鑲嵌於管制政策制度的科學政治：以VOCs、PM2.5為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士論文. 指導教授：杜文苓博士. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 鑲嵌於管制政策制度的科學政治：以 VOCs、. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. PM2.5 為例. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：張景儀撰. 中華民國一 O 三年一月.

(2) 摘要運用科學知識在當代環境管制政策幾乎已屬常態。然而，科學卻不一定能有效解決環境污染問題。本研究探討雲林六輕石化廠區的揮發性有機物（VOCs）空氣污染問題，發現運作二十多年的六輕，其排放之 VOCs 數值，至今尚未釐清，但企業仍不斷擴廠，引發當地健康風險問題；同時，國光石化的環評中，PM2.5 （細懸浮微粒）引發重大政治爭議，民間提出對抗性科學論述影響決策方向，後續，更促成相關管制法規通過。在上述管制科學爭議中，本文採用新政治科學社會學所提供的制度、網絡與. 政治大物（VOCs）、懸浮微粒（PM2.5）相關之管制科學爭議。運用次級資料分析法、立權力，與環境決策知識建構的途徑觀點，探討雲林石化廠區所排放的揮發性有機. ‧ 國. 學. 田野調查以及深入訪談法，嘗試分析強調科學循證作為基礎的管制政策，何以仍落入管制失靈的窘境？本文探討兩個個案，其不同調的科學數字如何依循管制制. ‧. 度生產、傳遞及運用？其中，VOCs 排放數字如何被各個政治行動者賦予政治性. sit. y. Nat. 意涵，進而延宕政府管制的能力？甚而導致府際間嚴重衝突？而 PM2.5 的對抗. al. er. io. 性科學論述是如何被生產、傳遞乃至公共化？相關之政策網絡如何有效地將. v. n. PM2.5 的管制政策推入政治議程中，成為正式法規的一環？. Ch. engchi. i n U. 本研究發現，在 VOCs 個案中，基於污染物的特性、石化廠區的龐大營運複雜度、以及企業為管制資訊之主要來源等因素，使 VOCs 排放具有相當大的科學不確定性。不過，現行制度將這些科學不確定性切割成一場又一場對於企業資訊的審查，對於掌握確切污染狀況極其有限。在 PM2.5 個案中，在幾個重大政策窗事件出現之前，民間社會已有一定的知識建構基礎。而重大政策窗事件如六輕工安大火、國光石化興建以及 2011 年總統選舉等，促成不同社會網絡連結，協助、生產出對抗性論述，並結合公眾媒體的廣泛傳播特性，將相關科技風險知識公共化，終使得 PM2.5 管制法案成為正式規範之一。中文關鍵字：管制科學、新政治科學社會學、環境知識建構、VOCs、PM2.5.

(3) Summary Scientific knowledge has been commonly employed for making environmental regulatory policies. This thesis aims at analyzing the contamination problems resulted from Volatile Organic Compounds (VOCs) released by the Six Naphtha Cracking Complex; it is discovered that the emission of VOCs remains a mystery after two decades of operation. However, the industrial expansion plan continues and has done a severe environmental and health destruction to the local community. Meanwhile, PM2.5, Fine Particulate Matters also triggered political controversies in the Environmental Impact Assessment process of Kuokuang Petrochemical Plant, the Eighth Naphtha Cracking Project(8th naphtha). The civil society has raised the. 政治大. opposing argument on the PM2.5 matter in terms of health impact, thereby influencing the direction of policy making and passing the regulations.. 立. In light of the controversies of regulatory science, this thesis adopts the. ‧ 國. 學. perspective of New Political sociology of Science (NPSS), which substantiates the approach of institution, network and power, and other aspects of knowledge. ‧. construction to analyze the emission of VOCs and PM2.5 in the petrochemical field. Moreover, secondary data, field research, and in-depth interviews are utilized to. Nat. sit. y. analyze these regulatory predicaments.. io. er. It is discovered in the cases of VOCs, the scientific uncertainty is composed of the characteristics of VOCs, the complexity of petrochemical plant’s operations and. n. al. i n U. v. the main regulatory information is generated by industries. Nevertheless, the. Ch. engchi. regulatory institution just divided the scientific uncertainty into the tremendous conferences which peer-reviewed the information from industries. Furthermore, this regulatory institution hinders the true conditions of pollution from being known. In the meantime, in terms of PM2.5, the general public has had a solid knowledge pertaining to the critical national matters, such as several fire disasters of 6th naphtha, the policy of 8th naphtha, and the presidential election in 2011. Moreover, these policy windows promote the connection of social network and assistance, and accordingly generate the opposing discourse. The technology risk-related knowledge has also been conveyed by the mass media, thus ultimately enacting the PM2.5. Keywords：Environmental governance, Environmental knowledge construction, Regulation science,the 6th Naphtha Cracker, VOCs.

