第二章 保險業公司治理與監理理論
第五節 政府監理制度
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基於前述，監理機關採增加更多法規以降低此風險，然而另有學 者建議可採用前項說明的相互保險機制 54，其目的在增加保單持有人 的治理能力，如此在資訊平等下，將能有效降低風險，或者說監理強 度得以下降，此為本文所倡議之保戶行動主義(第五章)。
第五節 政府監理制度
第一項 政府管制理論
市場經濟體系中的主體為生產者與社會大眾者，市場則有商品市 場與要素市場，生產者購買要素而生產商品，社會大眾提供要素(例 如：勞動力，或資本)並購買商品，購買時的角色又稱為消費者。自由 市場經濟理論認為經由「看不見的手」調和公共利益與私人利益 55， 然而市場失靈與市場經濟結構的缺陷導致政府實施管制的理論根據。
一、市場失靈(market failure)
四種原因產生市場失靈，公共財(public goods)的供應、外部性 (externality)的搭便車、市場競爭的失衡和資訊的不對稱：
(一) 公共財的供應
非公共財，也就是私有財，具有獨享性與排他性，獨享性係指 如果被某人擁有或消費，其他人就無法享有；排他性係指防止
54 HANSMANN, see supra note 48, at 133, § 1.
55 張清溪等著，經濟學: 理論與實際，頁 227，2004 年，5 版。
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4、 市場資訊暢通準確，市場參與者充分瞭解各種情況(完全訊 息)。
5、 消費者角度，廠商生產的產品具有同質性，不存在差別。
6、 市場價格只隨著整個市場的供給與需求的變化而變動，沒 有任何人為的限制(無歧視)。
當有買方或賣方具備操控市場競爭的能力時，也就是操控價格 與數量的能力，又稱市場力的存在，此時價格高過邊際成本，
量的配置就過低，市場競爭產生失衡 61。 (四) 資訊的不對稱
資訊不對稱產生了有限理性(bounded rationality)的行為(參照頁 18)，有逆選擇與道德風險兩種，二者均因資訊不對稱達成利己 的目的，導致損失無法預期，因而產生了市場失靈 62。
二、市場經濟缺陷
市場經濟缺陷導致經濟波動，主要為發生供給與需求的失衡 63。 政府管制的目的即為解決市場失靈及經濟缺陷所引發的問題 64， 並可區分為競爭性、經濟性與社會性三種管制 65。然而政府管制為以 公法的力量，包括約束私法上的經濟行為，因而必須有法律規範，才 得為之。在競爭性的管制上，我國以《公平交易法》規範，中國則採
61 高安邦，同註 59，頁 93；史璐，同註 59，頁 35。
62 史璐，同註 59，頁 38。
63 史璐，同註 59，頁 41，43-44。
64 高安邦，同註 61。
65 史璐，同註 59，頁 51。
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《反不當競爭法》及《反壟斷法》；經濟性管制為各業的特別法，例 如：電信法、電業法等；社會性管制為保障第三人的固有法益的法案，
如：食品安全法、環境安全法、勞動基準法等。
競爭性管制具有普遍性，所有產業均受其規範，保險業自然不例 外，經濟性管制則依各業而有所不同。《保險業法》為保險業的經濟 管制規範，我國及大陸均將《保險業法》與《保險契約法》合一為《保 險法》，社會性管制也有適用普遍性，例如勞動相關法規均適用於所 有產業，及產業特定性，保險業則有《金融消費者保護法》。
第二項 保險監理制度
保險業因其特殊性(詳本章第二節)因此政府對於保險業的監理有 其必要性，監理內容包含競爭性、經濟性及社會性管制，據此三類，
可謂為廣義的保險監理，而狹義保險監理僅只有經濟性管制，本研究 所探討的保險監理為治理制度的第二支柱，也就是屬於狹義的保險監 理，但因治理機制自然也會涉及其他相關的政府管制。
一、 監理理論
現代的監理計可分為公共利益、私人利益及政治力量三種學說 66。 (一) 公共利益說
66 林建智, 保險監理基礎理論之探討 at http://nccuir.lib.nccu.edu.tw/handle/140.119/13080.
