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國立政治大學法學院碩士在職專班
碩士論文
指導教授：許耀明 博士
我國電信產業發展策略與世界貿易組織
貿易協定互動之研究
研究生：杜鴻國
中華民國一
00 年七月
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目 錄
第一章 緒論 ……… 01 第一節 研究動機 ……… 01 第二節 研究目的與方法 ……… 03 第三節 論文架構 ……… 05 第二章 我國電信產業發展……… 07 第一節 電信產業之特質 ……… 07 第二節 我國電信自由化歷程 ……… 17 第三節 電信產業面臨的困境 ……… 24 第三章 亞洲國家電信自由化之進程 ……… 44 第一節 簡介 ……… 44 第二節 韓國電信自由化歷程 ……… 45 第三節 新加坡電信自由化歷程 ……… 48 第四節 日本電信自由化歷程……… 52 第四章 電信規範之解讀……… 56 第一節 電信法規之發展……… 56 第二節 數位匯流下之產業發展趨勢準……… 57 第三節 世界貿易組織下之電信服務規範……… 63 第五章 電信規範之法律議題分析 ……… 84 第一節 簡介 ……… 84 第二節 電信產業普及服務議題……… 90 第三節 數位內容之規範與標準 ……… 99 第四節 關鍵設施(用戶迴路)的開放與阻礙競爭……… 118 第六章 結論 ……… 135 第一節 電信政策與公共利益之鏈結 ……… 135 第二節 後續研究方向 ……… 138 參考文獻 ……… 147‧
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誌謝
工作三十年後即將可以退休的我，因緣際會進了國立政治大學法律學院，剛入學 時的懵懂與惶恐猶瀝瀝在目。但二年多以來在師長思考模式與研究方法上的啟迪，還有 與來自各領域的傑出同學，相互鼓勵與切磋，使我見聞更加寬廣，又充滿信心，也使我 思考解決問題的能力更為寬廣。更讓我體會能重拾書本，是一生之福。二年研究所的進 修學程，終於劃下句點，入學時的惶恐不安一掃而空，取而代之的是無比的雄心萬丈， 更期盼在專業的生涯上能經由此回的淬鍊更上一層樓。 本論文能順利完成，首先感謝恩師許耀明博士諄諄教誨，從論文題目之釐定、研 究架構確立、重要觀念之釐清、乃至研究方法及內文修正皆在百忙中耐心指導，尤其是 我離開大學已 20 年有餘，一切顯得陌生與困難，幸有恩師之親切鼓舞，循循善誘，使 我信心倍增，畢業論文才得以順利完成。同窗好友慶源、文章等諸多友人在課業上的切 磋與砥礪，使我順利完成學業，對於以上先進們的幫助，在此獻上無限謝忱。 感謝我的直屬主管工程事業處傅副總經理達的支持與鼓勵，與部門同事的協助與 諒解，由於您們的鼎力協助，才使得本論文順利完成。 當然最需要感謝的是親愛的內人金葉能非常體恤我於此論文寫作期間，因身心疲 憊且壓力如影隨形而疏於家庭感情之聯繫。同時她也能在我進修期間給予的協助與關 懷，又兒子昌益與鑑哲獨立乖巧，讓我無後顧之憂，順利完成學業，衷心表達個人最高 的謝意與無限的感恩。 最後謹以本文獻給愛護我、鼓勵我的良師、家人、朋友與同事，沒有各位的支持 我將無法完成這篇論文。 杜鴻國 謹誌於國立政治大學法律學院‧
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摘要
電信事業是各種社會活動的重要溝通載具，同時其所具備的商業利益更是龐大， 雖然我國已經在電信自由化的路程上邁出腳步，然而電信事業相關資源卻仍然由國家 獨佔與把持，加入世界貿易組織後，我國電信事業自由化的程度必然是相關會員國所 競相覬覦的市場利益，因此自由化是不但是一條不可回頭的不歸路與必經之路。政府 在開放電信事業市場的同時，一方面需要遵守世界貿易組織服務貿易總協定（General Agreement on Trade in Services，簡稱 GATS）有關電信事業服務的規範，另一方面 又如何將國內既有的電信事業相關業者、政府與國外業者的衝擊降到最低，這將是政 府一項艱鉅的政策規劃。本研究主要的研究目的是檢視我國電信法規是否有修改空間 使之加速數位匯流發展與符和世界貿易組織的自由精神。 政府是否應介入並課與有線電視系統經營者負有開平等放接續與用戶迴路開放 的義務，本研究將進行探討以提出之觀點，大體上可將以下三個剖析方向進行探討： (1).有線電視系統經營者有無主動開放接續之誘因、(2).競爭法之搭售行為、 (3). 普及服務反競爭效果之避免。由通訊傳播技術持續的演進，原先所設定的管制方式可 能會因網路架構之改變而有不合時宜之處，為保持事前的產業管制彈性，必須隨時因 應網路架構與技術變化，定期檢討現有之業務規範。尤其是在現行電信法規下，對於 各電信事業的市場界定係以不同法規命令的管制作為區隔，因此現行制度下每開放一 個新的業務就會創設出一個新的管理規則與一個新的業務市場，進而產生許多過度切 割的市場或是重複管制的可能性。 「通訊傳播管理法草案」修法工程已延宕經年，更造成我國在第四代寬頻通訊上 逐步落後於相關競爭對手。雖然目前已經將有線電視系統經營者列入第一類電信經營 者管理，但是仍然與電信事業經營者間的管理與發展仍有些許不同，因此如果早日完 成基礎網路與服務平台分管，將可因為各項加值與應用服務的進入門檻降低而大幅提 升競爭效率。 本研究建議由有線電視系統的平等接續與用戶迴路開放義務兩個面向進行變革 方可收全功之益。依現行電信法有線電視系統不需擔負平等接續義務，然而所劃分的 有線電視經營區過於狹小無法滿足有效經營所需的經濟規模，因而造成現成財團蠶食 後壟斷的現象。在電信產業引入競爭，有兩種基本作法：一在基礎網路層採用「網路 競爭」（network competition）模式，而服務平台層則採用「服務競爭」（service competition）模式，且將基礎網路層與服務平台層採分別擁有與管理的模式。‧
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第一章 緒論
第一節 研究動機
電信建設之於現代化的社會正如同神經系統之於人體，在各項訊息傳遞中，其 服務效率之良好與否也與國家之國際競爭力息息相關。自西元 1876 年美國貝爾發 明電話以來，全球各國的電信事業幾乎是長期處於獨占的局面。獨占的原因大致有 下述三項︰ 1. 電信事業是一種高度資金密集的產業，也由於其資金極度密集及資金的需 求量極高，因此極容易成為獨占或壟斷事業。 2. 電信事業是一種高度技術密集的產業。 3. 為電信具有高度公共性1。 然而隨著科技的快速發展及自由經濟市場及資本市場的蓬勃發展，電信事業的 市場需求曲線與其成本結構逐漸發生變化，使得電信事業不再具有自然壟斷性質， 進而演化成為寡占型或不完全的競爭市場﹔另一方面，技術統一的必要性也因為各 種介面銜接技術的發展而降低﹔電信事業的公共性也因服務內容的多元化而產生改 變。凡此種種，致使在經濟效益或社會效益的考量上，電信事業已失去獨占的必要， 引進競爭讓市場自由運作，乃是提昇電信服務效率之最好方法。自西元 1980 年代 以降的十餘年間，世界各國電信自由化及民營化之呼聲不斷。百年來電信事業的獨 占局面終為法規所打破，電信市場結構產生前所未有的巨變。 1 田中辰雄，《電氣通信與競爭政策之相關現況及課題》，第672 號，第18-23 頁，(2006)。‧