(4) 目. 第一章. 錄. 緒論 ............................................................................................................... 1. 第一節研究背景 ........................................................................................... 1 第二節研究動機 ........................................................................................... 4 第三節研究問題、研究目的 ........................................................................... 5 第二章文獻回顧：管制科學與新政治科學社會學 ............................................. 10 第一節新政治科學社會學的概念脈絡 ......................................................... 10 壹、管制科學的興起及其背景脈絡 ..................................................... 10 貳、新政治科學社會學理論概念 ......................................................... 13 第二節管制科學的生產、傳遞與運用 ......................................................... 15 壹、多元化的知識生產.............................................................................. 15 貳、知識傳遞的影響.................................................................................. 20 参、知識運用的效益.................................................................................. 22 第三節民主行政下的科學與公共利益 ......................................................... 26 第三章研究設計與研究方法 ................................................................................. 30 第一節研究架構 ............................................................................................. 30 第二節研究方法 ............................................................................................. 31. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. Nat. y. sit. er. io. 壹、次級資料分析法.................................................................................. 31 貳、深度訪談法.......................................................................................... 32 第三節研究限制 ............................................................................................. 35. al. n. v i n Ch 第一節揮發性有機物（VOCs）的科學定義與國際規範 ........................... 37 engchi U 壹、揮發性有機物（VOCs）的科學定義................................................ 37. 第四章. 揮發性有機物（VOCs）的科學政治性 ................................................... 37. 貳、國際與臺灣的技術規範標準.............................................................. 38 第二節台塑六輕擴廠脈絡下的 VOCs 爭點 ................................................. 39 壹、台塑六輕擴廠脈絡.............................................................................. 39 貳、VOCs 的排放量爭點描述................................................................... 42 第三節管制法規下的科學係數政治性 ......................................................... 44 壹、VOCs 的科學範疇計算：多重排放係數爭點................................... 45 貳、VOCs 的科學範疇計算：計算排放範圍爭點................................... 47 第四節管制制度下的科學知識建構與運作實貌 ......................................... 49 壹、鑲嵌於管制制度中的科學運算.......................................................... 49 貳、行動者進行生產、傳遞與運用科學資訊.......................................... 55 第五章空氣細懸浮微粒 PM2.5 的管制科學政治性 ............................................ 77 第一節細懸浮微粒 PM2.5 的科學定義與國際規範 .................................... 77 i.

(5) 壹、細懸浮微粒 PM2.5 的正式科學定義 ................................................. 77 貳、國際與臺灣的規範標準...................................................................... 78 第二節我國 PM2.5 與雲林麥寮石化廠區的關聯性 .................................... 79 第三節國內 PM2.5 管制法案的推動過程 .................................................... 81 壹、監測 PM10 的延宕、PM2.5 首次的倡議─2006 年至 2009 年 ........ 82 貳、行動者的影響、政治事件的發酵─2010 年 ...................................... 83 参、實質納入政治制度的 PM2.5─2011 年至迄今 .................................. 84 第四節管制法規建置過程的科學知識建構與運作實貌 ......................... 86 第六章結論 ........................................................................................................... 104 第一節研究發現 ........................................................................................... 104 壹、VOCs 科學知識生產、傳遞及運用下的管制失靈......................... 104 貳、PM2.5 科學知識的生產、傳遞及運用下的立法過程 .................... 108 第二節研究比較與建議 ............................................................................... 110 第三節未來研究展望 ................................................................................... 114 參考文獻.................................................................................................................... 116. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 附錄一、關於 VOCs 排放個案的政府公開評估報告書清單................................ 128 附錄二、關於 PM2.5 個案的政府公開評估報告書清單 ....................................... 131 附錄三、訪談大綱.................................................................................................... 134 附錄四、我國 PM2.5 管制法案大事記 ................................................................... 137. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ii. i n U. v.

(6) 表次表一深入訪談對象編碼名單………………………………………………………34 表二六輕建廠及擴建大事記………………………………...…………………….40 表二法規制度的科學生產……………………………………………………....…56. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iii. i n U. v.

(7) 圖次圖一相關污染物排放口的個數統計數量圖……………...…………………….....43 圖二民國 90 年至 98 年的各項空氣污染物排放量………………………....……44 圖三空氣污染物列管範圍…………………………………………………………53. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iv. i n U. v.

(8) 第一章. 緒論. 我們將會把科學重置於應有的正確位置上。 ─Barack Hussein Obama1. 第一節. 研究背景. 「利維坦」（Leviathan），於政治哲學家霍布斯（Hobbes）形容象徵國家無處不在、以極大的權力全面性地干預社會。其著作《利維坦》，充分形容從自然狀態到國家起源過程中強制力的必要性。迄今為止，日益更新的資訊科技、科學技術隨著全球化的推波助瀾之下，造成今日國家治理型態多以成熟，不同過往國家. 政治大. 專制、由上而下貫徹國家的意志型態。. 立. 同時，公共行政領域的理論建構亦隨著社會整體脈絡的變遷與分化情勢而產. ‧ 國. 學. 生演進序列。不論是從過去的傳統政治與行政分立的公共行政時期、強調民主基本價值的新公共行政、以顧客、市場為核心導向的新公共管理至公民為主體中心. ‧. 的新公共服務，甚而是藉由不同的政治性制度、要素的安排與各種政治行動者所. y. Nat. sit. 形成的多層次治理（multi-level governance），都可以看見國家政府的角色僅有大. n. al. er. io. 小侷限之分，卻從未抹滅。換言之，在不同的哲學核心價值下，政府角色大小亦. i n U. v. 反映出不同的樣貌。在 1950 年代左右開始興起搖籃至墳墓的福利國家概念，在. Ch. engchi. 市場失靈的狀態下倡議政府的干預管制作為或是提供給付公共服務行為；其後在 1980 年代開始，其社會環境的崩壞背景下，福利國家的實踐更顯得當時經濟狀況極為險峻，因而開始產生政府失靈（government failure），呼籲政府應有限縮其功能以恢復市場的自我調整功能；以及在政府自我限縮角色、強調市場導向的公共行政亦產生民主課責性問題，其後「治理」（governance）的風潮開始盛行，倡議建置一套多重角色涉入的機制設計共同解決公共問題以尋求良好的治理績效。. 1. 美國 2008 年總統當選候選人 Barack Hussein Obama，奠基於美國政黨政治脈絡、行政機關與科學機構之間的關係之因，其就職演說內容。其原文如下：We will restore science to its rightful place… 1.

