第五章 電信規範之法律議題分析
第二節 電信產業普及服務議題
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用費同步降低等競爭增加壓力之後，無法繼續經營，必須被收購，而收購的電信經 營者由於本身是第一類經營者，故可藉合併的競爭方式以擴張市占率，可以更符合 效率地使用收購所得的應用服務及其他資產。我國此時結合管制採取極度寬鬆的標 準，未必妥當，執法機關應盡力尋求以促進競爭的方式達成結合的益處168。
第二節 電信產業普及服務議題
在討論電信產業服務時，必須將通訊、傳播的特性分別說明。架構的鋪陳上，
因為通訊與傳播具有強烈相對性。所以，本文整理數位學者的論述169，以釐清通訊 與傳播的特性，吾人並以下列特性說明通訊與傳播的意義。
一、傳輸型態與內容管制的不同
通訊是具備互動性的雙向傳輸、是單點對於單點傳輸、單點對於多點的傳 輸，其主要的特徵是彼此之間具備互動性。傳播是單向的傳輸、是一點對多點的 傳輸，不具備互動性。前者的典型是人與人間用電話的溝通，後者的典型則是廣 播電視台對外播送節目。此種特性可以衍伸出通訊與傳播內容管制鬆緊問題。屬
168 Stephen Breyer, Regulation and Deregulation in the Uniond States: Airlines, Telecommunications and Antitrust， in Majone ed.，DEREGULATION OR REREGULATION? REGULATORY REFORM IN EUROPE AND IN THE UUIONED STATES 24, 24-28, (1990). Breyer 舉出的例子：合併案必須 考慮是否存在其他較無降低競爭之虞的買者。
169 黃宗樂，“數位匯流趨勢下的競爭法與競爭政策＂，收於：范建得主編，《電信法制新紀元》，
台北：元照，第79頁 以下，(2003)。另請參考王郁琦，“有線電視新進業者的競爭管制＂，收 於：氏著《資訊、電信與法律》，台北：元照，第172-173頁，(2004)。簡維克，“數位匯流下 法律架構之調整與重塑：論互動電視服務管制原則＂，國立清華大學科技法律研究所，第11-38 頁，(2002)。翁曉玲，“數位匯流下電信業者跨業經營有線電視之法律研究：以探討中華電信 MOD 案為中心＂，收於：《有線電視經營管制之「公權力之界限」法律分析研討會論文集》，
第11-12頁，(2007)。Colin R Blackman, Convergence between telecommunication and other media, TELECOMMUNICATION POLICY, Vol. 22, No. 3 163, 163-165, (1998).
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於傳播範圍的廣播電視，因閱聽大眾具備獨特「被動」的性質，很容易在疏忽的 情況下，一打開電視時，就讓低俗節目趁虛而入，侵害不接受低俗言論節目的自 由。是故，傳播業者對於內容負較高的責任。例如，有線廣播電視法第40 條就 規定，有線廣播電視業者所播送的內容不得違反法律強制或禁止規定、妨害兒童 或少年身心健康、妨害公共秩序或善良風俗。反觀通訊，往往都是消費者主動去 打色情電話，主動去上網，主動去接受色情資訊，比較不會有被低俗節目突襲的 情況，通訊業者原則上就不必對內容負責。例如，電信法第8條就規定：「電信 之內容及其發生之效果或影響，均由使用電信人負其責任。」可見，通訊事業原 則上不必對通訊的內容負責。綜上所述，藉著傳輸型態的特性可知，政府常對於 傳播領域在內容管制比通訊領域嚴格。
二、 規範目的的不同
通訊常常被認為是一般人生活所必須，被一般人充分依賴。亦即，通訊被 認定為是人民日常生活溝通不可或缺的交流平台與管道，通訊設備常被視為準公 共載具，通訊事業常被當作公共事業。通訊具有強烈的公益性，強調國家對於人 民的通訊照顧義務。是以為了確保通訊的普及服務，讓大家都能用合理的價格使 用最基本安定的通訊服務，國家通常會直接介入通訊事業的經營，或是以特許的 方式授權少部分業者獨占。相反的，傳播被認為是服務性質的基本權，為社會大 眾的心智開化、為民主自由的發展、為言論自由做服務。傳播不是強調以合理的 價格享有安定普及服務，而是著重內容的採訪、編輯與製播，更重視傳播媒體應 承擔的公共任務(社會、教育功能)。傳播領域涉及較深的內容編輯議題與文化有 密切的關聯，所以，保護與規範目的強調多元文化的維護170。相對地，通訊領域 著眼公平地獲得電信服務，建構數位內容之規範與標準 公平合理的競爭環境。
170 我國憲法增修條文第10 條第11 項：「國家肯定多元文化…」，此條為多元文化國的「國家目標 條款」憲法規定，對於行政、立法、司法均有拘束力，國家權力運作時必須加以積極促進與維護 多元文化。
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職是，通訊強調網路互連、最後一哩的租用、避免業者掠奪超額利潤等破壞競爭 的問題。以下就以表(表5-1)整理通訊與傳播的不同。
通訊(電信) 傳播
雙向傳輸 單向傳輸
經營者無傳輸內容編輯權 經營者擁有發表內容編輯權 經營者對使用者言論原則上不負責 經營者對所發表言論原則上負責 經營者遵守普及服務 維護多元意見與多元文化