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伴隨著科技的日新月異，造成了產業全球化與地球村的趨勢不斷的擴大，因此 電信產業自無法逆勢而行，在此之際，電子產業的快速發展，也由於產業鏈實務上 有國際化的需要，也間接促成了全球治理的觀念出現。由於各國電信自由化政策受 到國際組織或外國貿易與政治壓力的影響，在其自由化的進程上都稍有調整其本國 的政策與意念。 我國是一個島國，擁有極佳的貿易地理位置，尤其與中國的新興市場地理環境 上接近，在未來可預見的將來，我國是具備爆發力的國家，同時由於我國也是世界貿易組織（Word Trade Organization，簡稱 WTO）的成員國，因此我國的電信發展 早在1980 年代中期便進行電信自由化的進程。依據中華經濟研究院對於我國進行電 信自由化進程進行效益分析，推動電信自由化政策的結果，自1998 年到 2003 年期 間為國人節省了新台幣2224.87 億元的行動電話費用，自 1999 年到 2002 年期間則 節省了新台幣 236.89 億元的國際電話費用，若從總體經濟的角度進行效益分析的 話，電信事業每投資新台幣一元即具有增加國內生產毛額新台幣2.79 元的整體效果 2 ；依據此依研究結論，電信產業是國內經濟大幅成長的動力之一，因此可見各國 間電信產業競爭政策將會隨著國際經濟與貿易競爭紛爭越來越激烈，而依據 WTO 的紛爭解決案例的案件數發生的趨勢逐年增加中，由此可印證未來經濟發展過程中 會有衝突發生的可能性3，因此在可預見的將來世界貿易組織將是全球化下的一個重 要貿易協商機制，故吾人必須加強了解世界貿易組織的相關法律， 以作為我國在推 動經濟暨貿易戰場重要決策的輔佐工具。 世界貿易組織已是次於聯合國的全球性的第二大組織，其會員國掌握了全球經 濟貿易超過了95%4，同時與世界銀行、國際貨幣基金組織，並稱當今世界經濟體制 2 交通部電信總局， 《交通部電信總 92 年年報》，交通部電信總局，第 102 頁，(2004)。
3 http://docsonline.wto.org/imrd/GEN searchResult.asp (last visited 7-6-2011)。
4 http://baike.baidu.com/view/1249.htm；http://baike.baidu.com/view/1249.htm (Last Visited
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的三大支柱。我國已於2002 年以「台灣、澎湖、金門與馬祖關稅領域」 （Separate Customs Territory of Taiwan﹐ Penghu﹐Kinmen and Matsu）之名義正式成為世界貿 易組織會員國之一5。 由於電信產業是各種社會活動的重要溝通載具，同時電信產業所具備的商業利 益更是龐大，雖然我國已經在電信自由化的路程上邁出腳步，然而電信相關資源卻 仍然由國家獨佔與把持，加入世界貿易組織後，我國電信產業自由化的程度必然是 相關會員國所競相覬覦的市場利益，因此自由化是不但是一條不可回頭的不歸路與 必經之路，而且為了保護廣大的消費者福利。政府在開放電信市場的同時，一方面需要遵守世界貿易組織服務貿易協定（General Agreement on Trade in Services，簡稱 GATS）有關電信服務的規範，另一方面又如何提升國內既有的電信相關業者的經 營效率6以與全球匹敵、政府與國外業者的衝擊降到最低，這將是政府一項艱鉅的政 策規劃。
第二節 研究的目的與方法
本論文主要的研究目的是逐一檢視我國電信法規是否有修改空間使之更符和 世界貿易組織的自由精神？因此吾人必須先檢視我國的電信法規是否與GATS 相關 電信法規與我國承諾表下的義務相符為前提下，將我國的電信法規與逐一和 GATS 的電信相關規範與我國的承諾表進行比對。並藉此機會探討我國的承諾表和相關電 信法規是否有改善空間。 為了達成本研究之目的，同時可以建立一套解釋GATS 電信法規體系議題下，5 http://cwto.trade.gov.tw/ct.asp?xItem=11557&CtNode=633&mp=1&xp1= (Last Visited 3-15-2011) 。
6 杜鴻國，《影響台灣地區電信產業員工工作投入與組織承諾因素探討 ═ 以固網經營業者為例》，
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本研究將以文獻資料分析的方式深入研究與探討，本論文整理分析包括 WTO 司法機 制下的上訴機構判決、學者的見解、WTO 官方文件、以及各會員國所提過的意見等， 緊接著將在我國電信法規是否與 GATS 相關電信法規和我國入會承諾表下的義務相 符的議題下蒐集我國電信法規，並逐一與 GATS 法規與我國入會承諾表進行比對。在 研究方法上，本論文以「文獻資料分析法」為主。由於本文涉及到通訊科技，因此 論文寫作時，會參酌通訊或傳播的科技書籍，讓法律規定與科技發展更能整合。另 外，通訊事業的管制常涉及到電信法等特別行政法的領域，因此本論文也會把相關 文獻加以閱讀、整理、呈現。由於本論文把通訊傳播自由與通訊事業的管制緊扣， 所以，文獻援引上，自然也會出現有關基本權法功能建構的相關論著。數位匯流不 僅是本國趨勢，也是世界潮流，因此在探討相關的管制問題時，勢必將相關的論述 朝向國際化趨勢邁進。外國法關於數位匯流趨勢下的管制文獻汗牛充棟，本文在文 獻蒐集與閱讀上，也會涉獵歐盟的指令(如普及服務指令等)、外國法的期刊論文等 等 做 補 充 。 最 後 ， 我 國 通 訊 傳 播 主 管 機 關 國 家 通 訊 傳 播 委 員 會 (National Communication Commission，NCC)在 2007 年提出三次的「通訊傳播管理法草案」， 企圖解決數位匯流下所引發的管制議題。雖然這個草案最後被行政院打了回票，國 家通訊傳播委員會 也打算再翻修7 廣電三法來應急8 ，而不敢妄想一步到位。 本論文的研究範圍，主要是限縮在通訊事業的通訊傳播自由。通訊傳播自由已 受到大法官的肯定，通訊傳播基本法對於通訊傳播的定義也是有所規定，所以，本 文將探討核心鎖定在通訊傳播自由，而不去探究其他與通訊事業管制有關的基本 權。至於研究範圍限縮在通訊事業，主要的原因是若把所有的「媒體」都納入討論 的範圍，例如把通訊服務媒體、廣播電視服務媒體等都納入，這易造成討論的體系 7 之所以說「再翻修」是因為數年前行政院新聞局已經頒布了廣播電視法合併草案的規定，只可惜 最有結果石沉大海、杳無音訊。這次又捲土重來，修正廣電三法。 8 石世豪，〈淺析通訊傳播管理法草案：兼論我國促進通訊傳播匯流的立法策略〉 ，《國會月刊》， 36 卷11 期，第25頁，(2008)。‧
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過於龐雜失焦。是以，本文將討論範圍限縮在通訊事業，排除廣播電視服務、內容 服務，如此的限縮才更能聚焦。第三節 論文架構
我國目前的媒體管制乃依照「媒體類別」與「單體通訊模型」而訂定，其屬不 同的媒體類別適用不同的法律的垂直二元體系9。例如，利用電信網路傳輸者適用電 信法等規定，利用有線電視網路傳輸者適用有線電視法等規定。這些法律當中，不 論是結構管制或是行為管制都會有不一致的規定。然而，在數位匯流的發展之下， 這一套分歧的管制制度已經逐漸受到挑戰。在目前分歧的管制制度下，存在著相當 巨大的管制落差，這會不會造成相同服務因為不同媒體載具提供而形成規範不一致 的情況？另外，數位匯流、跨業經營過後，通訊市場丕變，這時既有的管制制度是 否足以應付新興的市場秩序？既有的管制是否可能規範太過嚴厲，而導致數位匯流 情況的停滯？ 本論文共分成七章，本論文中的第二章中將探討電信產業的各項產業特質，尤 其是針對電信網路的各項特性的深入了解，將有助於決策者於發展產業政策時能兼 顧政府公益與產業經濟，如此方能畢全功於一役。在了解電信產業的特性後，接著 必須深入了解我國電信產業發展的歷程與發展環境，本段落將專注於我國電信自由 化的發展歷程，並以系統經營者各項經營實績佐證自由化的軌跡是未來電信產業的 發展趨勢。另吾人將於本章中以我國電信產業目前經營環境中所面臨到的各項障礙 進行探討，以為未來發展所面臨環境作更深層的探討。 9 陳銘祥，《通信的規範結構與通信變革》，第55 頁，(2001)。‧