(9) 但不論何種政府角色的樣貌，重要核心精神的之一是在於政府的管制力。管制力的必要性存在從上所述可以追溯至是為了解決無政府狀態下的生命財產之虞，延續迄今即是政府干涉與限制社會當中的部分行為以藉此維護社會秩序，此抽象意涵需要具體的公共政策規章法令，並加以貫徹即是利維坦（Leviathan）的實踐。在我國實務層面中，從 1989 年開始設立與建置在雲林麥寮的石化廠區，迄今已成立運作二十餘年，石化廠區的污染特性即是引發多種的空氣污染，在此 20 幾年當中石化產業工業區不僅引發數件工安危害事件、2勞資衝突、3民眾抗爭. 政治大本文聚焦於台塑六輕所引發的空氣污染爭議，最主要的探討爭議點有兩個：揮發立 4. 以及中央與地方政治角力5與管制權限劃分等事件議題繁多。在上述議題當中，. 性有機物（Volatile Organic Compounds, VOCs）的管制；細懸浮微粒粒徑 2.5（Fine. ‧ 國. 學. Particulate Matters，ψ 小於 2.5μm 之粒子）的管制。本文藉此檢驗我國環境管制. ‧. 政策下執行的樣貌與管制成效。. y. Nat. 首先，本文探究台塑石化廠區的揮發性有機物（Volatile Organic Compounds,. er. io. sit. VOCs，以下簡稱 VOCs）的管制爭議問題，其癥結點在於 VOCs 排放量目前仍屬於未知的狀態。台塑六輕從擴廠營運迄今已有 20 餘年多，相關專家委員曾指. al. n. v i n 出，隨著六輕廠區的規模擴增，VOCs C h 的排放量卻未隨之擴大等科學質疑。而這 engchi U 項爭議引起諸多問題，例如中央與地方監督權責劃分問題、空污費的法規與環評. 法規的適用問題等，更是引起地方團體的質疑，認為 VOCs 的實際排放量早已超 2. 邱燕玲、顏若瑾、蔡宗勳、范正祥，2010/10/06，〈南亞大火工安問題燒向台塑內部〉，自由時報，A10 版。邱展光、周義朗，2010/10/04，〈台塑工安管理螺絲鬆了？〉，經濟日報，A2 版。 3 葉子綱，2010/12/31〈台化麥寮廠產業工會成立〉，中央社。江牧野，2010/10/18，〈議員質疑六輕有機物危害彰縣〉，台灣時報，十五版中彰投綜合。 4 陳燦坤、林國賢、詹朝陽、張瑞楨、劉曉欣，2010/08/18，〈路祭圍六輕警民爆 3 波衝突〉，自由時報，A03 版。張朝欣、周麗蘭，2010/08/20，〈蘇治芬：下周開會調處抗六輕第三天肉身擋車扔死魚〉，中國時報，A5 版。張朝欣、周麗蘭，2010/08/19，〈「明天還要來，看誰撐得久」人肉＋拋錨六輕封路變游擊戰〉，中國時報，A4 版。張朝欣，2010/08/18，〈解神轎衝撞警盾六輕爆封路戰麥寮、台西兩千餘民眾以神轎開路鼓、擺桌普度封鎖六輕三主要聯外道路撤退時揚言：抗爭沒完沒了(2-1)〉，中國時報，A03 版。 5 黃啟璋，2010/10/05，〈面對台塑工安意外張花冠能理解蘇治芬很強硬〉，中國時報，A3 版。陳信利、蔡維斌，2010/07/31，〈角色錯亂？蘇：跪得有價值〉，聯合報，A3 版。陳曼儂，2010/07/31，〈院長南下宣布縣長的命令？〉，聯合報，A3 版。 2.

(10) 出當時的環評承諾排放量的上限值。也因此，在六輕持續擴廠的環評審查過程中，亦引起相關民間團體的不滿、中央與地方的推諉卸責之情境。第二，本文探究的細懸浮微粒 PM2.5（以下簡稱 PM2.5）的管制課題，其源起的主因儘管並非來自於台塑六輕企業，但 PM2.5 管制的科學論述皆與石化產業息息相關。同時，台塑六輕廠區的火力發電廠設置是 PM2.5 污染物生成機制之一。更有部分科學論述的建立是來自於台塑六輕以營運多年的事實，將其營運與污染產生狀況拿來進行實際科學模擬，產生相關科學管制論述，並加以佐證尚未興建國光石化的健康風險評估，以具更為說服力。在這過程當中，出現許多關. 政治大述的出現，而引起後續政治與科學爭辯效應。在相關的科學對抗性論述以及民間立. 於 PM2.5 對於人體健康影響的科學研究知識的生產，6以及有許多科學對抗性論. 團體的倡議之下，最終結果，除了國光石化宣布停建外，亦使得 PM2.5 的法規. ‧ 國. 學. 通過成為我國空污法規規範之一。但後續 PM2.5 的管制標準卻在台塑六輕龐大. y. Nat. 論述的學者，引發學界的寒蟬效應。. ‧. 的石化廠區下發揮其管制效用。甚而，台塑六輕進而控告提倡 PM2.5 相關科學. er. io. sit. 而本文鎖定此兩個個案，其目的是藉由 VOCs 與 PM2.5 兩套管制法規的比較，來了解以科學做為管制法規的基礎，為何仍產生管制失靈的現象。VOCs 的. al. n. v i n 爭議不同於 PM2.5。VOCs 的相關管制標準早已在多年前公告並加以實施，以及 Ch engchi U. 亦有相關的排放標準等法規命令與辦法。然而，卻在台塑六輕的個案當中，關於. 排放量的實際數據的事實建構仍屬未知，此種未知的狀態並非是無知（unknown），而是來自於有眾多的排放量數字，令人無所適從外，也無法了解真正的 VOCs 排放事實。同時，VOCs 排放量未知的狀態，其影響層面甚為廣泛，在行政機關方面，將會影響至後續政策與監督舉措。換句話說，台塑六輕能否持續提出擴廠的申請？現今的排放量是否早已通過環評承諾核定量？如何進行減量措施？空 6. 朱立群，2010/07/04，〈學者示警國光石化空汙每年 339 人致命懸浮微粒危害全民健康興大教授莊秉潔評估建廠後南投、嘉義縣受害最深環保署允納入環評考量〉，中國時報，A6 版。綜合報導，2010/07/05，〈環保護農 280 學者連署反國光〉，民眾日報，1 版。何孟奎，2010/08/06，〈醫界：不應再用生命換石化廠〉，中央社。李先鳳，2010/11/11，〈國光石化案學者憂空污奪命〉，中央社。 3.

