電信政策與公共利益之鏈結

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l C h engchi U ni ve rs it y 第六章 結論

第一節 電信政策與公共利益之鏈結

固網電信市場自民國 85 年首度修正電信法實施「電信自由化」、88 年 二度修正電信法引進「不對稱管制」作為配套規範以來，長期以來不對稱管 制的管制思維深植固網電信市場，除電信法所列舉之禁止規定外，現行的資 費管制、網路互連與接續費、會計作業等均有不對稱管制的影子存在。就「用 戶迴路租用」而言，固網電信市場原則採「設施型競爭」、例外採「非設施 型競爭」，電信法制本奉為歸臬，但在長期施行非設施型競爭，而又一時未 見回歸設施型競爭的情況下，不對稱管制在實務上成為常態的確是不得不承 認的事實，而且越演越烈，於民國 95 年的「銅絞線市內用戶迴路為固定通 信瓶頸設施」案，要求市場主導者將銅絞線以成本計價租予非市場主導者，

相關管制的高度可謂達到最高峰。

然而「銅絞線市內用戶迴路為固定通信瓶頸設施」案更重要的意義，在 於主管機關就光纖用戶迴路的定位提出討論，認為光纖用戶迴路為設施型競 爭，而與銅絞線用戶迴路仍為非設施型競爭有絕對性的不同。由於光纖用戶 迴路為設施型競爭，為避免日後非市場主導者再提出「用戶迴路租用」的要 求，而有損設施型競爭，本論文發現，光纖用戶迴路只豁免於瓶頸設施的公 告顯然不足，而有豁免於「用戶迴路租用」此一不對稱管制的必要；由於此 一考量，本論文進一步認為整體「用戶迴路租用」之規範，有必要再進行細 緻的檢視。

回顧本論文，由於「用戶迴路租用」造成的「非設施型競爭」，與「設

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施型競爭」是針鋒相對的概念，而主管機關又建議此二競爭型態分別適用於 銅絞線用戶迴路與光纖用戶迴路，首先產生的疑惑便是，「用戶迴路租用」

的階段性目標為何？本論文以為，我國固網電信市場表面上是以未來會發生 設施型競爭為共識，然而有共識地「宣示」與有共識地加以「實現」卻是兩 回事，前者難以期待設施型競爭出現的那一天，而後者能逐步邁向設施型競 爭；就我國主管機關而言，既沒有明確說明過渡終結的條件、也沒有訂定過 渡的時間表、甚至連協助電信法第 26-1 條增加過渡宣示都不曾有過，實在 難以肯定主管機關對於設施型競爭的「決心」。

主管機關的模糊行事，將降低業者致力於設施型競爭的誘因。分析其影 響所及，就市場主導者而言，對於銅絞線的維護與升級、或是光纖的積極建 設，都會因為必須租用給非市場主導者坐享其成，以致忿忿不願而降低其戮 力於設施的誘因。就非市場主導者而言，既然基礎網路皆能由市場主導者處 取得，則有限的企業資源放置於其他必須的軟硬體資源之上是當然的道理，

銅絞線已被公告為瓶頸設施成本取價因此租用無礙，光纖目前雖尚未見其提 出租用申請，但當市場主導者與非市場主導者的建設差距拉大後，提出租用 申請是必然的道理，若屆時光纖租用能取得協商價格，則當下光纖即無再為 設施型競爭的可能，若不能取得協商價格，恐怕又是一場是否將光纖公告為 瓶頸設施的戰爭，在此期間設施型競爭依舊停擺。

然而，撇開上述對於主管機關是否下決心為設施型競爭的疑惑、以及因 此一模糊態度造成的巨大影響，畢竟基於主管機關屢次的澄清與呼籲，本論 文仍相信未來固網電信市場競爭，不論銅絞線或光纖必定都是設施型競爭，