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第三章則將專注於亞洲地區的電信自由化的發展歷程，其中韓國、新加坡與日 本等國的電信政策與電信自由化的進程為探討的目標，此乃由於前述的國家電信產 業發展的產業背景與期自由話發展的軌跡趨勢與我國電信產業發展的軌跡相近，同 時韓國、任本與新加坡的電信產業發展之以成功，電信自由化的政策指標扮演著成 功不可或缺的關鍵角色，故本論文將針對前述的國家的電信指標與其電信自由化過 程的政策變動進行深入探討，吾人希望藉他山之石以縮短我國電信產業進步的時程。 第四章中將探討我國電信法規與制度的研究，由於我國電信產業歷來是追隨美 國的步伐，因此吾人亦將於此進行我國與美國電信制度的相關比較，並研究我國數 位匯流下之產業未來的發展趨勢。 第五章中將進行在GATS 的規範為前題下進行研究，檢視我國電信服務產業之 實踐，由於我國於入會的同時即以做出相關承諾，則我國目前正在實施的電信產業 相關法規必須合乎承諾的要求與規範，否則即有違背承諾之嫌；另外也需要探討即 使是我國目前正在實施的電信產業相關法規已經合乎承諾的要求與規範，但是否仍 具備有改善的空間。 第六章將進行我國入關承諾表執行現況分析，並將前述的分析與GSTS 的相關 規範進行實質比對，並希望能提出有效的建議與規範方向。第七章將已前述的研究 與探討的心得為基礎，進行整理與分類希望成為為未來我國數位匯流政策研究時的 參考。‧
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第二章 我國電信產業發展
第一節 電信產業之特質
電信科技的成熟已然蔚成人類在通訊與電腦科技領域的最大革命，同時電 信科技對全球的產業和經濟造成巨大的衝擊，企業利用電信科技來創造組織的競 爭力，提高生產力增加組織效能已經成為一種風潮，而電信科技為組織帶來的是 一個全面性的改變，包括組織的結構、制度、作業流程的變動，創造出一個全新 的經營模式。 知識經濟要起飛的前提是必須有良好的電信環境，而且電信是經濟發展之 基礎，其能促進工商社會進步與繁榮。由於電信科技日新月異，電信服務的範疇 日漸擴大。我國電信事業肇始於清朝年間，但直到近幾十年來隨著經濟的快速成 長而有蓬勃發展，我國於1996年 1 月立法院三讀通過了爭議多時的電信三法 10 ，從此開啟了我國電信市場的新紀元。電信自由化直接衝擊的就是電信服務產 業， 進而更進一步影響到下游的電信設備製造產業。過去國內經濟研究的重心 一直注重於總體經濟領域的探討，對於產業、資源及組織經營績效等方面的經濟 研究較為缺乏。近年來由於我國的經濟發展迅速，國人對於各產業的服務水準要 求亦相對提高。因此對於如何有效的運用有限資源來經營產業，便備受經濟各界 的重視，同時由於國內電信產業已經達到逐漸飽和的狀態，組織經營績效問題便 成為重要的研究課題之一，尤其是國內電信事業經營者均採取項國外持續投資以 謀求利基之擴大更是發展趨勢。 為了能在激烈的電信產業中開創新的事業機 10 劉兆龍，〈管制與開放的困境？以台灣的電信管制為例〉，《夥伴關係與永續發展國際學術研討 會》，第4頁，(2008)。‧
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會，吾人必須深入了解電信產業的特性並進行深入的分析以臻知彼知己境界。本 論文將針對下述的電信產業特性進行探討以求完整分析，分別是︰一、自然獨占 性，二、垂直整合性，三、社會公共性，詳如下述︰一、自然獨占性
所謂「獨占」，有以下特點：第一、對於特定產品市場裡只有單一供給廠商。第二、該產品沒有相近的替代品（no close substitutes）。第三、存在著加入 產業的障礙，又稱為進入障礙（barriers to entry），以保障此一廠商免於競爭11。 獨占之形成原因何在？畢竟如果獨占結果無利可圖，為什麼還是會有這麼一家獨 占廠商？如果是有利可圖，為什麼沒有其他人進入市場分杯羹？原因在於，獨占 廠商往往可以賺取暴利，但因為種種原因，其他競爭對手難以進入市場與其分杯 羹。其種種原因就稱為「進入障礙」，其種類如下：第一、規模經濟存在。第二、 專利。第三、獨家擁有生產要素。第四、特權許可12。電信產業由於建設的成本 極高，試想其越高山、涉深溪的埋設電纜，以及連接各家各戶的成本，在導致電 信市場本身的高度進入障礙。此外，就一個已經存在的電信廠商而言，其因為規 模經濟的關係，生產成本並不會因為多服務一個客人而多有什麼增加。更有甚 者，社會就電信服務整體的生產成本反而會因為多一個客人而降低，所以會使得 想要加入的新廠商無法與之競爭，而自動選擇不加入市場13。 換言之，如果規模經濟的結果導致整個市場只能容納一家生產者時，我們 稱之為「自然獨占」（natural monopoly）。電信產業及因為符合上述狀況，而 形成自然獨占。然而現今電信法已揚棄「獨占」一詞，改以「市場主導」（Significant 11 霍德明、熊秉元、胡春田、巫和懋，《經濟學 2000》上冊，三版，雙葉書廊，第 210 頁，(2002)。 12 霍德明、熊秉元、胡春田、巫和懋，《經濟學 2000》上冊，三版，雙葉書廊，第 211 頁，(2002)。 13 施俊吉，〈電信成本與電信資費〉，《台灣經濟研究月刊》，第 20 卷，第一期，第 29-31 頁，(1998)。
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Market Power, SMP）14，然由於GATS 條文仍然沿用「獨占」（monopoly）一 詞，故本論文以下的討論，在探討GATS 時，仍用「獨占」的用詞，於此說明 之。 電信服務業者尚有「範疇經濟」（Economies of Scope）之特性。意思就是， 將多種產品交由一家廠商聯合生產時所需耗費的總成本，低於將相同產品交由多 家個別廠商生產時，所需耗費的總成本15。 舉例而言，假設A 地的甲打電話給B 地的乙，這通電話必須經過市內電話 與長途電話的電話網路。當市內及長途電話均由 X 電信服務業者提供時，發話 的甲負擔的電話費為 X 業者制訂的「成本＋利潤」。當市內電話及長途電話分 別由 X 及Y 業者提供時，甲負擔的電話費為 X 業者制訂的「成本＋利潤」＋ Y 業者制訂的「成本＋利潤」。此時以前者所消耗的總成本小於後這所消耗的 總成本16。也是正是因為這種「多產品聯合生產的經濟」特性，促使電信產業只 要先有了基礎設施，其發展其他相關業務的成本將大幅降低。鑑於上述電信產業 的兩大特色，即「規模經濟」和「多產品聯合生產的經濟」可知，電信產業會有 自然獨占的結果，實在是其來有自。 14 電信法，第 26 條之一。第一類電信事業市場主導者，不得有下列行為： 一、以專有技術直接或 間接阻礙其他第一類電信事業提出網路互連之請求。 二、拒絕對其他第一類電信事業揭露其網路 互連費用之計算方式及有關資料。 三、對所提供電信服務之價格或方式，為不當決定、維持或變 更。 四、無正當理由，拒絕其他第一類電信事業租用網路元件之請求。 五、無正當理由，拒絕 其他電信事業或用戶承租電路之請求。 六、無正當理由，拒絕其他電信事業或用戶協商或測試之 請求。 七、無正當理由，拒絕其他電信事業要求共置協商之請求。 八、無正當理由，對其他電 信事業或用戶給予差別待遇。 九、其他濫用市場地位或經主管機關認定之不公平競爭行為。 前項所稱市場主導者，由主管機關認定之。 15 于立、肖興志，〈自然壟斷理論演進綜述〉，《經濟學動態》，第 6 期，第 70-73 頁，(2000)。 16 何佳梅，《從 GATS 論我國電信服務業之競爭政策》，私立東吳大學碩士論文，第 17 頁，(2001)。