(11) 氣污染防制費的基準如何適從？關於營運之後，在沒有一個確切的實際化學暴露值，如何計算當地的健康風險評估？而 PM2.5 的管制法規從無到有的過程，中間的科學知識如何建構？如何傳遞至制度內進行審查，並成為政策議程之一？但我國中央政府運作與制度的設計是有何因素的影響，而最後仍無法對我國巨大的石化廠區發揮其管制效益？在上述的一連串問題之下，不僅僅呈現出目前是一個多重的科學數字未知狀態，也是呈現出儘管有具體化法規制度，但仍無法徹底貫徹「利維坦」的意志。而此儼然為科學爭議與管制失靈的狀態。. 政治大以政策階段論檢驗上述案例背景，在政策制定的階段過程，我國行政管制機立. 第二節. 研究動機. ‧ 國. 學. 關仰賴科學知識的生產、科學技術的發展而增訂、修正管制政策的規範標準的內涵。然而，在我國的石化產業脈絡的特點是在於，一項巨大的石化產業座落於地. ‧. 方縣市多年。以及加上我國政府分權制度的設計關係，使得地方政府在政策執行. sit. y. Nat. 層面的治理能力積弱不堪，展現出政府在面對石化產業所產生的負面外部性，其. al. er. io. 管制能力是缺憾且不足的。因此，不論是在地的居民、公民團體等皆對於政府的. v. n. 空氣污染管制產生質疑、疑慮、不安等社會輿論的壓力，於此不僅顯示出我國空. Ch. engchi. i n U. 氣污染相關管制法規的設計以及實務層面的執行兩者之間有所缺漏外，更表徵出我國利維坦的運作已產生管制失靈（regulation failure）的窘境。同時，連帶引發的是相關公民運動示威以及民眾對於政府機關的信任感減損，進而造成政府治理危機。以學術的角度檢驗管制失靈的原因，在不同的政策階段有其不同的失靈之因。政府體制基於制度分權的設計、預算資源的分配運用以及競租行為的影響之下產生失靈狀態；亦有相關研究提出更具解釋力的管制俘虜理論（Regulatory Capture; M. Bernstein, 1955）說明政府管制失靈之因，當上下從屬的管制義務與責任建立之後，就如同形成政府管制者與私人被管制者的關係，爾後，政府的管制能力便 4.

(12) 逐漸下降，終究與被管制者形成緊密共生關係，喪失管制能力。若就政策網絡的理論概念檢驗政府管制問題，可以理解的是，政策網絡雖然提供一套解釋說明在政策過程中各個不同政治目標的社群行動者所形成的網絡彼此競逐、運用本身資源進行策略行動來達到各自政策目標。但在管制政策領域下，私人企業團體的雄厚實力、遊說能力遠遠大於一般公民團體，進而導致政府管制失靈的狀態。而政策網絡的概念運用解釋政府管制失靈的問題，似乎僅能解釋各自政治行動者的策略行為。除了實務層面呈現出管制失靈的狀態。本文研究動機也奠基於上述兩種理論. 政治大政府運用號稱中立客觀的專業科學技術，所設定的管制規範標準下仍產生政府失立概念，似乎無法更細緻說明政府管制政策下的科學規範標準設定型塑之因，以及. 靈的狀態之下。因此，本文試圖從另外的學術觀點去釐清，現今運用專業知識制. ‧ 國. 學. 定政策仍產生失靈的原因。新政治科學社會學（New Political sociology of Science,. ‧. NPSS; S. Frickel & K. Moore, 2006）的理論概念，即是在論證貌似中立客觀的科. y. Nat. 學，鑲嵌在政治制度內是具有政治性的；同時，學者 Ascher、Steelman 與 Healy. er. io. sit. （2010）也藉由知識的生產、傳遞與運用在政策過程當中所扮演的角色與功能，闡述科學知識並非客觀中立。. al. n. v i n 換句話說，現今政策的制定仰賴專家學者所提供的專業科學知識，去加以釐 Ch engchi U. 清與解決高度爭議性的公共問題已屬常態。這樣的政府體制設計已經有學界的社群團體注意到其中隱含著科學政治性的問題。基此，本文在管制規範標準與管制能力建置的息息相關之下，藉由新政治科學社會學與知識生產、傳遞與運用之三大功能的研究角度，來釐清我國管制科學規範標準的設定面貌、也了解政府管制失靈的其他原因，以及更深刻地去了解政治性、商業利益以及管制科學對於人類的健康、公民社會的民主性以及環境維護的問題。. 第三節研究問題、研究目的科學已經鑲嵌於當代社會與政治制度當中，並且被賦予重要的角色與期待。 5.

(13) 因此，科學的角色不僅與政治制度密不可分外，更是成為當代政府的行政管制規範制度的基石。環境管制政策的標準法規設置完整性、健全程度皆與政府管制成效是緊密相扣。石化產業所引發的環境污染問題，空氣污染係屬大宗，亦在行政法規上有眾多的相關科學管制規範標準的設置。基此，本文研究問題主要藉由我國雲林麥寮的石化廠區案例下的兩個爭議點 ─揮發性有機物（VOCs）排放與細懸浮微粒（PM2.5），來進行釐清與理解我國的空氣管制政策運用科學知識的制定面貌。儘管 PM2.5 的呼籲管制訴求主要來自於台中中部火力發電廠，並且電力業者為主要的規範管制對象。但本文仍藉由. 政治大以及六輕廠區本身麥寮電廠的設置可以進行火力發電，亦會產生相關懸浮微粒的立. 台塑六輕的個案角度探討的原因有三：第一，其法規背景脈絡亦涉及石化產業。. 污染物；第二，其法規設定的過程當中，所引述的相關科學資料部分來自於雲林. ‧ 國. 學. 麥寮石化廠區，進而引發企業控告學者的訴訟；第三，最為關鍵的是 PM2.5 法. ‧. 規設置規範之後，迄今似乎仍無法徹底落實管制雲林麥寮石化廠區。因此，本文. y. Nat. 仍以台塑六輕的個案角度去探討我國目前空氣細懸浮微粒 PM2.5 的法案型塑的. er. io. sit. 過程以及無法落實管制之因。. 另外，關於 VOCs 的排放量爭議脈絡則是不同於 PM2.5 的法案背景。VOCs. al. n. v i n 的管制法規已經運至多年，當中涉及的科學事實產出的相關行動者為廠商本身、 Ch engchi U 中央與地方政府，以及民間團體。在中央與地方分權體制架構下，廠商本身依其法規自主申報的排放量；地方主管機關依相關管制法規具有管轄權限，得以稽查期其排放量；中央政府雖然處於建立政策方向的位階，但本身亦有權限進而查核。在這些既存的管制法規當中，產生多重的科學數字外，民間團體本身亦也提出相關的排放量數字，而引起龐大的社會輿論與科學爭議。因此，本文藉由 VOCs 與 PM2.5 的案例探討，瞭解我國的科學與政治制度中，與管制規範標準相關的科學知識如何被生產、被傳遞以及被運用？各個政治行動者，如政府機關、企業團體、專家學者以及社會組織團體等，如何藉由科學. 6.

