第二章 政府採購簡述
第四節 政府採購法之適用範圍
為了確實瞭解政府採購法的適用對象與範圍，必須先就政府採購為一概略的 意義定位，而從最直覺的解析，即是去探究「政府」與「採購」於本法中所及為 何。前者其實即涉及到政府採購法所適用主體之範圍確認，後者則是涉及到政府 採購法所適用客體之範圍確認。以下將從本法條文出發，簡單介紹實務及學說上 對於政府採購法所適用之主客體範圍之認定。
第一項 「政府」之認定
政府採購法適用主體之「政府」，依本法第 3、4、5 條之規定，可歸類出五 種，即「政府機關」、「公立學校」、「公營事業」、「受機關補助之法人或團體」、
「受機關委託代辦採購之法人或團體」。
首先就「政府機關」而言，應該包括中央及地方政府機關，且不限於狹義行 政機關，如立法院、司法院、考試院、監察院與其等所屬之機關，也都包含在內。
至於非由國家所設立之法人、團體，如農田水利會、農會、漁會等，除有政府採 購法第 4、5 條之情形，否則原則上均非此處所稱之機關17。此外，縱係政府與民 間企業合作投資並依契約設立的公司，亦非此處所稱之機關18。比較須討論的是，
於「行政委託」行為之情形19，受託行使公權力的私人或團體是否屬此處所稱之 機關，而有本法之適用？學說上認為20，若受託人所從事者為與公權力無關之私 經濟活動，則當然非本法所稱之「機關」。然縱使受託人是在其受委託業務範圍 內行使公權力，並在其受託業務範圍內為特定的採購行為，亦須觀受託人是否符 合本法第 4 條之規定，即以受託人之採購財務來源是否源自於政府機關來判斷：
若源自於政府機關且達一定程度，依第 4 條規定即有本法之適用；若非源自於政 府機關，或縱源自於政府機關但未達一定程度時，仍無本法之適用。綜上以觀，
政府採購法第 3 條中的「行政機關」，基本上與行政法上之行政機關21同義。
17 詳參行政院公共工程委員會（88）工程企字第 8813028 號、第 8812604 號函。
18 詳參行政院公共工程委員會（88）工程企字第 881698 號函。
19 例如行政機關委託私人從事違規車輛拖吊，或是商品檢驗局委託私人為商品檢驗等。
20 黃鈺華、蔡佩芳（2011），《政府採購法解讀 : 逐條釋義》，四版，頁 12，臺北市：元照。
21 行政程序法對於行政機關之定義，可見於該法第 2 條第 2 項：「本法所稱行政機關，係指代
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其次就「公立學校」而言，應包含名稱具有「國立」、「市立」、「縣立」之各 級學校22。「公立學校」在行政法上之定位乃「公營造物23」的一種，本條將其單 獨列舉出來，似乎有意排除其他公營造物適用本法之可能。惟學說上有認為24， 公營造物辦理採購的情形，並不涉及營造物的利用關係，和一般政府機關並無差 別，似應將「公營造物」包含在「政府機關」中，而沒有必要將「公立學校」獨 立列舉出來。在現行法條的規範模式下，為有效監督採購行為以達透明、公平、
競爭之採購，應將公立學校以外的公營造物，如機場、博物館、圖書館、紀念館、
公立醫院等等，解釋包含在本條之「政府機關」範圍中。
接著就「公營事業」而言，應包含國營事業及地方公營事業。對於公營事業 的概念，雖一般多以審計法第 47 條25之規定來認定，但在整體法律系統上並未 有一個統一的定義，本法亦未對「公營事業」作定義。在此情形下，即會有「是 否所有公營事業均在本法的規範下」之疑問。學說上認為26，為使採購預算的支 用程序能符合本法所要求公開、透明、競爭、公平、一致的原則來看，本法所欲 規範者，應限於「經民意機關審議採購預算之公營事業機構」為是。
針對「受機關補助之法人或團體」，依本法第 4 條之規定，若補助金額未達 公告金額以上者，並不適用本法，而公告金額的標準，為主管機關依本法第 13 條第 3 項所公告之金額。此外，受補助人若為「個人」或「機關」，則非解釋所 及，而不得適用本條之規定。再者，實務上認為，「補助」與「勞務委任」並不 相同，於前者受補助的法人或團體即為該項採購之需求者；於後者之需求者則為 機關本身27。故僅有前者可能適用本條之規定，後者之情形須視其金額及案件性
