新政治科學社會學的概念脈絡

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第二章 文獻回顧：管制科學與新政治科學社會學

本章的安排首先於第一節闡述管制科學（regulatory science）與新政治科學 社會學（New Political Sociology of Science, NPSS）的興起背景與概念意涵；在 了解其概念背後的社會意義與概念要素後，才能了解其架構如何探討與試圖解決 現代社會與科技之間的衝突。

第二節的部分，延續著新政治科學社會學的架構，闡述知識在政策制度上的 生產、傳遞與運用三個功能，說明現今在複雜科技、科學政策制度當中的行動者、

網絡關係以及知識的政治意涵。藉此了解在環境管制政策當中，相關政治行動者 如何依循制度進行知識的生產、傳遞與運用？進而策略性行動來倡議政治目的？

制度又如何影響知識的權力分佈？以及行動者所形成的網絡關係重新影響制度 的設計以及改變權力的分布。

最後第三節的部分，旨在說明本文藉由新政治科學社會學的學術角度，希冀 可以提供公共行政領域內民主治理另一種思考的觀點，去釐清在現今科技與社會 脈絡中，專家與公民之間價值調和的困境、重新詮釋當代強調專業主義的管制政 策中隱含著社會價值與專業主義之間的政治性。

第一節 新政治科學社會學的概念脈絡 壹、 管制科學的興起及其背景脈絡

在歷史脈絡演化之下，政府官僚體系不斷地專業分工化與擴大化以因應、解 決在工業化與全球化的影響下趨於複雜的公共問題。政府管制的行為在學術場域 也成為一大研究的課題。管制的核心即隱含著干預市場，政府運用其合法性權威 對於經濟行為下所生產的負面外部性進行管制與干預，以維護周遭環境以及人類 健康生存權，這些相關環境管制政策係屬於社會管制面向之一（張其祿，2007）。

然而，在現今科學技術的蓬勃發展之下，不僅人類生產行為趨向複雜，評斷人類 生產活動行為的一套標準亦與時俱進。在政府體制的結構當中，延攬在各領域的

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專家學者進入決策體系也趨於常態，當專家學者進入政策制定過程當中，以其特 有的專門知識、特殊技能之人，就其專屬領域知識項對國家與地方行政與政策事 務提供諮詢、監督或是爭議調解等事項（黃源銘，2010）。

前述概念起初實踐於美國 1930 年代。當時，美國官僚系統大量擴張專業化 的技術官僚，藉以專業理性、客觀中立的思維解決爭議性的公共問題，後續，逐 漸形成專家政治（Expertise politics, Fisher, 2000; 2009）的氛圍，即運用客觀的科 學理性認清事實（Fact），排除主觀的社會價值以及政治干預的可能（周桂田，

2009）。同時，美國運用技術官僚作為公共治理的模式也使得其管制性政策脈絡 產生劇烈改變。基於公共政策的開始是來自於公共問題的出現，公共政策的階段 過程需要運用既存的科學知識，也需要針對特殊公共問題的脈絡生產科學知識。

然而，不論是一般實驗室的常態科學知識（normal science）或是因應政策問 題油然而生的科學知識─運用於管制政策制度的知識型態，即為管制科學

（regulatory science），只要進入政策制度當中，「科學」就皆被賦予政治性權力，

而並非想像中的客觀中立。常態科學係指各別專業學科領域內有其本身典範方法，

並運用來探索自然界的問題或現象；而管制科學其特性是不同於一般的常態科學，

管制性科學的生產目的是為了要釐清與解決公共問題（杜文苓、施佳良、蔡宛儒，

2014），為了貫徹與實踐政策目標所發展與執行的科學，因此，此種科學必須要 跨學科領域進而整合，亦必須考量至其公共問題背後的政治與文化，才能成為具 體的制度法規，進而規範人類社會秩序與行為。因此，管制性科學是具有強制性 的權威存在（L. Salter, 1988），更能夠改變政治與社會的運作。

除此之外，管制科學不同於常態科學，其在政策過程當中可以聚合三種科學 活動（Jasonoff, 1999: 77）：知識生產（knowledge production）、知識合成（knowledge synthesis）與預測（prediction）。首先，在政策過程內的知識生產需要奠基政府 管制的特性，並且連結不同領域的知識隔閡；其次，管制科學最重要的功能就是 藉由評估、篩選以及分析等方式，要求各種與政策、公共問題相關知識的可信度

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與效度等問題；最後，管制科學的關鍵性賦予政治權力是攸關於公共決策者決定 接受或拒絕科學的證據。但這樣的決定卻也涉及許多不確定性的要素以及主觀性 的判斷。

從政治管理者的角度來看，在政府體系運用專業的科學進行公共治理，除了 為了政策效益考量外，也藉由號稱中立客觀的專業科學來制訂相關管制政策時，

更能夠強化政治權威的合法性，但也在無形當中，杜絕公民參與政策制定過程的 機會。不論是國內外，對照於環境管制政策的脈絡之後，確實也可以發現其制定 的過程是需要仰賴專業科學知識、專家學者的涉入，並將政策形塑更加專業化、