(14) 知識的論辯進而影響決策制定？在既定的科學法規與管制制度內，彼此之間如何接受或拒絕科學知識的生產？在客觀中立的科學倡議下，政府管制為何仍有所失靈？本文企圖藉由新政治科學社會學與決策制度的知識生產、傳遞與運用三大功能等理論概念來回答上述的問題。新政治科學社會學從權力、制度以及網絡三大概念來檢視來關注科學知識的生產方向、知識的生產權掌握、知識的運用，以及科學知識進入政策制定場域後，如何成為管制政策的核心規範準則等一連串過程；而知識三大功能的架構劃分更能夠清晰地了解，在此相互交錯的過程中，任何知. 政治大. 識型態皆具有政治性的存在，並且足以影響至國家管制的執行力與管制政策的走向。. 立. 承接上述的理論與觀點，本文更為細緻地聚焦其研究問題，並且主要分成兩. ‧ 國. 學. 大部分。其說明如下：. ‧. 第一部分則是針對台塑六輕所製造的空氣污染物─揮發性有機物（VOCs）. io. y. sit. 首先，主要了解 VOCs 的科學數字爭議的脈絡為何？釐清台塑六輕為. er. 1.. Nat. 排放量的科學爭議議題：. 何從 20 餘年前營運迄今，為何在制度上規範科學排放上限值迄今亦. al. n. v i n 仍未改變？並且，在監督與追蹤管制過程中，幾乎未超過當初的科學 Ch engchi U 上限值的實際排放量，又引起何種爭議？主要了解為何在既定的科學管制法規下，仍無法建置科學事實？ 2.. 第二，釐清公民團體、中央環保署、地方環保局以及開發單位，不同的行動者各自怎麼生產出 VOCs 的排放量？各自行動者是怎麼選擇、運用科學技術等而生產出不同的科學知識？並且這些來自於制度內外的不同行動者的科學知識，怎麼傳遞且運用，進而且管制、影響六輕 VOCs 排放量的監督追蹤、擴廠核准？. 3.. 最後，不同於 PM2.5 新興法規，本文主要分析，在 VOCs 科學排放. 7.

(15) 上限值成為環評承諾規範，成為制度一環後，如何進而影響科學知識的生產？進而影響至其他管制法規的具體落實？多重法規間如何排除與接納其他的科學知識進入政策場域？進而影響、改變管制法規的落實？第二部分是針對我國空氣細懸浮微粒 PM2.5 的管制政策議題： 1.. 首先，釐清我國空氣細懸浮微粒 PM2.5 的管制政策法案推動的脈絡與制定的過程。. 2.. 第二，了解政府部門、制度內外專家學者以及公民團體等等不同政治. 政治大何各自被生產？藉由何種途徑與管道而傳遞？並且如何運用、進而合立行動者，針對細懸浮微粒 PM2.5 對於人體健康影響的科學知識是如. 法化成為明文規範的空氣品質規範標準之一？從上述的 PM2.5 的管. ‧ 國. 學. 制政策推動過程當中，了解不同的政治行動者如何藉由制度的安排、. ‧. 彼此形成的網絡關係，去排除與接納其他的科學知識進入政策場域？. io. y. sit. 最後，本文藉由同為石化產業的台塑六輕個案，進而探討 PM2.5 管. er. 3.. Nat. 進而影響、改變其他政治行動者以及決策方向？. 制法規的實質效果。以藉此了解 PM2.5 的新興管制法規為何仍無法. al. n. v i n 具體落實管制台塑六輕個案？以及釐清在落實科學管制法規過程中， Ch engchi U 有無其他制度性因素影響管制落實的效果？. 本文的研究目的也奠基於上述，鑒於在現今高度專業分化的社會中，科學規範標準已然是政府管制工具之一。但科學規範標準往往是管制政策制定過程中爭辯的焦點之一，也後續連帶影響政府管制能力的實踐。也基於在目前的學術地圖領域中，針對我國政府對於石化產業所帶來的空氣污染的管制失靈狀態，似乎仍無法充分闡明實務上的科學爭議，更無法解釋管制政策核心的科學技術物背後所隱含的政治性。因此，本文的研究目的其實務層面，是希冀能從 PM2.5 新興空污管制法規. 8.

(16) 的訂定、具體管制的過程，以及在既定管制法規下，VOCs 排放量仍產生計算科學爭議的問題等兩大個案角度出發，來了解我國科學規範標準的設置與執行管制的過程，並從中了解雲林麥寮石化廠區的空氣污染的事實面貌，以及藉此釐清目前我國環境管制政策法規型塑的過程與缺漏之處；在學術層面的研究目的下，則是希冀能夠藉由管制政策中科學的生產、傳遞與運用等過程，了解其知識政治性與權力交錯的面貌，進而歸納出我國管制失靈的原因，同時也解析在管制政策當中隱含科學、政府管制以及企業團體關係的政治性與連結性。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 9. i n U. v.