表 5-1 電信與傳播特性比較 (資料來源：本研究整理)
值得一提的是，通訊與傳播在解釋上是屬於不同的概念，具備強烈的相對 性。但為何目前法制卻讓兩個相異的概念「殊途同歸」，合併成單一的通訊傳播 自由。答案可以參照通訊傳播基本法第 2 條的立法理由：「藉科技匯流，各類 型之通訊傳播產業在技術上已不再侷限於使用原有傳輸設施（載具），提供現有 通訊或傳播業務，例如通訊事業可以提供數位之廣播節目；反之，廣播事業亦得 以藉壓縮技術提供剩餘頻寬供電信、資訊服務。因此，並無區分事業性質之必要。」
可見是「數位匯流」的趨勢，產業互跨的結果，把這兩個概念相聯結。但是必須 注意的是，立法理由中所指的「並無區分事業性質之必要」，是不必再去區分以 載具(或稱媒體類別)為出發的通訊事業與傳播事業，並非放棄通訊功能與傳播功 能的二分思考原理。實際上現階段是更應強調以通訊功能和傳播功能，去定義通 訊事業與傳播事業。因為，數位匯流還沒完全發展建全，而且，通訊與傳播本屬 兩個不同的概念，很難因為數位匯流而消弭這兩者間強烈相對性的概念。
憲法第 23 條所規定的公益概念十分抽象，在解釋上幾乎可以包括所有的 國家行為，所以是一個極為寬鬆的操作標準。按公共利益的內涵主要在於，內部
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和平、社會正義與個人自由，而此三者又可以連結到多數人民基本權的實現，故 國家在以公共利益限制人民基本權時，首應考慮到此項國家行為，究竟是否能促 進大多數人民基本權的自我實現171。本文認為，對於通訊事業的管制最常見的理 由就是要增進公共利益，而在電信產業中的「普及服務」項目，涉及通訊事業管 制常見的「公益」。
我國的通訊產業，尤其是電信產業長期以來都是由國家獨占管制。之所以 這樣，是由於電信產業有自然獨占的性質。自然獨占的概念，可以參考公平交易 委員會的見解。公平會認為：『「自然獨占」，係指該產業的特性使得單一廠商 之生產量尚未達到最適規模時，其產量就足以應付整個市場的需求，亦即該產業 具有「規模報酬遞增」的特性所引起的172。簡言之，即由於一家廠商便足以供應 整個市場的需求，因此倘有兩家或兩家以上廠商同時供應市場的需求時，其生產 成本反而不如只有一家廠商供應時來的低，因而在淘汰、合併的趨勢下，最後形 成市場獨占的現象，例如：電力、自來水、電信等173。』，由上述公平會的解釋，
我們可以延伸以下看法：電子傳輸事業，由其是電信事業，通常是規模報酬遞增 的自然獨占事業，若聽任他們恣意進入發展，可能會造成資源配置的扭曲，危害 競爭業者以及消費者。所以，國家大多會將這種產業置於政府直接控制之下。另 一個造成電信產業自然獨占的原因是，電信產業所提供的服務為日常生活與產業 活動所必需，具備高度「公益」性，是以由國家來經營管制，以落實生存照顧的 給付義務174。隨著科技的進步，光纖、衛星通訊等技術的出現，大幅降低了長途
171 許育典，《宗教自由與宗教法》，第 211 頁。
172 例如自來水公司，為供應用戶的需求，必須在市區內各主要街道埋設管線；該公司主要的生產 成本來自於固定成本，包括主要管線的埋設及水廠的淨水設備等，變動成本如人事費用等相對 而言很少，因此，當用戶越多，所分攤的固定成本就越少，平均成本就越低，形成一條逐漸下 降的曲線。
173 http://www.ftc.gov.tw/，(Last Visited 04-04-2011)。
174 請參考司法院大法官會議第428 號解釋：「國家基於對人民生存照顧之義務、達成給付行政之 功能，經營公用事業，期以合理之費率，普遍而穩定提供人民日常所需，如水、電、瓦斯、郵
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不經濟地區。這種情況學說稱為「吸脂現象」(scream skimming)176。吸脂現象所 產生的結果，就是窮人與不經濟地區很難去享受公平合理的傳統通訊服務。為了‧
19162（Last Visited 04-04-2011）。
178 電信普及服務管理辦法第 2 條第 2 款與第 3 款、第 5 條、第 11 條規定。
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義，吾人必須考慮下列的事項：1.特定的服務是否已經被大多數的消費者接近使 用，對於少數沒有使用的消費者，將導致社會排擠的現象。2. 多數的消費者已 經享有該服務與利益，以致於政府不得不在業者不提出符合一般商業情狀的服務 時介入。
關於普及服務的擴張，在我國以「村村有寬頻」的推動為代表。數據通信 擷取服務原本只及於經營者以優惠資費提供中小學校及公立圖書館連接網際網 路所需之市內數據通信擷取服務，而沒有包含不經濟地區數據通信擷取服務。在 數據通信擷取服務上，偏遠地區的用戶常因距離交換機房過遠而無法公平享有寬 頻數據服務。又在數位匯流時代下，寬頻數據擷取已成為個人獲取知識及資訊的
關於普及服務的擴張，在我國以「村村有寬頻」的推動為代表。數據通信 擷取服務原本只及於經營者以優惠資費提供中小學校及公立圖書館連接網際網 路所需之市內數據通信擷取服務，而沒有包含不經濟地區數據通信擷取服務。在 數據通信擷取服務上，偏遠地區的用戶常因距離交換機房過遠而無法公平享有寬 頻數據服務。又在數位匯流時代下，寬頻數據擷取已成為個人獲取知識及資訊的