表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織 。」及第 3 項：「受託行使攻權力之個人或團體，於委託範圍內，視為行政機關」。
22 潘秀菊，前揭註 11，頁 27。
23 所謂「營造物」，乃指行政主體為達公共行政上之特定目的，將人與物作功能上之結合，以 制定法規作為組織依據所設置的組織體，與公眾或特定人間發生法律上之利用關係。詳參吳 庚（2007），《行政法之理論與實用》，十版，頁 181-182，臺北市：元照。
24 黃鈺華、蔡佩芳，前揭註 20，頁 13。
25 審計法第 47 條：「應經審計機關審核之公有營業及事業機關如左：一、政府獨資經營者。
二、政府與人民合資經營，政府資本超過百分之五十者。三、由前二款公有營業及事業機關 轉投資於其他事業，其轉投資之資本額超過該事業資本百分之五十者。」
26 黃鈺華、蔡佩芳，前揭註 20，頁 14。
27 詳參行政院公共工程委員會（88）工程企字第 8807039 號函。
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質，依本法第 18 條至第 23 條之規定來辦理招標28。
最後就「受機關委託代辦採購之法人或團體」，乃機關為因應各項採購之需 求，而得依本法第 5 條委託法人或團體代辦採購。此種委託代辦採購於實際上，
從事採購者仍是採購機關本身，受託的法人或團體僅是採購機關手足之延伸而已，
故採購行為本身仍是在執行政府的預算，而此種委託代辦之性質，因亦屬於「勞 務採購」的一種，故該代辦廠商的找尋也必須依照本法所規定之採購程序辦理29。 此外，實務上針對本條之「委辦」與「委託研究」間有所區別，二者雖在受託對 象之找尋上，均應依本法有關勞務採購之規定辦理，但在受託對象確定後，前者 辦理機關所委託之採購時，應依本法規定並受本法規範；後者除非該當本法上述 其他條文所認定之主體，不然原則上因此時已屬履約階段，故其為研究上之需要 而進行之採購，並不適用本法的規定30。
第二項 「採購」之認定
政府採購法適用客體之「採購」，並不限於一般通俗觀念的「採買」，即不僅 止於財物買受行為，依本法第 2 條規定，乃包含了「工程之定作」、「財物之買受、
定製、承租」、及「勞務之委任或僱傭」。而對於「財物的變賣及出租（借）」等 政府收入行為，不僅於字義上與「採購」有所扞格，目前亦已有國有財產法及各 地方政府相關法令為規範，故非本法適用之範圍31。此外，針對「工程」、「財物」、
「勞務」之定義及認準，亦明確規定於本法第 7 條中。
值得注意的是，依照政府採購法第 99 條之規定，為使民間投資興建政府所 規劃或核准之建設的廠商甄選程序有法可循，民間參與投資之 BOT（Build Operate Transfer）或 BOO（Build Operate Own）亦適用政府採購法之規定，此乃因投資興 辦廠商之甄選程序，亦須符合公開、透明、公平競爭之原則為佳32。惟學說上有 認為，BOT、BOO 等開發建設模式與一般政府採購型態並不一定相同，故在本條
28 詳參行政院公共工程委員會（88）工程企字第 8811771 號函。
29 黃鈺華、蔡佩芳，前揭註 20，頁 30。
30 詳參行政院公共工程委員會（88）工程企字第 8819603 號函。
31 詳參行政院公共工程委員會（88）工程企字第 8807994 號函。
32 行政院公共工程委員會，前揭註 1，頁 1 之 58。
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條文用字上，似宜以「準用」代替「適用」較為妥適33。