第二章 政府採購簡述
第五節 政府採購作業流程簡介
第一項 一般公開招標辦理採購流程
一般而言，機關辦理採購的程序大抵是按照以下流程：即機關訂定招標文件
刊登公告並公開發給發售廠商投標截標開標審標決標訂約履 約驗收付款結案34。而作為一般性原則的「公開招標」，其採購流程之辦理依 第 26 條之規定，多從訂定招標文件開始，並依第 27 條將招標公告統一刊登於政 府採購公報或資訊網路上，以利可能有意願參標之廠商得接收到相關訊息，即以 公告方式邀請不特定廠商進行投標。
於公告日起至廠商投標截止（截標）日間，依「招標期限標準」第 2 條之規 定，按照採購金額及規模之差距，有著時間長短不同的「等標期」，除未達公告 金額之採購為 7 日及巨額之採購為 28 日外，一般公告金額以上未達查核金額之 採購為 14 日，而以下將敘述之部份圍標犯罪類型，即常發生於此期間。故為了 增進採購效率，避免等待開標期間亦可能發生的竄改投標文件、探聽投標廠商名 單以便進行圍標之弊端，在等標期屆滿當日或次一上班日，原則上採購機關即會 進行「開標」之動作35。而依本法施行細則第 48 條第 1 項之規定，所謂「開標」， 乃指依招標文件所標示的時間及地點，開啟廠商投標文件之標封，並宣布廠商之 名稱或代號、家數及其他招標文件規定之事項，而如有標價亦宣布之。此種機制 乃類似「試卷彌封」的概念，是以在開標前，採購機關不得先行開啟廠商投標文 件進行審查36。
此外，除有本法第 47 條所規定得不訂底價之情形，如小額採購或以最有利 標決標之採購等外，於公開招標開標前，採購機關均應訂定「底價」，所謂底價，
33 黃鈺華、蔡佩芳，前揭註 20，頁 382。
34 林鴻銘（2007），《政府採購法之實用權益》，八版，頁 158，臺北市：永然文化。
35 黃鈺華、蔡佩芳，前揭註 20，頁 198。
36 詳參行政院公共工程委員會（89）工程企字第 89003131 號函。
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乃類似採購機關就該次採購所可能容許的底標、上限，其訂定之標準應依本法施 行細則第 52 條，參酌不同之考量及差異而訂定之。而關於該底價之審查，過去 乃報請上級機關或審計機關為之，但由於最瞭解採購案及合理底價者應係採購機 關本身，上級機關或審計單位經常難以作到實質審查，故多以打折方式對機關所 訂定的底價加以刪減，致使採購機關在訂定底價時，常須虛增底價以因應，進而 造成惡性循環。是以現行本法施行細則第 53 條規定，該等審查由機關首長或其 授權人員核定，此使採購機關對於底價訂定之合理性自負成敗而無法諉責於上級 或審計機關，進而於訂定底價時更為審慎37。
在開、決標前，若有本法第 50 條之例外情況發生時，採購機關應對個別特 定廠商不予開標或決標；而未達三家以上合格廠商投標時，應辦理第二次招標公 告。若無以上兩種情形而有三家以上合格廠商投標的話，招標機關即應予開標，
並針對廠商投標文件進行審查（審標）。而對於合於投標文件之廠商，採購機關 決定何者得標（決標）之方式，依本法第 52 條之規定，可分為「最低標價決標」、
「最有利標決標」、及「複數決標」，但以「最低標價決標」為原則。此外，在決 標前，依是否訂有底價，以觀應跑本法第 53 條之減、比價程序或本法第 54 條之 減、比價程序，該程序之發動原則上乃係因最低標價之投標廠商，其標價仍超過 底價或預算及建議金額，此時得洽詢該廠商減價一次，惟減價結果若仍逾上開金 額時，採購機關得招集所有合於招標文件規定之投標廠商，進行重新比減價格之 程序，次數不得逾三次。於訂有底價之情形，若比減價三次後仍超過底價，尚有 本法第 53 條第 2 項之例外程序，即若未逾預算數額及底價百分之八，且機關確 有緊急情事需決標，並經原底價核定人或其授權人員核准時，仍得依系爭標價決 標。而在此些程序完成後，若有符合招標文件規定且在底價內或價格合理之最低 標價廠商38，即宣佈決標，該廠商為得標廠商；惟若採購機關無法依第 53 條規定 決標，且招標文件中未規定得採行協商措施時，或依第 54 條辦理比減價之結果，
37 黃鈺華、蔡佩芳，前揭註 20，頁 200。
38 於最低標決標之情形，若採購機關認為最低標廠商之總標價或部份標價偏低，顯不合理而有 降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形時，得依本法第 58 條，限期通知該廠商提出說 明或擔保，若該廠商不為說明或擔保，採購機關得以次低標價廠商為最低標廠商。從本條程 序規定中可知，政府對於採購行政目的、採購品質及國家財產之保護，已設有行政上先行的 層層程序保障。
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仍超過建議或預算金額時，機關即應宣佈廢標39。
以上乃作為原則之公開招標程序於標案流程之簡介，然對於招標之方式與決 標之形式，政府採購法中另有不同之例外規定，以下將就此些例外規定為一介紹，