(17) 第二章. 文獻回顧：管制科學與新政治科學社會學. 本章的安排首先於第一節闡述管制科學（regulatory science）與新政治科學社會學（New Political Sociology of Science, NPSS）的興起背景與概念意涵；在了解其概念背後的社會意義與概念要素後，才能了解其架構如何探討與試圖解決現代社會與科技之間的衝突。第二節的部分，延續著新政治科學社會學的架構，闡述知識在政策制度上的生產、傳遞與運用三個功能，說明現今在複雜科技、科學政策制度當中的行動者、網絡關係以及知識的政治意涵。藉此了解在環境管制政策當中，相關政治行動者. 政治大制度又如何影響知識的權力分佈？以及行動者所形成的網絡關係重新影響制度立. 如何依循制度進行知識的生產、傳遞與運用？進而策略性行動來倡議政治目的？. ‧ 國. 學. 的設計以及改變權力的分布。. 最後第三節的部分，旨在說明本文藉由新政治科學社會學的學術角度，希冀. ‧. 可以提供公共行政領域內民主治理另一種思考的觀點，去釐清在現今科技與社會. sit. y. Nat. 脈絡中，專家與公民之間價值調和的困境、重新詮釋當代強調專業主義的管制政. n. al 第一節新政治科學社會學的概念脈絡 Ch. engchi. er. io. 策中隱含著社會價值與專業主義之間的政治性。. i n U. v. 壹、管制科學的興起及其背景脈絡. 在歷史脈絡演化之下，政府官僚體系不斷地專業分工化與擴大化以因應、解決在工業化與全球化的影響下趨於複雜的公共問題。政府管制的行為在學術場域也成為一大研究的課題。管制的核心即隱含著干預市場，政府運用其合法性權威對於經濟行為下所生產的負面外部性進行管制與干預，以維護周遭環境以及人類健康生存權，這些相關環境管制政策係屬於社會管制面向之一（張其祿，2007）。然而，在現今科學技術的蓬勃發展之下，不僅人類生產行為趨向複雜，評斷人類生產活動行為的一套標準亦與時俱進。在政府體制的結構當中，延攬在各領域的. 10.

(18) 專家學者進入決策體系也趨於常態，當專家學者進入政策制定過程當中，以其特有的專門知識、特殊技能之人，就其專屬領域知識項對國家與地方行政與政策事務提供諮詢、監督或是爭議調解等事項（黃源銘，2010）。前述概念起初實踐於美國 1930 年代。當時，美國官僚系統大量擴張專業化的技術官僚，藉以專業理性、客觀中立的思維解決爭議性的公共問題，後續，逐漸形成專家政治（Expertise politics, Fisher, 2000; 2009）的氛圍，即運用客觀的科學理性認清事實（Fact），排除主觀的社會價值以及政治干預的可能（周桂田， 2009）。同時，美國運用技術官僚作為公共治理的模式也使得其管制性政策脈絡. 政治大過程需要運用既存的科學知識，也需要針對特殊公共問題的脈絡生產科學知識。立產生劇烈改變。基於公共政策的開始是來自於公共問題的出現，公共政策的階段. 然而，不論是一般實驗室的常態科學知識（normal science）或是因應政策問. ‧ 國. 學. 題油然而生的科學知識─運用於管制政策制度的知識型態，即為管制科學. ‧. （regulatory science），只要進入政策制度當中，「科學」就皆被賦予政治性權力，. y. Nat. 而並非想像中的客觀中立。常態科學係指各別專業學科領域內有其本身典範方法，. er. io. sit. 並運用來探索自然界的問題或現象；而管制科學其特性是不同於一般的常態科學，管制性科學的生產目的是為了要釐清與解決公共問題（杜文苓、施佳良、蔡宛儒，. al. n. v i n 2014），為了貫徹與實踐政策目標所發展與執行的科學，因此，此種科學必須要 Ch engchi U. 跨學科領域進而整合，亦必須考量至其公共問題背後的政治與文化，才能成為具體的制度法規，進而規範人類社會秩序與行為。因此，管制性科學是具有強制性的權威存在（L. Salter, 1988），更能夠改變政治與社會的運作。除此之外，管制科學不同於常態科學，其在政策過程當中可以聚合三種科學活動（Jasonoff, 1999: 77）：知識生產（knowledge production）、知識合成（knowledge synthesis）與預測（prediction）。首先，在政策過程內的知識生產需要奠基政府管制的特性，並且連結不同領域的知識隔閡；其次，管制科學最重要的功能就是藉由評估、篩選以及分析等方式，要求各種與政策、公共問題相關知識的可信度. 11.

(19) 與效度等問題；最後，管制科學的關鍵性賦予政治權力是攸關於公共決策者決定接受或拒絕科學的證據。但這樣的決定卻也涉及許多不確定性的要素以及主觀性的判斷。從政治管理者的角度來看，在政府體系運用專業的科學進行公共治理，除了為了政策效益考量外，也藉由號稱中立客觀的專業科學來制訂相關管制政策時，更能夠強化政治權威的合法性，但也在無形當中，杜絕公民參與政策制定過程的機會。不論是國內外，對照於環境管制政策的脈絡之後，確實也可以發現其制定的過程是需要仰賴專業科學知識、專家學者的涉入，並將政策形塑更加專業化、. 政治大 & K. Moore, 2006；K. Bickerstaff, I. Lorenzoni, M. Jones, & N. Pidgeon, 2010）。立. 科學化，但同時也可能對於公民參與政策制定的過程中產生排擠效應（S. Frickel. 綜上所述，管制科學從知識的生產源頭、聚合至預測、判斷與常態科學要求. ‧ 國. 學. 客觀實證的特性是極度不同的，也使得管制科學具有爭議性與政治性，這樣的模. ‧. 式無形是專業與科學知識的治理樣貌，隱然形成第五部門（The fifth branch,. y. Nat. Jasonoff, 1999）的運作。基此，近期的學術社群開始質疑與挑戰科學的客觀中立. er. io. sit. 性。科技與社會（Science, Technology and Society, STS）的研究學術社群開始探究現在專業科學與複雜科技對於社會發展的意義、對於政治體制的影響以及常民. al. n. v i n 與科技參與之間的關聯性（Bucchi Fischer, 2009）。 C h & Neresunu, 2008; engchi U. 在 1970 年代左右，美國學者 Blume（1974；1）提出政治科學社會學（Political. sociology of science）的概念，即以新的批判性假設觀指出科學並非是表面的中立客觀，而是本質上就具有政治性。換句話說，鑲嵌在現代社會與政策制度下的科學除了容易被政治所操弄外，科學的研究方向、科學知識的生產以及科學方法的運用等本質上都蘊含政治性，受到社會脈絡的主導與影響，無法如同表面號稱一般，可以藉由科學理性的客觀排除政治與人為的操弄。同時，科學的角色更已經融合在現代國家的政治體系當中而無法分割（Stirling, 2010）。當釐清科學本身具有政治性時，後續研究便繼續探究具體的科學政治性是甚. 12.