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二、垂直整合性
延伸上一節之「自然獨占性」，本節電信產業的垂直整合性，其實是自然 獨占下的必然。原因在於，一個已經在市場成為自然獨占的電信廠商，基於「多 產品聯合生產的經濟」，他提供上下游的電信服務成本，已經比其他想進入市場 的競爭對手低了。遑論這個已經在市場上獨霸的電信業者，可以有更多資源和本 事操縱價格，所以他可以利用自己獨占地位，半強迫地推銷其他上下游產品。這 就更加速自然獨占業者積極擴張上下游產業的野心，使之成為一條完整的服務提 供鍊。 此外，從好的一面來看，一個自然獨占的電信業者，一旦基於「多產品聯合生產的經濟」發展了中下游電信業務，消費者「一次購足」（one stop shopping） 的便利性，也可在這家電信業者被滿足。所以如同滾雪球一般，有需有供，當越 來越多消費者成為這家電信廠商的上下游使用者，大家各自的成本也就越低，廠 商也越加茁壯。 一般而言，垂直整合會有以下弊端17：(1)增加競爭者的生產成本；(2)市場 進入障礙程度增加；(3)影響結合事業市場佔有率及所處市場之集中度變化情 形；(4)對不同的消費者實行價格歧視；(5)減少消費者選擇其他產品及服務的權 利。 這樣子的現象，是可能會造成贏家全拿，嚴重危害到市場競爭。最後消費 者可能被廠商吃得死死的，而不能獲得最佳的服務。長遠而言，對於消費者和社 會福利都不是件好事。所以主管機關對於電信服務的垂直整合，會採取較為嚴格 17 林石根，《電信管制與競爭》，五南，第 239 頁，(2004)。
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的監控態度18，以避免上述對社會福利有所危害的情事發生。 垂直整合是電信產業的特色之一，但是最近這一個垂直整合的概念已不敷電 信業者所需。因為當前的電信業者面臨了更多挑戰，比如既要減少營運成本，又 要找到更多創造收入的來源，還要向下一代網路演進、增強用戶體驗等。眾多新 競爭對手的出現以及那些複雜的新技術的部署是造成挑戰的原因之一。其中，價 值鏈的轉變才是解決問題的真正所在，以往電信業者所處的是垂直整合環境，內 部有不同的獨立業務部門架構，而每個單獨業務部門有自己的產品和服務。現在 或是未來呢？電信業者必須能夠使用不同技術提供諸如語音、文本、圖像和資料 等不同的業務，這其中很大程度上電信業者不能再單獨行事，需要和頻道經營者(Service Provider，SP)與內容經營者(Content Provider，CP)19
合作構建電信 生態系統20 。 整體而言，電信業者之內的垂直整合有其必要，但這已不能應付當前或未 來所需。更重要的是一個創新的價值。運用與其他不同產業的服務種類，融合並 開創一個更能符合消費者需要的電信商品。 18 我國電信法第19 條之規定：第一類電信事業應依其所經營業務項目，建立分別計算盈虧之會計 制度，並不得有妨礙公平競爭之交叉補貼；第一類電信事業兼營第二類電信事業或其他非電信 事業業務者，亦同。 第一類電信事業會計分離制度、會計處理之方法、程序與原則、會計之監督與管理及其他應遵 行事項之會計準則，由交通部訂定之。
19 所謂的「SP」是 Service Provider 簡稱。所謂的「CP」是 Content Provide 簡稱。 SP/CP 在不同
領域應該有不同的解釋，比如現在廣播電視等領域也有SP/CP。本文中的的 SP 是針對：通信領
域中的移動通領域中的增值業務領域。而言的具體就是指移動增值/資料業務，「增值」和「資 料」的提法是相對於話音這個基本通信業務而言的。CP 是移動資料業務內容提供商，或者叫移 動增值業務內容提供商，區別就是前者更緊密地直接參與運營。後者不緊密不直接。
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三、社會公共性
以電信網路來說，由於電信通訊服務牽涉到雙方的資料交換，這使得電信 通訊服務具有網路外部性的特性。換句話說，對使用者而言，電信網路的價值會 隨 著 使 用 電 信 服 務 的 人 數 增 加 而 增 多 ， 依 據 前 述 網 路 外 部 性 （ Network Externality）之結果，認為電信網路每多增加一個用戶，網路就多增一份價值， 上億人可以接取這個網路並透過這個網路通訊。電話越多，電話越值得持有。就 整個社會來講，其所帶來的好處遠大於補貼付不起電話費的用戶21 。於是，電信 服務又兼具有另一個社會人類的期待，即社會公共性。意即讓所有人類可以透過 電信服務，滿足身為人類最基本的所需。 在過去電信國營獨占的年代，電信服務由於有上開考量，所以對於是否要 全面自由化存有疑慮。蓋電信服務若非由國家獨占而是私人擁有，偏遠地區人民 會因為電信公司對其提供服務的成本過高或甚至毫無利潤而拒絕提供服務，如此 即扼殺了偏遠地區人民享有電信服務的可能。如今電信服務市場開放競爭，基於 公共性的政策考量，電信業者肩負服務偏遠地區、低收入消費者的特別義務，故 發展出普及服務。普及服務對促進現代社會機制的運作有正面的影響之外，也可 增進人道的關懷，其本質上是提昇人與人之間的關係。 電信服務的普及服務政策之實踐有電信參考文件得以規範。基本上每個國 家視其國情及發展程度，有不同目標的普及服務政策。但應注意者，電信普及服 務雖是GATS所欲保護的價值，但其不可以抵觸更高的自由開放宗旨。所以每個 會員國發展普及服務的政策，均要受到GATS 下的一般規範與特別承諾。 在一九八○年代電信科技大幅躍升以前，電信服務業因用戶端間（end to 21 劉時淼，〈電信網路競爭與普及服務之關係(上)〉，《通訊雜誌社》，第 88 期，(2001)。‧
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end）之全程系統經常被視為不可分割的單一整體，並因電信產業為服務大眾必 須建構龐大的網路與設置交換系統，這些設備之固定投資龐大，使得電信產業的 生產結構具有規模經濟性。又因這些投資只能供電信事業使用，無法移做他用， 形成了沉沒成本（sunk cost）。在規模經濟性加上沉沒成本的特性下，若對電信 事業採取自由放任的態度，可能導致社會資源的誤用，進而形成重複投資或過度 使用的現象，因此認電信市場需受管制，並以獨家經營最為經濟，而形成自然獨 占的市場結構22。電信事業所提供之服務與社會大眾日常活動密切相關，其在經 營決策或管理方針上所做任何改變，都會對社會大眾產生重大的影響，故具有公 共服務之特性，基於維持社會福利之立場，各國政府也都須對電信事業加以管制 23 。電信事業在各國皆以管制產業之型態由政府或民間獨占或寡佔經營，基本上 不存在自由競爭。 在一九八○年代以後，因科技進步使得部分通信設備在新技術下，已不再具 規模經濟性或形成沉沒成本。例如光纖與衛星通信的進步，使長途通信成本降 低、且不再具規模經濟；同時，業者租用衛星頻道亦使其在退出時不會形成沉沒 成本。凡此都使電信產業不再全部適合獨占，而有必要開放競爭，以提高資源使 用的效率24。另一方面，由於通信與電子科技的快速發展，改變電信服務業的生 產結構，也改變社會對電信服務的需求型態。詳言之，由於科技發展迅速，用戶 端間之全程系統在技術上已喪失其不可分割性，且電信加值服務與傳統之語音服 務，在技術上亦可由不同業者經營，打破了電信事業必須維持獨占經營之理論25。 22 王文宇，〈公用事業管制與競爭理念之變革一以電信與電業法制為例〉，《台大法學論叢》，國 立台灣大學第二十九卷第四期，第86頁、第104頁，(2000)。23 Jonathan David Aronson & Peter F. Cowhey, WHEN COUNTRIES TALK: INTERNATIONAL
TRADE IN TELECOMMUNICATION SERVICES 19, .19, (1988).