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何謂公共利益？公共利益是指不特定的範圍之人(公共)，對某 事物予以關心，並根據某標準衡量(利益)67。為此區分公共利 益與私人利益應以行為人對關心事務衡量之差異為標準，若 出於行為人為自身考量，為私人利益；反之若為他人考量之 利益，則為公共利益。若以動機區分，私人利益來自於「自我 關切」(self-regarding)的動機，或者說優先考量自我而追求利 益；公共利益則為「他人關切(other regarding)」的動機，也就 是，優先考量他人或公眾的立場，而以「意思形態」形成團體 性的行為所追求的利益 68。
保險業以大數法則、聚集多數人之合理費用作為基金，與約 定或法律規定之不利事件發生時，藉以承擔並轉移及分散風 險保險。因此保險具有社會安全機制，及託管大筆來自於保 單持有人的金錢(不特定社會成員利益)，因而保險業具有強烈 公益性 69。公共利益說對於保險監理性質主張為「公共補償」， 目的在於消除因市場失靈所產生的附帶成本。經由監理措施 干預市場的經濟活動，以避免因市場失靈而造成不公平或無 效率 70，公共利益說成為保險監理理論基礎的主要理由。
67 陳文棋撰，土地徵收法制有關公共利益衡量之研究=LEGAL SYSTENM OF LAW EXPROPRIATION MEASURE OF PUBLIC INTEREST，頁 24，2011 年。
68 林建智, 保險監理基礎理論之探討，頁 174，1997 年，載於網址：
http://nccuir.lib.nccu.edu.tw/handle/140.119/13080
69 廖世昌等人，保險監理實務，頁 10，2014 年，初版。
70 林建智，同註 68。
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監理對市場失靈的糾正，可分為經濟面與非經濟面，經濟面 為保單持有人購買保險與損害防阻成效的成本效益。此效益 受到，第一，進出保險市場的障礙，也就是對於保險市場的支 配力；第二，外部性，可分正與負兩種，正的外部性是指作為 風險分散和資金融通的媒介，保險對社會穩定和經濟增長具 有積極的促進作用；負外部性表現為保險欺詐與保險業的系 統風險。保險市場的外部性使得保險提供者的「私人收益」與
「社會收益」並不對稱，從而影響了保險資源的有效配置；第 三，資訊不對稱所產生的交易成本，商品複雜度，道德危險與 逆選擇等均因資訊不對稱而產生成本，而影響資源有效的配 置；第四，保險監管具有公共財的性質，共同消費和非排他性 的搭便車心態，又稱公共財悲劇，因監理僅能由政府提供，而 無使用者付費之情形，保單持有人與保險公司均依賴監理，
而無自覺應提升本身能力。非經濟面則考量社會整體財富與 保障分配間的關係，有效公正之危險分配，例如經由政府力 量而有補償基金的設計；維持保險當事人間的衡平，例如資 訊、議價能力、合理期待等；促進共同體的利益，例如商品設 計與投資公共建設 71。
(二) 私人利益說
71 楊馥，同註 14，頁 27；林建智，同註 68，頁 174-176。
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1、捕捉理論(the Captured Theory of Regulation)
係指「政府監理會受到受監理產業團體及大影響，尤有甚者，
受監理之業者會「補捉」監理主管機關，利用其職權以追求 其私人利益 76。」
72 George J Stigler & Claire Friedland, What can regulators regulate-the case of electricity, 5 JL&
ECON., 11 (1962).
73 楊馥，同註 14，頁 28；史璐著，同註 59，頁 160。
74 林建智, 同註 68，頁 178。
75 楊馥，同註 14，頁 28。
76 林建智，同註 68，頁 178。
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保險業者設定的高額資本，可用於支援捕捉理論之論點。也 就是保護現有業者的既得利益，進而享有獨占市場的利益。
然而，也有反證認為保險業者間對政策的分岐，無法形成共 同的聯合陣線。再者，幅員廣闊的國家，監理政策執行涉及 不同之管轄機關，保險業者無法逐一掌控。況且保險監理政 策之形成過程中官僚體系扮演著極為重要的角色，並非只 是被動的追尋者利益團體間競爭和協商後之結果 77。 2、利益團體理論
係指「監理機關為謀求政治上之支持，其監理政策將偏向於 擁有較多選民與教具影響之利益團體 78。」
此一理論對於低度監理，但具有普世價值，且有群眾運動或 意識形態的團體，較能成為有效率的壓力團體，例如：消費 者保護團體，環保團體，受害人團體等 79。然而並非能完全 適用於保險的利益團體，例如保險同業公會，保險經紀代理 人同業公會，實務上反而於政策形成過程，監理官僚依其政 策方向，要求該團體的配合，例如，對於大型保險經代人應 有內稽內控制度，對於保險公司更是高度的監理要求。
3、官僚理論
77 林建智，同前註，頁 179。
78 林建智，同前註；史璐著，同註 59，頁 161。
79 林建智，同註 68，頁 179。
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係指「為追求官僚私人之利益，監理官僚對於政策之形成，
實質上具有極大之影響力。」80
實務上，保險監理領域中，保險監理官於退任後的就業情況，
似可作為支持本理論的例證，且人事任用也常有交錯與流 通，例如，經過旋轉門後，擔任金融機構董監多所存在；或 者由業界擔任監理官僚，並於服務一定期間後，返回金融保 險業且更上層樓。
4、監理辯證理論
此理論主張「由動態角度解釋監理過程中政治力量與經濟 力量相互作用的機制。」81利益團體的「需求」激勵監理者 的「供給」，而主客觀環境的變化對於利益團體的行為產生 影響，新「需求」產生而再調整監理策略，此一循環於利益 團體、保險業者及監理者三者間產生一「辯證」或者稱為「賽 局博奕」關係。基本上，監理在此動態循環中屬於被動的地 位，產生監理的滯後性，換言之，監理的供給不足或缺乏效 率 82。我國保險監理實務，此種情形多所存在，安定基金制 度與早期糾正措施，風險基礎資本額(RBC)計算公式的因數 調整等均是。
(三) 政府力量理論
80 林建智，同前註，頁 180。
81 楊馥，同註 14，頁 29。
82 楊馥，同前註，頁 29-30。
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此理論主張「政府監理乃政治環境下之產物—係由各種政治 機構在不同之環境背景交互影響而產生。」83也就是，監理決 策的行程為各種政治團體監的交互作用。此一理論與公共選 擇理論的差異在於增加對於政策形成過程中所需的協調或仲 裁，且對決策有影響力的團體，包含：行政機關的首長、立法 機關的議員及司法機關的法官，因此可稱為「政治菁英」團體
此理論主張「政府監理乃政治環境下之產物—係由各種政治 機構在不同之環境背景交互影響而產生。」83也就是，監理決 策的行程為各種政治團體監的交互作用。此一理論與公共選 擇理論的差異在於增加對於政策形成過程中所需的協調或仲 裁，且對決策有影響力的團體，包含：行政機關的首長、立法 機關的議員及司法機關的法官，因此可稱為「政治菁英」團體