而「用戶迴路租用」等不對稱管制所造成的非設施型競爭，有朝一日會過渡。

如此一來，本論文其次的疑惑便在於，「用戶迴路租用」如何進行去管制？

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在去管制的「形式」設計上，最直接的思考即在於廢除電信法第26-1 條 第1 項第 4 款之規定，但本論文認為在電信法第 26-1 條第 1 項第 4 款存與 廢兩個極端之間，還可以作細緻的調整，這是因為一次性地取消整體租用管 制的衝擊可能太大，某些網路元件在電信市場競爭中仍有失序的可能；故建 議檢視互連管理辦法第17 條第 2 項，由於細分化網路元件項目的制定，本 身就有在全為管制與全無管制之間作取捨的功用，可以達成微調的最基本要 求，但僅及於此恐怕仍有不完備之處，而必須進一步再做調整上的思考。而 在去管制的「實質」設計上，本論文以為「用戶迴路租用」發生的本質，在 於市場上業者經濟力量的差異過大所導致，則如欲去管制，也必須歸結於市 場力量在程度上有所拉近時方可實施，但詳細的設計，則在研究過程中認為 也許可以參考美國的規範如後所述。

我國可以互連管理辦法第 17 條第 2 項為基礎，就細分化網路元件的項 目予以調整 (包括再細分既有元件及新增元件)、建立可被公開檢視的租用標 準以判斷管制必要性、然後逐一檢討今日固網電信市場中何項網路元件必須 強制出租。然而，前述的形式規範固然重要，但就法律的角度觀察，更重要 者在於此一判斷管制必要性的租用標準是否具正當性？前述 1996 電信法定 調而得的租用標準，係演繹自最高法院所揭示之公平概念，由經濟的角度判 斷市場力量的差異，進而決定有無租用管制的必要性；本論文以為將之納為 參考固然重要，但鑑於我國與美國之間的科技發展與市場成熟度均有異，此 一租用標準的實質內涵未必要全面繼受美國之思考，但若此一租用標準的內 涵無法公平地對待市場主導者與非市場主導者，便有可譴責之處。最後，由 美國管制經驗觀察，互連管理辦法第17 條第 2 項原係以「管制」為本位思 考的不對稱管制配套規範，但在一系列去管制的思考之中，該條文規定或許 能有法律上更獨立的地位，作為主管機關「去管制」的依據。

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綜上所述，為達成設施型競爭，「用戶迴路租用」有去管制的必要，然 而去管制必須緩步而為，本論文就此一緩步由管制轉型為去管制的相關法制 設計進行如上評析，而其中最必要者，即在於認知「用戶迴路租用」有管制 必要性此一概念，始能進而制定得區別有無管制必要的標準；應用此一標準，

即可精緻地將現有的網路元件分類出有無管制必要性。短期而言，我國固然 可依循此一方法於互連管理辦法第17 條第 2 項中，緩步解除「用戶迴路租 用」此一不對稱管制的施用範圍，但長期而言，當多數網路元件已無管制之 必要時，即應刪除電信法第26-1 條第 1 項第 4 款，使不對稱管制得以確實 落日。論者或謂，不對稱管制的設計係有維護市場公平競爭之用，在本論文 要求去管制的倡議之下，市場公平競爭是否會因此而受損。然而回顧本論文 第貳章，上述緩步解除管制的情形，乃至最終取消租用管制，並不代表法令 上即無從要求與規範，只是將要求與規範導回管制密度較低、也較為尊重選 擇與自由的民法與公平交易法之上，故市場公平競爭仍有得以確保的機制。

回顧本論文所述，展望光纖於未來社會之多元化發展，不僅有助於促進 電信、廣電服務的匯流，更能令網路匯流為次世代網路；光纖可謂為未來資 訊社會的基礎。為確實建立未來「利於光纖網路發展的法制環境」，「用戶 迴路租用」的解除管制勢不可免；而透過上述管制必要性的研究，確實能使 固網電信市場競爭有步驟地過渡至設施型競爭，本論文所載將是光纖願景得 以實現的重要一步。