24 劉崇堅、莊懿妃，〈論電信費率管制〉，《經社法制論叢》，第十九期，第 2 頁，(1997)。
25 Marco C.E.J. Bronckers and Pierre Larouche, Telecommunications Services and the World Trade Organization, 31 JOURNAL OF WORLD TRADE 3,3-5, (1997).
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數位科技與相關應用發展迅速，電信服務市場之供給面，已由單一語音服 務朝數據、視訊與多媒體等多元化服務之方向發展，而行動與個人化電信服務之 殷切需求，更迫使電信事業不得不轉向使用者導向，致使單一電信事業再也無法 提供足夠的供給，其自然獨占之特性亦不復存在。加以獨占事業之經營欠缺效率 的現象日益為世人所重視，促使各先進國家在經濟自由化的風潮中，紛紛重新檢 討電信服務業獨占架構的必要性，進而導入競爭之產業政策，開放其他廠商進入 經營26，是從一九八○年代中期開始，在美國、英國及日本等國家帶動作用下， 全球興起以打破獨占引入競爭為核心的電信自由化之風潮。 所謂電信自由化，係指在中立之監管單位負責之下，將電信之服務與產品 開放予一家以上之供應者，易言之，即在尊重電信服務市場價格機能，減少政府 不必要干預的前提下，將傳統上獨占的電信服務業開放給其他廠商進入市場競 爭，以建立公平競爭的市場結構27。然自由化並非意謂政府從此不管制或採取自 由放任之態度，相反的，政府必須著手推動管制改革，重新建立特別的管制架構， 以提供公平有效競爭的市場環境，並減少無效率的管制，提升管制品質，並使電 信事業自由化後，能夠繼續維持其所提供服務的穩定性與合理價格和普及供應， 在此情況下，所謂競爭是一種政府管制下的有限度競爭，競爭者的數量、市場領 域以及電信經營者的行為，都處於較為嚴格的政府管制之下，並且絕大部分國家 對電信市場的對外開放採取審慎的態度，市場開放的主體形式是對內開放28，政 府管制之方式與內容，自與獨占結構下之管制方式及內容大不相同。電信自由化 的進程狀況參照圖 2-1 所示。 26 詹婷怡，〈英國電信自由化發展之介紹〉，《電信產業規範之研究》，太穎投資顧問股份有限公 司，第10 頁，(2000)。 27 太穎國際法律事務所，〈因應全面電信自由化相關機制之規劃期末報告〉，《交通部電信總局委 託研究報告》，第2 頁，(2001)。 28 王紅梅，《電信全球競爭》，人民郵電出版社，第 2 頁，(2000)。‧
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圖 2-1 全球電信自由化進展歷程 資料來源: 自行整理研究 從一九九○年代中期開始，經濟全球化使電信產業進入了全球化的市場環 境，日新月異的電信技術進步，為電信經營者建立全球性網路和提供全球業務奠 定了技術基礎。在全球市場利益和技術進步的推動下，以美國公布一九九六年電 信法為先導，各先進國家放鬆了對電信產業的管制，積極為本國有實力的電信公 司進入全球電信市場創造政策環境。一九九七年二月十五日占全球電信市場90% 以上的六十九個國家和地區簽定了WTO基本電信協定29，承諾對外開放電信市 場，將電信產業的市場競爭從國內推向了全球，世界電信產業由此進入了全球競 29 彭慧瑛，〈電信自由化建制與數位落差的政治經濟分析〉，《問題與研究》，第 40 卷第 4 期，第 33 頁，(2001)。 英國電信自由化 美國電信自由化 日本電信自由化 用戶終端設備自由化 電信加值服務自由化 台灣電信三法通過 中華電信公司成立 開放衛星通信服務 開放CT2/Internet/視訊服務 開放呼叫器業務服務 開放語音轉售服務 通過WTO全球電信協定 開放PHS電信服務 開放WiMAX電信服務 1983 開放第三代行動通信服務 開放固網電信服務 1984 1985 1987 1989 1995 1996 1997 1998 2002 2001 1999 2007 2000 美國電信法通過 台灣加入WTO 廣播電視法部份修正通過 2011 2012 完成電信三法修正‧
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爭階段30。 電信自由化對世界電信產業的發展產生了深遠的影響，改變了電信產業傳 統的管理體制、經營理念和運作方式，將電信產業由獨占、封閉和國家、地域觀 念極深的行業，推向了國際大舞台，使其成為一個國際化的行業。由於電信產業 之國際化，國內電信規範所能規定的範圍及內容，自須符合國際規範規定的範圍 及內容，故其規範內容亦與自由化下之規範內容不盡相同。 電信的特點之一是規模經濟性，即需要大規模的初始投入，且只有當生產 規模（用戶規模和使用量）達到較大量時才會產生效益。在電信發展的初期階段， 由於生產規模較小，單位業務量平均成本比較高；另外由於各地在經濟發展、地 理條件和人口狀況上的差異，使各地電信網路的建設成本和營運成本具有很大的 差距，電信業者無法依靠自身的能力實現普及服務。首先，普及服務要求迅速完 成含蓋全國的電信網路，這需要巨大的投資，一般的民間企業很難獨立完成。其 次，普及服務要求提供政策性低資費，以便更多的人得到電信服務。在尚未形成 規模經濟之前，該政策必將導致企業的赤字經營，使企業無法進一步發展；第三， 普及服務實行全國統一資費，這必將造成高成本地區的虧損，使經營者難以維持 在該地區的電信服務。由此可見，政府只有對電信行業採取特殊政策，才能實現 其普及服務的政策目標。這種特殊政策就是對電信產業實行國有或民間企業獨占 經營，目的在於可在一定程度上依靠政府的財力擴大電信網路規模，同時透過維 持獨占經營來集中資金，防止無效益的重複建設。 30 張玉山、李淳著，〈公用事業管制革新與管制組織的重新定位一以電力事業為例〉，載於劉孔中、 施俊吉主編《管制革新》，中央研究院中山人文社會科學研究所，第253 頁，(2001)。‧
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第二節 我國電信自由化歷程
在1980 年代以前，由於電信事業具有自然獨佔之產業特性，因此世界各國的 電信市場皆為政府管制或授權給于一家廠商經營，我國電信市場也不例外。然而， 在電子與通信科技快速進步與獨佔經營效率不佳的情況下使得各國紛紛引進競爭政 策打破電信獨佔之局面，我國則於1996 年元月通過電信三法後便陸續開放電信事業 與推動電信自由化政策，並以1997 年電信總局所出版之「我國電信統計規劃與電信 競爭力分析」31中所訂立的五大目標作為評估我國電信自由化之成效。其中五大目 標即為： 1.建立電信市場公平競爭環境。 2.促進電信技術進步。 3.改善電信事業經營效率。 4.提供高品質、多樣化且價格低廉的服務。 5.透過產業關聯性，誘發連鎖效果，帶動經濟發展。 而我國電信自由化之開放政策32係採循序漸進方式，約略可分為： 第一階段(1987 年~1995 年)：開放用戶終端設備及電信加值服務。 第二階段(1996 年~1998 年)：通過電信三法，完成電信總局之改組與中華 電信之公司化，並開放行動通信業務及衛星通信業務。 第三階段(1999 年~2001 年)：開放固定通信綜合網路業務、國際海纜電路 出租業務、即市內、國內長途陸纜電路出租業務，以及開放語音轉售業務。 就經濟發展之遠景而言，「知識經濟」乃建立在知識與資訊之激發、擴散和應 31 http://www.ncc.gov.tw/chinese/news_detail.aspx?site_content_sn=476&is_history=0&pages=0&sn_f= 947，(Last Visited 7-6-2011) 32 交通部電信總局，《電信自由化白皮書》，交通部電信總局，第 2 頁，(2002)。‧