(20) 麼。除了專家與科學知識在政治體系當中所佔有的角色越來越重要之外，公民參與的深度與廣度也在民主深化的影響之下越來越擴大，制度外的社會組織、團體也不斷形成運動要求參與相關的科學與科技政策制定過程，並開始挑戰科學的權威，要求修正專家政治的「客觀中立」意涵，以及要求在民主制度當中的科學理性運用應更具有社會回應性（social responsible, Frickel & Moore, 2006；周桂田， 2010），進而提出專業的民主化（Democratising expertise, Liberatore & Funtowicz, 2003；周桂田，2009）以及形成環境運動的科學。同時，生產科學知識的科學家們亦非全知全能的上帝能夠了解純粹的真理知. 政治大就必須與政治行動者與制度脈絡下的互動。原先處於「中立」的科學家在政治制立識。當科學知識在環境政策過程中被用來釐清與解決公共問題的本質和困境時，. 度運作中，也和其他政治行動者形成網絡關係，進而被政治性動員產生政治性的. ‧ 國. 學. 科學爭辯。這項事實顯示出當人類社會遭逢巨變的時候，可以清楚看見科學上的. ‧. 文化效應、顯示出科學本身是具有社會建構性（Tesh, 2000），也表現出科學本身. y. Nat. 是具有侷限性（Wagner, 2004）。. er. io. sit. 延續迄今，專業領域的科學家也藉由科學知識相互挑戰彼此的科學運用，在制度外也出現「常民專家」（lay experts, Frickel & Moore, 2006）以及「公民科學」. al. n. v i n （Citizen Science, O’Rourke &C Macey, 2003; Conrad & Hilchey, 2011）的運作，也 hengchi U. 就是非科學家身分的公民基於本身長年累積的經驗、習慣以及對於在地居住地的. 深刻了解與觀察等等所提出的知識概念，並且與科學家進行網絡結盟（Pollock & Whitelaw, 2005），使其常民所提出的理論與科學方法等知識具有價值性與社會意義（Overdevest & Brian Mayer, 2008），並進而挑戰政府與產業的科學知識運用。. 貳、新政治科學社會學理論概念同時，目前參與科學與科技的政策的行動者已趨於複雜化與多元化，顯得政策運作當中的知識更為政治化。因此，新政治科學社會學試圖重新解答、釐清決策制定過程中隱含的政治性問題。鑲嵌在科技與科學政策當中的政治性有許多種 13.

(21) 面向，具體而言，新政治科學社會學探討以利益為導向的科學研究領域與企業成本與利益的網絡關係面貌為何？在科學研究的決策參與、非正式參與之意涵為何？科學知識生產了甚麼？何種政治或科學的行動者可以進入生產知識的場域？又如何進入生產知識的場域？甚麼樣的知識又算是「未做」（undone）？在科學領域當中「未做的科學」（undone science）產生何種科學知識生產的辯論？以上前述問題，新政治科學社會學藉由不同的科技科學政策個案進行了解社會的法律制度、政治性、社會運動、產業經濟以及組織團體之間的關係，從這些制度性的安排、網絡的概念去釐清關於知識的生產權力歸屬、知識排他的動態過. 政治大決定、被運用與散佈（Frickel & Moore, 2006）。換句話說，在既定的政治制度設立程，以及檢驗制度與網絡之間的知識如何傳遞、關於知識在生產過程中是如何被. 計當中，各個政治行動者是藉由各自的網絡關係、制度規章的安排設計進行掌握. ‧ 國. 學. 知識的生產權、傳播與管理。基此，新政治社會科學即是在了解現今多元化的政. ‧. 治行動者、複雜交錯的網絡關係，以及政治制度普遍性運用科學知識的安排下，. y. Nat. 更為深刻去了解政治性、商業利益以及管制科學對於人類的健康、公民社會的民. er. io. sit. 主性以及環境維護。. 為了要釐清科技與科學政策當中的政治性，其理論分析關注的角度分成三點，. al. n. v i n 此三大要素更是構成新政治科學社會學理論概念的重要基石，分別為權力 Ch engchi U. （power）、制度（institution）以及網絡（networks）。從此三大概念具體檢驗實務上的科技科學政策，即是探究目前社會已存的法規制度規章、法規制度形塑的過程以及組織性動態當中蘊含的權力與資源的不平等分佈。首先，權力的概念即是韋伯（Weber）所指的意涵，能夠直接或間接地、隱晦或公開地、合法或非法地影響他人行為的能力。具體言之，在新政治科學社會學的檢驗角度，發現合法性制度上所隱含著正式權力以及非正式權力都遵循相同的規律，即行動者的社會地位無形地提供社會性網絡，以及其他可以運用談判、協議的資源，以便於行動者更易運用權力及更易出現政治型態的行為，企圖重新. 14.