並就其於實務上所可能產生之問題為討論。
第二項 招決標方式之採擇與問題
依政府採購法第 18 條之規定，招標的方式可分成：「公開招標」、「選擇性招 標」、及「限制性招標」三種；又依本法第 52 條之規定，決標的方式有以下四種 原則：即「在底價以內之最低標」、「未訂底價而在預算數額內之最低標」、「合於 招標文件之最有利標」、「複數決標」，亦即最低價標、最有利標、及綜合類型。
第一款 招標程序及爭議
針對擇定招標方式的流程，首先採購主體會依編列預算來提其採購需求，並 在招標前確認其採購金額與性質。當採購金額達到公告金額以上時，若符合本法 第 22 條之規定，可採限制性招標；若未符合第 22 條之規定，則可觀是否符合本 法第 20 條之規定，來決定是否得採選擇性招標。若不符第 22 條、第 20 條之規 定的話，則依政府採購法的招標原則，即公開招標方式來為辦理。須注意的是，
在公開招標後，若有本法第 22 條第 1 項第 1 款之情形時，即無廠商投標或無合 格標且原定招標內容及條件未經重大改變時，則可採限制性招標。
而作為政府採購法中公開招標原則之例外的「選擇性招標」與「限制性招標」， 有其制定之目的所在：前者乃係為了提昇採購效率，省卻重複性的資格審查作業，
以降低廠商備標費用，故令各機關得依公告方式預先辦理廠商資格審查，再邀請 預審合格之廠商參與投標40；後者乃係為求採購案件能迅速有效率地達成目標，
並節省採購案件進行中所不必要支出的時間、金錢等成本，故令各機關得不經公 告程序，邀請兩家以上廠商比價或僅邀請一家廠商議價，以確實符合採購機關的 需求，並達成最有效率的採購41。然本文以為，後者之「限制性招標」，雖係因個
39 黃鈺華、蔡佩芳，前揭註 20，頁 236。
40 潘秀菊，前揭註 11，頁 80。
41 潘秀菊，前揭註 11，頁 83。
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案中採購案件之特殊性質所為之便宜規定，但觀本法第 22 條洋洋灑灑地列了十 六款適用此種「例外」的特殊情事，甚或還有如該條第 16 款所規定的「經主管 機關認定者」，此種賦予政府機關極大權限的概括條款，實有違本論文所認定之 本法主要立法目的，即「維護市場競爭秩序機能」的精神，且不免有辦理採購方 與欲投標者勾結之道德風險存在。學說上亦有就此二種例外招標方式為批評之見 解42，針對「選擇性招標」而言，因為所謂的「資格預先審查」往往具有機密性，
程序亦不可能公開，故很難防止主管機關為圖利某一廠商，而為量身定做的綁標 情事發生；此外，就「限制性招標」而言，依第 22 條之規定而得採該方式的情 形，竟然列有十六款之多，內容不僅包山包海，且用語多屬空泛，甚至在第 16 款 還直接明文，只要經主管機關認定，即可採取限制性招標。是以原本公開招標應 屬原則的立法目的，不僅將因此破滅，所謂法律主治的精神亦將完全走向人治。
第二款 決標程序及爭議
此外，在決標方式上，除作為原則之「最低價標」外，最常被使用的例外即 為以最有利標之方式決標。所謂「最有利標」，乃採購機關為兼顧對於工程、財 物或勞務品質、內容之要求，於招標文件中將採購標的依技術、管理、價格等項 目列為綜合評選之項目，經依招標文件所規定之評比方式評比後，決定最有利標 並以之決標43。依第 52 條第 1 項 3 款及第 2 項之規定，針對「異質」之工程、
財物或勞務的採購，且依其採購性質不宜以最低標方式決標時，機關得以最有利 標方式決標。而系爭採購性質是否為「異質」，應從招標文件所規定之需求規格 或條件來看，不同的得標廠商是否會提供不同品質或內涵的給付，在同質產品的 情形中，因為廠商給付的產品原則都一樣，所以僅看價格即可決標；但異質產品 須視其給付之能力、方式及內容，故有時宜採最有利標決標44。惟實務上認為，
若異質項目較少，或差異程度較小者，仍宜採最低標決標，而不宜採最有利標決 標45，是以在我國政府採購實務上，目前仍以最低標決標為大宗。
42 吳景欽，〈又是限制性招標惹的禍〉，Nownews 今日新聞網站，
http://www.nownews.com/n/2012/12/03/359916（最後瀏覽日：04/20/2014）。
43 黃鈺華、蔡佩芳，前揭註 20，頁 237。
44 林鴻銘，前揭註 34，頁 174-175。
45 詳參行政院公共工程委員會（95）工程企字第 09500227540 號函。
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於程序上，若採最有利標的話，其作業流程在招標時，不論採購金額之大小，
均應報上級機關核准，並成立採購評選委員會訂定或審定招標文件之評選項目、
評審標準及評定方式，之後始辦理招標公告，並依招標文件規定辦理開標、評選，
評審標準及評定方式，之後始辦理招標公告，並依招標文件規定辦理開標、評選，