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用之上，若就我國電信自由化政策推展進程來看，第一階段及第二階段推動電信自 由化主要乃希望透過引入競爭機制，從而促使業者提升經營效率並積極創新服務與 技術，並提供價廉質佳的通信服務；第三階段配合固定通信業務之開放，強調以基 礎建設為中心之競爭，且為配合國家通信基礎建設之推動，故對申請人設置較多門 檻，並鼓勵業者投資建設市內網路，透過網路建設的競爭間接引發價格與服務的競 爭，以配合國家通信基礎建設之推動。 第一階段及第二階段電信自由化政策推動成效已在行動通信及網際網路服務 等業務中展現，第三階段則在固定通信業務及國際海纜電路出租業務開放之後，續 開放語音轉售業務，逐步引進「以服務為中心的競爭」，使我國電信業務達全面自 由化。現今國內已有四家綜合網路業務經營者，總計本年﹙民國100年﹚第一季營業 總額高達新台幣二百五十四億元，而行動電話業務經營者則有八家﹙其中第二代行 動電話業務經營者有三家，而第三代行動電話業務經營者有五家﹚，總計本年﹙民 國100年﹚第一季營業總額高達新台幣五百三十億元33，由此可見電信產業自由化後 所引起的巨大潛在商機，在此環境下所完成的電信產業軟硬體建設足可提供未來發 展資訊化社會所需之網路頻寬。 為持續加強實體網路的建設，交通部完成開放第三代行動電話業務外，並釐訂 下一階段電信自由化政策將採行「以基礎建設為中心之競爭」與「以服務為中心之 競爭」並重之策略，並逐漸朝向完全「以服務為中心的競爭」，藉由完善之寬頻網 路基礎建設，促使良好的資訊流通，使知識得以更快速傳播，更促進其他相關應用 之緊密結合，而得到更有效的應用，如透過知識及資訊的運用結合既有產業，從而 達成提高國際競爭力及獲利能力之知識經濟政策目標。進而促成國家通訊傳播委員會 於2007 年 完 成 發 放 六 張 全 球 互 通 微 波 存 取 （ Worldwide Interoperability for
33 http://www.ncc.gov.tw/chinese/news.aspx?site_content_sn=1966&is_history=0，(Last Visited
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Microwave Access，WiMAX）34的營運許可促使電信自由化更往前邁進一步。 技術變革也是推動電信管理體制變革的根本原因，微波通信技術和衛星通信技 術為人類帶來了比電纜更經濟的通信系統。採用微波通信技術建立的通信系統，無 需在地下敷設纜線，只要在一定距離內建設兩個天線，就可完成兩地間的傳輸任務， 使電信的獨占面臨挑戰，這種無線通信方式比纜線投資少、建設期短、容量大，由 微波技術形成的通信網路將不像纜線那樣具有明顯的規模經濟性。換句話說，獨占 體制不適用這種新技術組建的電信企業，兩個微波通信應該是可以相互競爭的，電 信獨占的基礎由於微波技術的產生開始出現動搖。 電信技術的進步也使電信的成本結構發生巨大變化。首先是大容量系統的不斷 開發，使系統的每單位用戶迴路成本大幅降低。其二是電話交換技術的進步使電話 交換的成本性能比大幅下降。八十年代初由於電話營運的本地接取、交換和長途傳 輸三大部分中，交換和長途傳輸成本的大幅下降，進入電信業的門檻大幅降低。長 途電話傳輸成本的下降，使長途通信成為投資回收期較短、利潤率較高的領域，技 術進步已使長途通信走出了自然獨占領域。同時，從八十年代初開始，隨著技術的 進步，已開發國家開發了一些加值電信業務，即透過在現有基本通信網路上增加某 些設備來提供新的業務；行動通信業務也開始初露端霓。電信技術和業務的進步與 發展，刺激了電信市場的需求變化，人們已不再滿意單純的電話服務，市場出現了 多層次、多樣化的需求變化。由於獨占電信企業在制度上的僵化和經營上的無效率， 使其無法靈活地適應市場需求的變化，引起了社會的不滿，打破獨占的呼聲越來越 高。八十年代初，技術進步、需求變化以及電信獨占體制自身的弱點，最終促使電 信業開始了從獨占到競爭的變革。 我國在 1970 年代之所以能創造令人羨慕的經濟成長，一般都認為和電信總局‧
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當時完成六年電信現代化計畫有相當大的關係。後於80 年代，電信建設成為我國政 府的十四個主要優先建設之一，就是希望能藉此創造更好的經濟表現，但到了 80 年代末期及90 年代初期，隨著全球電信自由化及開放競爭的趨勢，也促使我國政府 開始進行電信改革。 電信總局隸屬於交通部，負責所有電信相關業務，後於1996年訂定電信法、交 通部電信總局組織條例、中華電信股份有限公司條例，將電信總局分為電信總局及 中華電信股份有限公司，前者負責規劃釐訂電信政策與監督、監理電信產業，後者 先以國營公司形態專營電信業務，再將官股釋出完成民營化，並陸續開放各項電信 業務競爭。 圖 2-2為我國自民國87年至民國99年以來固定電話線路建設情形，可見近十多 年來固定電話線路數呈現逐年上升的情形，但自民國94年開始用戶數逐漸下滑，判 斷是受到行動電話用戶數快速成長的影響。我國固定通信綜合網路業務於民國89年 發放執照，共計發放三張執照，包括「新世紀資通公司」、「台灣固網公司」及「東 森寬頻電信」等三家，雖然目前我國固定網路業務已經完全開放民營，但一般預期 開放競爭後短期間固定電話線路的數量可能無法如行動電話用戶開放後立刻大增， 因為新的固定電話線路需佈線、開挖道路及建構機房，可能有交通、空間及環保等 進入障礙，因此新固網業者係以承租中華電信固定電話線路，再支付其接取費的方 式經營，因此線路數短期間難以增加，可由圖2-2中觀察出來，自民國91年市話用戶 數開始有緩慢的出現成長，但是到了民國94年開始出現緩步下滑，新固網的經營實 況可謂相當的艱巨與慘澹，據作者當時正服務於新固網業，終日為網路建設與網路 互鏈的進度困擾可為佐證。另外由於中華電信在執行網路平等接續的工作項目上一 執採取杯葛與消極配合的態度，以致於民營固網經營者在經營的初期的市話接通率 一直不佳，換句話說，客戶會由於無法接通市話以致於排除民營固網經營者提供服 務，因而造成民營固網經營者的營運陷入困境，在此同時國家通訊傳播委員會卻認‧
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為網路平等接續的各項談判係屬商業行為無法介入調節，以致於最後市場上全數的 民營固網經營者全數被行動電話經營者合併而消失於市場，此乃電信產業自由化的 一大敗筆，更印證了決策者並未深入了解產業的經營環境以致於產業政策的相關配 套不足而招致失敗。 圖 2-2 我國歷年來電信服務用戶數成長情形 資料來源:國家通訊傳播委員會35 行動電話用戶方面，原僅由中華電信一家經營行動電話業務，後於民國86年開 放其他業者競爭。由圖2-3可看出開放競爭前與開放競爭後的分野相當明顯，於民國 78年行動電話業務開放後僅有二萬多位用戶，截至民國85年為止，用戶亦僅有九十 七萬戶左右，民國86年開放競爭行動電話市場後，各家業者為爭取客戶提出多項優 35 http://www.ncc.gov.tw/chinese/news_detail.aspx?site_content_sn=1994&is_history=0&pages=0&sn_f=19853，(Last Visited 07-05-2011)。‧
