異其趣，而存在著極大的管制落差。這種分類 方式在數位匯流之前，或許沒有太大的疑義。但是數位匯流發生後就大有問 題了。數位匯流的典型特色是電信事業與廣播電視事業在許多方面都能提供 相同的服務，但是，這些不同事業取得經營執照的條件（例如特許或許可制，
頻譜之分配、執照之有效期間、區域及更新）、經營者條件（例如特許費、
電波使用費、負擔普及服務之義務）、競爭行為規範等都不相同（例如交叉 補貼、平等接續）197。亦即，通訊法與傳播法間有著很大的管制落差。
管制的落差，大略可以區分為兩大類型：「管制有無的落差」與「管制 程度的落差」。「管制有無的落差」是指：電信法有規定，但廣播電視法相 關法規定闕如的落差。「管制程度的落差」是指，電信法與廣播電視法相關 法規都有規定，但在程度上寬嚴有所不同。前者以用戶迴路開放為例，電信 法中有電信用戶迴路是否為樞紐進而強制出租的問題，然而，這類規定並未 體現在有線廣播電視法的規範上198。後者如電信法與廣播電視法所有權規範 的落差。廣播電視法對於外資與官股都有十分「嚴格」的規定。依照廣播電 視法規範的所有權結構，不得有外資與官股。至於電信法，對於外資以及官 股就採取比較寬鬆的管制。
現行用電信網路傳輸的電信事業，若要提供通訊服務，其可以引進的外 資，依照電信法第12條第3項的規定，第一類電信事業之董事長應具有中華民
197 劉孔中、劉紹樑、劉崇堅、莊春發、石世豪、蔡志宏、陳光禎、謝穎青、王郁琦、莊國榮，《四 Ｃ產業整合發展之競爭規範研究》，行政院公平交易委員會委託研究，(2000)。
197 劉孔中、劉紹樑、劉崇堅、莊春發、石世豪、蔡志宏、陳光禎、謝穎青、王郁琦、莊國榮，《四 Ｃ產業整合發展之競爭規範研究》，行政院公平交易委員會委託研究，(2000)。