科學化，但同時也可能對於公民參與政策制定的過程中產生排擠效應（S. Frickel

& K. Moore, 2006；K. Bickerstaff, I. Lorenzoni, M. Jones, & N. Pidgeon, 2010）。 綜上所述，管制科學從知識的生產源頭、聚合至預測、判斷與常態科學要求 客觀實證的特性是極度不同的，也使得管制科學具有爭議性與政治性，這樣的模 式無形是專業與科學知識的治理樣貌，隱然形成第五部門（The fifth branch, Jasonoff, 1999）的運作。基此，近期的學術社群開始質疑與挑戰科學的客觀中立 性。科技與社會（Science, Technology and Society, STS）的研究學術社群開始探 究現在專業科學與複雜科技對於社會發展的意義、對於政治體制的影響以及常民 與科技參與之間的關聯性（Bucchi & Neresunu, 2008; Fischer, 2009）。

在 1970 年代左右，美國學者 Blume（1974；1）提出政治科學社會學（Political sociology of science）的概念，即以新的批判性假設觀指出科學並非是表面的中 立客觀，而是本質上就具有政治性。換句話說，鑲嵌在現代社會與政策制度下的 科學除了容易被政治所操弄外，科學的研究方向、科學知識的生產以及科學方法 的運用等本質上都蘊含政治性，受到社會脈絡的主導與影響，無法如同表面號稱 一般，可以藉由科學理性的客觀排除政治與人為的操弄。同時，科學的角色更已 經融合在現代國家的政治體系當中而無法分割（Stirling, 2010）。

當釐清科學本身具有政治性時，後續研究便繼續探究具體的科學政治性是甚

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麼。除了專家與科學知識在政治體系當中所佔有的角色越來越重要之外，公民參 與的深度與廣度也在民主深化的影響之下越來越擴大，制度外的社會組織、團體 也不斷形成運動要求參與相關的科學與科技政策制定過程，並開始挑戰科學的權 威，要求修正專家政治的「客觀中立」意涵，以及要求在民主制度當中的科學理 性運用應更具有社會回應性（social responsible, Frickel & Moore, 2006；周桂田，

2010），進而提出專業的民主化（Democratising expertise, Liberatore & Funtowicz, 2003；周桂田，2009）以及形成環境運動的科學。

同時，生產科學知識的科學家們亦非全知全能的上帝能夠了解純粹的真理知 識。當科學知識在環境政策過程中被用來釐清與解決公共問題的本質和困境時，

就必須與政治行動者與制度脈絡下的互動。原先處於「中立」的科學家在政治制 度運作中，也和其他政治行動者形成網絡關係，進而被政治性動員產生政治性的 科學爭辯。這項事實顯示出當人類社會遭逢巨變的時候，可以清楚看見科學上的 文化效應、顯示出科學本身是具有社會建構性（Tesh, 2000），也表現出科學本身 是具有侷限性（Wagner, 2004）。

延續迄今，專業領域的科學家也藉由科學知識相互挑戰彼此的科學運用，在 制度外也出現「常民專家」（lay experts, Frickel & Moore, 2006）以及「公民科學」

（Citizen Science, O’Rourke & Macey, 2003; Conrad & Hilchey, 2011）的運作，也 就是非科學家身分的公民基於本身長年累積的經驗、習慣以及對於在地居住地的 深刻了解與觀察等等所提出的知識概念，並且與科學家進行網絡結盟（Pollock &

Whitelaw, 2005），使其常民所提出的理論與科學方法等知識具有價值性與社會意 義（Overdevest & Brian Mayer, 2008），並進而挑戰政府與產業的科學知識運用。

貳、 新政治科學社會學理論概念

同時，目前參與科學與科技的政策的行動者已趨於複雜化與多元化，顯得政 策運作當中的知識更為政治化。因此，新政治科學社會學試圖重新解答、釐清決 策制定過程中隱含的政治性問題。鑲嵌在科技與科學政策當中的政治性有許多種

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面向，具體而言，新政治科學社會學探討以利益為導向的科學研究領域與企業成 本與利益的網絡關係面貌為何？在科學研究的決策參與、非正式參與之意涵為何？

科學知識生產了甚麼？何種政治或科學的行動者可以進入生產知識的場域？又 如何進入生產知識的場域？甚麼樣的知識又算是「未做」（undone）？在科學領 域當中「未做的科學」（undone science）產生何種科學知識生產的辯論？

以上前述問題，新政治科學社會學藉由不同的科技科學政策個案進行了解社 會的法律制度、政治性、社會運動、產業經濟以及組織團體之間的關係，從這些 制度性的安排、網絡的概念去釐清關於知識的生產權力歸屬、知識排他的動態過 程，以及檢驗制度與網絡之間的知識如何傳遞、關於知識在生產過程中是如何被 決定、被運用與散佈（Frickel & Moore, 2006）。換句話說，在既定的政治制度設 計當中，各個政治行動者是藉由各自的網絡關係、制度規章的安排設計進行掌握 知識的生產權、傳播與管理。基此，新政治社會科學即是在了解現今多元化的政

以上前述問題，新政治科學社會學藉由不同的科技科學政策個案進行了解社 會的法律制度、政治性、社會運動、產業經濟以及組織團體之間的關係，從這些 制度性的安排、網絡的概念去釐清關於知識的生產權力歸屬、知識排他的動態過 程，以及檢驗制度與網絡之間的知識如何傳遞、關於知識在生產過程中是如何被 決定、被運用與散佈（Frickel & Moore, 2006）。換句話說，在既定的政治制度設 計當中，各個政治行動者是藉由各自的網絡關係、制度規章的安排設計進行掌握 知識的生產權、傳播與管理。基此，新政治社會科學即是在了解現今多元化的政