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惠措施，使得用戶自1998年後大增，較民國87年的149萬戶增加為472萬戶，民國88 年用戶更破千萬大關（1,154萬戶），民國90年用戶總數更是突破二千萬的大關，而 且手機用戶密度更是居全球之冠36，由此可見開放競爭創造了新的需求，應可提高 社會福利。 圖 2-3 我國歷年來行動電話線路建設情形 資料來源:國家通訊傳播委員會 電信產業自由化在台灣不是一個「目的」，而是一個「手段」。國家透過電信 自由化，來解決台灣國內經濟發展瓶頸，造成的人事負擔成本，並且回應國內產業 對電信掌控度減少、社會服務提高的呼聲；對外則藉由電信自由化來達到參與國際 社會與組織。在電信產業自由化行為過程中，國家內部的參與部會主要有：交通部、 立法院、經濟部以及政策執行的電信總局及部分國營的中華電信。從電信自由化各 項關注因素中可以見到，主要國家角色代表分別為經濟部與交通部；經濟部立基於 對於國內產業的經濟成長、參與WTO 的入關協議，而於參加會議後帶給行政院相 關的訊息，讓行政院交由交通部來推動旗下的電信產業去管制推動。當時我國已為 民主國家，國家政策的決定雖仍由行政院所規劃、提出，但終究需要社會大眾的同 意才能執行，必須經行政院院會同意，以及立法院通過，才算完成正當程序。在立 36 http://mit.find.org.tw/pilot/chinese/stats/main.htm，(last Visited 7/31/2011)。 38 財團法人工業技術研究院，《我國 700MHz 頻段資源規劃先期研究》，交通部，第214頁，(2011)。‧
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法院推動過程中，從相關的報紙資料回顧，發現在立法院內的電信法草案就有多種 版本，每個委員都承受著電信業者的關說壓力，以及選區中的中華電信員工選民的 選票壓力。因此，從上述的政策制定過程中，我們可以發現國家並非鐵板一塊，是 由各個部會所組織而成，政策的制定與立法，也是由國家內部的許多部會互動、妥 協，研商出最符合國家各部會利益的政策。 此外，對於開放外資投資我國電信產業的比例，在美方的壓力下，原先規劃為 開放比例為50％，但因受到民進黨的堅持，最後條文的規定也改成20％。對於再次 的去（再）管制的可能性，吾人認為從1996 年的電信三法立法通過及施行至今後， 發現電信產業市場呈現假戰國時期，中華電信在各類業務盈餘中，仍為贏家，而中 華電信幕後的最大股東仍為交通部；隨著電信產業的一步一步開放，規劃不同階段 的賺錢商機，讓業界不斷的投入資金與設備來擴充電信發展。從圖2-438中可發現全 球電信產業發展的變動趨勢，呈現商機無線大的情況，依據報紙報導39我國電信產 業於2000 年具有兩百五十億元，發展至2005 年，台灣的電信產值達到三千八百多 億元。因此，再次大規模的去管制，除非國際情勢有所變動，形成壓力或國與國間 需要利益交換；中立的電信管制獨立機構的出現，修正現今電信三法的後遺症，將 現行中華電信獨大的情況予以繼續分割；以及社會出現對於電信資費的反彈壓力； 或是國家財政上因為電信成本負擔過大，造成收支不均，才可能使國家感受到更大 的壓力，願意繼續將電信業再度開放。除非如此，否則吾人並未看到電信業繼續去 管制的可能。 39 工商時報，(2006)。‧
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圖2-4 我國電信投資資本支出變動趨勢 料來源: 我國 700MHz 頻段資源規劃先期研究 在回顧我國與電信自由化歷程之後，發現以往社會科學研究對於電信自由化之 議題多偏重於電信自由化起源與民營化過程，並沒有對於電信自由化過程中的電信 市場結構變遷作研究，特別是對於政府立場的轉變對於電信市場之影響，因此本研 究改以國際組織的角度來分析電信自由化之過程，同時透過另一種研究層面來瞭解 我國電信產業在急劇動盪的國際環境中，該如何調整產業策略與因應。第三節 電信產業的發展趨勢
在電信產業中主要的電信服務可區分行動電話服務、固接式語音服務與固接式 數據服務三大類。根據 Gartner 的統計，近年來電信服務產業營收的規模持續成長， 2009 年全球電信服務營收達 1.52 兆美金，較 2008 年衰退 4.9 %，造成衰退的原因， 除了固接式語音服務受到行動電話市場的取代，持續呈現逐年衰退外，另一因素即 為2009 年全球飽受金融風暴影響，用戶紛紛縮減通訊服務的開支，導致固接式數據‧
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服務和行動服務皆較2008 年衰退 4%40。 我國為了提升電信產業的服務產值以符合全球電信產業發展趨，因此在電信產 業政策制定時必須針對我國電信產業結構中不可忽視的一個重要元件—有線電視系 統，如何將有線電視系統的傳輸網路融入電信網路以形成一個更完整的傳輸網路必 須有一個完整的考量，換句話說，此一融和的趨勢必須以使用者的角度觀察網路所 提供的服務，絕不可因使用不同的網路技術提供服務以致於使用者的使用用行為必 須配合改變的現象發生，因此有線電視系統的傳輸網路亦存在兩項議題必須要討 論，則在納入有線電視產業的考量下有兩大議題必須考慮與討論，其一是平等接續 的義務，其二是用戶迴路開放義務。 未來數位匯流整合的趨勢，係透過電話、有線電視、電腦工業與資訊內容產業的相互配合， 共同建構起整合寬頻系統（ integrated broadband system）41。種種技 術上的進步， 帶給有線電視與電信產業競爭的機會， 然而在此同時也出現了不少 矛盾衝突。依我國現行法的管制架構觀之， 目前對於媒體的管制規範形態係分別以 電信及媒體服務等不同的媒介作為分類之方式， 電信相關產業乃依電信法由國家通 訊傳播委員會對其進行行政監理； 而有線或無線電視、廣播等媒體服務則依有線廣 播電視法交由新聞局進行管理。在取消有線電視與電信跨業經營的限制之後， 暴露 出傳統管制架構的不足， 而法規總是落後於科技發展之憾。 面臨未來媒體整合的趨勢，現今的有線廣播電視法與電信法之管制規範，將形
成二元不對等的管制架構（ dichotomous but asymmetric regulation）， 舉例來說， 對 於有線電視公司從事網路數據服務， 其所播送的節目內容究竟應以有線廣播電視法 40 陳梅玲，〈全球通訊市場現況分析〉，工業技術研究院， (2011)。 41 簡陳中，《我國有線電視與電信產業跨業經營之前景研究》，銘傳大學傳播管理研究所碩士論文， 第54-55頁，(1999)。
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或電信法為規範的依據， 即產生爭議。由於電信法對於電信業者特有規範的義務， 例如網路互連（ interconnection）、普及服務（ universal service）、禁止交叉補貼 （ anti-cross-subsidization） 及資費管制（ 價格調整上限法price caps）等規定之適 用， 面對有線電視系統業者跨業經營第一類電信服務時，應如何適用此等規範；同 理，有線廣電視法中關於特許制、分區經營、特許費、外資比例、費率管制、水平 結合限制、垂直整合等管制規範，又應如何適用於跨業有線電視的電信業者。以上 種種問題隨著媒體整合的趨勢必將層出不窮。 自有線電視與電信業解除跨業經營的限制後42， 未來吾人所關注的焦點已由過 去「應不應該允許跨業經營」轉變成「開放跨業經營後，市場競爭秩序的維護與消 費者保護」等問題上43。以寬頻網路開放接取議題來看， 由於電信產業本身係一公 眾網路， 具有公共載具（ common carrier） 性質，故管制通常要求業者必須負擔 網路互連的義務，然由此檢視有線電視產業經營寬頻服務的話，是否同樣地必須負 擔網路互連的義務， 誠有問題。 由於傳統對於有線電視與電信業係採不同管制架構，因此「開放接取」適用於 有線電視業者，有可能違反了一直以來對於有線電視業者的管制精神，然面媒體匯 流沛然不可擋的趨勢，究竟應否課予有線電視寬頻業者「開放接取」的義務，將成 為寬頻網路時代必須面對的重要課題。 未來寬頻網路時代，有線電視與電信的網路勢必會統合在一相容的規格下，網 路流通與否與市場的發展關係密切， 無論是電信業者或有線電視業者都必須取得網 路使用權才能夠生存， 是故保障彼此之間皆得以互相接近使用其網路， 極為重要。 42 吳梓生，《由市場競爭與科技發展論電信與有線電視跨業競爭之法制—以美國為借鏡》，台灣大 學法律學研究所碩士論文，(1997)。 43 王郁琦、夏志豪，〈數位匯流法制發展與擬議中「資訊、通訊與傳播委員會」之探討〉，《月旦 法學雜誌》第46 期，第59-72頁，(1999)。‧
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在解除電信與有線電視跨業經營的限制下， 維持一個公平且富於競爭市場環境是解 除管制主要精神， 其最主要的目的是必須達成電信網路或有線電視網路能夠公平地 被接近使用， 創造一個公平競爭的環境， 也就是說必須能夠讓所有可能的經營者 都有機會去提供服務。因此， 面對服務多元化的趨勢下， 消費者擁有多種選擇上 網的方式， 不單囿於過去傳統技術只能透過電信網路撥接上網， 有線電視業者亦 可透過其網路設備提供服務， 試想消費者在自由選擇上網方式時， 如果其利用某一種服務方式只能限於接 近使用特定網路， 而無法與其他人相連， 此種服務是否有可能在市場機制下競爭？ 所以關於網路設備的開放接近使用或標準化， 成為不同業者之間是否能夠於市場中 公平競爭的關鍵點。而此一問題所涵攝的面向， 亦不再僅針對單一市場下電信業者 網路互連的問題， 重點應在於有線電視產業與電信產業之間如何達成網路的「開放 接取」？ 至於政府是否應介入並課與有線電視系統經營者赴有開平等放接續與用戶迴 路開放的義務，本論文將進行探討以提出之觀點，大體上可將以下四個剖析方向進 行探討： 一、 有線電視系統經營者有無主動開放接續之誘因。 二、 競爭法之搭售行為。 三、 普及服務反競爭效果之避免。 四、 次級市場的法律的爭議。 一、 有線電視系統經營者有無主動開放接續之誘因。 有線電視系統業者為了維繫其與顧客間之關係，其實有相當之誘因為 消費者提供最有效率之服務組合，易言之有線電視系統經營者透過提供不‧
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合，將有助於鼓勵消費者使用Cable Modem 服務，提供硬體網路傳輸設備 之有線電視者業者不但可從中獲取利益44，亦可連帶提升用戶對於該有線電 視服務之滿意度以及忠誠度，因此無須擔心有線電視系統經營者僅會與少 數ISP 業者之合作以阻礙競爭。 但是就目前有線電視系統經營者的數位化進度與網路結構而言，在同 一個纜線迴路（cable loop）下收容的使用者越多，將使每一使用者所能分 配到的頻寬越少，因此可能會形成在同一回路下使用Cable Modem 服務的 人數越多，但是其所能獲得的致服務品質反而下降，因此是以有線電視系 統經營者極大化Cable Modem 之用戶數前，必須先行將其系統進行數位化 升級，並在升級的同時也一併進行網路結構的調整。 即使在法規上賦予有線電視系統經營者獨占地位並非必然可確保技術 之創新，此法亦非激勵有線電視系統經營者從事投資之唯一手段，可考慮 之替代手段包括允許有線電視系統經營者訂定提供纜線服務之出租價格以 確保投入成本可獲回收，因此，在有線電視市場上強調競爭市場較獨占市 場更有助於創新。更重要的是，有線電視系統經營者於Cable Modem 服務 之壟斷將可能對於產業技術之創新產生威脅，蓋因具有市場壟斷力量之企 業將因欠缺市場競爭而怠於研發，縱使願意投資於技術研發上，其研發成 果亦傾向跟隨既有之研究或技術，屬於一種「規制化創新」（regularized innovation），創新之目標僅側重於既有事業之最佳化（optimization along existing lines），此種創新與市場競爭下所引發之技術創新不同點在於後者 通常可在根本上改變現有的技術水準，喪失此種市場競爭之創新所產生之 社會成本並非規制化創新所能彌補45。44 James B. Speta, Handicapping the Race for the Last Mile?: A Critique of Open Access Rules for Broadband Platform, 17 YALES J. on REG, No. 39 76, 76-78, 84, (2000).
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另外一個面向變是電信網路經營者在某程度上促進了寬頻網路擷取市 場之競爭，但在市場力差距懸殊下 ISP 經營者對於市場之影響力仍過於微 弱，再者由於ISP 經營者之規模及服務尚無法與有線電視系統經營者抗衡， 有線電視系統可藉由網路外部性發揮影響力，從而使既有使用者囿於高轉 換成本所產生之內鎖效果（lock-in effect）而不選擇改由其他業者提供寬頻 網路擷取之服務46。 依據固定通信業務管理規則第43 條之規定，我國固定通信事業業務經 營者負有互連之義務，依據同規則第45 條以及第 71 條第 1 項更課予固定 通信業務市場主導者出租電路之義務，無正當理由並不得拒絕。故現今中 華電信基於其於市內以及綜合網路業務位居市場主導者之地位，負有將電 路出租於其他第一類或第二類電信業者之義務，如Seednet、台灣固網公司 等業者均有透過向中華電信組用電路以提供 ADSL 或光纖等網際網路擷取 之服務，目前ADSL 以及光纖網路擷取服務較呈現多家業者競爭之局方。 我國有線廣播電視法本身並未對於Cable Modem 擷取服務設定任何義 務規範，僅於第 4 條要求系統經營者於兼營電信業務時，應依電信法相關 規定處理。故可知有線電視系統經營者依據有線廣播電視法規應不負擔開 放接續之責，僅於涉及跨業經營電信業務，如申請經營第一類電路出租業 務或第二類網際網路擷取業務始受電信相關法規之規範。 惟即便有線電視 系統經營者因跨業經營而有電信法規之適用，有線電視系統經營者亦與負 擔開放線路出租或擷取義務之門檻要件未盡相符。46 Joseph Farrell & Garth Saloner, Predation Installed Base and Compatibility: Innovation, Product Preannouncements, and Predation, 76 AM. ECON, REV. 940 942, 942, (1986).