(22) 安排制度規章、轉換制度上的權力分佈（Frickel & Moore, 2006: 10）。其次，制度係指規範人類日常生活的行為、實務以及由社會團體活動所組織起來的一套持久、變動頻率甚少的規章輪廓。對於新政治科學社會學而言，此為最為關鍵的一部份，在科學科技政策當中的規範制度是合法性定奪關於人類健康以及環境維護的最高容忍界線值，此種制度設定即是科學知識的合法化，背後不只涉及到產業的運作成本、管理規劃以及人類與環境的健康影響，更隱含著科學專利權的利益、研究議程的優先順序，也就是科學的政治性問題。當然，關於政治制度的學術領域已有相關研究，而新政治科學社會學不同過往的結構功能論者、. 政治大視、抗拒或接受制度的安排（Frickel & Moore, 2006: 11）。立. 制度論者，而將其研究焦點置於如何透過科學研究、科學知識的生產而行動、忽. 最後，網絡的概念意涵係指一套分布於個人以及組織角色的動態式關係結構。. ‧ 國. 學. 奠基於科學的生產已不再侷限實驗室，甚而擴及到企業貿易、專利機構、管制機. ‧. 構以及社會運動組織等，因此，在這些新興的網絡關係當中，新政治科學社會學. y. Nat. 更為注意的是在這套動態連結性關係當中，關鍵角色是如何運用關於科學知識的. er. io. sit. 產出與運用，在相互連結的制度性當中重新分配權利以及重新轉換制度性安排（Frickel & Moore, 2006: 8）。. n. al. Ch 第二節管制科學的生產、傳遞與運用 e. ngchi. i n U. v. 本章節是論述鑲嵌在政策制度當中的知識扮演了三大功能角色：生產（generation）、傳遞（transmission）以及運用（use）的系統性觀點，分別逐一論述鑲嵌在政策制度結構、網絡關係內的知識生產、傳遞與運用的面貌。此囊括政策制度與不同的政治行動者彼此網絡下的知識生產、傳遞與運用的權力關係，不同的知識形態與來源等背後帶有政治行動者的政治意圖，以企圖達到其政治目的，這樣的過程因而無法避免政治化。. 壹、多元化的知識生產奠基於民主意識的蓬勃發展下，發現在環境管制政策過程內，除了藉著科學 15.

(23) 知識來解決社會公共問題，仍需要其他的知識型態企圖進入決策場域，以藉此更為全方面地釐清與解決公共問題。本段藉由文獻的梳理與啟蒙，針對環境政策場域內知識生產階段的多元型態、方法以及生產者的觀點來闡述其權力分佈、制度與網絡的概念與政治爭論性。一、知識的類型在目前行政與管制的實務當中，與政策相關的知識種類大約可以區分為三類（Ascher, Steelman & Healy, 2010），分別為：正式性科學知識（formal science）、在地知識（local knowledge）以及公共偏好（public preference）。而正式性科學知. 政治大專業化的學科當中，遵循著科學基本操作規範，並通過國家重重標準認證制度所立. 識把持著制度的主流位置。換句話說，正式性科學係指從各個具有高度的訓練與. 產生出來的科學知識，也基於經由國家合法性制度的驗證，極具有自身的權威性，. ‧ 國. 學. 也被大量運用在政策制度當中（Ascher, Steelman & Healy, 2010）。並且如同循環. ‧. 式一般，正式性科學進入政策議程合法化後，成為具體的管制性規章制度則更為. y. Nat. 強化其本身的權力性。然而，由於人類生活環境的系統過於複雜，人類亦是個有. er. io. sit. 限理性的動物（Bounded rationality; Simon; 1979），再加上科學實驗室性的操作程序，導致科學本身具有不確定性（uncertainty）的本質，因此，環境決策過程. al. n. v i n 中運用正式性科學仍然無法釐清公共問題的本質，需要藉由在地知識補足決策所 Ch engchi U 需的資訊。. 在地知識即是第二種知識型態，在地居民奠基於長年處於當地生活環境，了解在地的文化脈絡，可以提供本身對於特定事務的經驗，此種鑲嵌於在地居民文化的傳統生態知識（Traditional ecological knowledge, TEK）可以提供或改善環境決策過程與環境資源管理範疇等科學資訊的不足窘境（Fischer, 2000; Rebecca M. Pollock & Graham S. Whitelaw, 2005；杜文苓，2010；范玫芳，2008）。儘管此種知識型態參與決策制定的頻率與程度已經越來越多，但在地知識本身特質是基於其地方文化脈絡之故，並無法如同實驗性科學般具有類推效果，同時也未經過國. 16.

(24) 家標準認證制度合法性的洗禮，因而使得在地知識在正式性科學知識的眼中是不具有理論基礎，也在環境決策場域當中不被重視。而實務上的貫徹仍由正式性科學知識把持（Ottinger, 2010）。第三種知識型態為公共偏好，即是指公民透過政治行為來表徵一種資訊或知識。具體而言，公民對於其政策的資訊了解程度、本身的立場態度為何、以及願意花費多少成本進而了解政策議題，或是願意倡議政策資訊。此種知識型態也包含利益團體在角逐競爭之後所得到的分配式結果（Ascher, Steelman & Healy, 2010：7）。基此，此種知識型態宛如民意一般，但不僅只是單純表達立場態度而. 政治大共偏好對於公共管理者而言，不僅具有政治壓力，也容易引起政治風險問題，因立. 已，更是公民藉由知識的理解、進而傳播知識來表達其政治行為與政治理念。公. 此，更容易去改變政策議程或是使得決策時間、場域產生更動與變化。. ‧ 國. 學. 二、知識生產途徑的影響. ‧. 其次，本文延續著知識種類的不同脈絡，繼續針對正式性科學知識與在地知. y. Nat. 識兩者在環境決策過程內的不同生產方法，進而描述其不同的權力分佈。即便是. er. io. sit. 正式性科學知識，自身當中運用不同科學研究方法亦會產生不同權力。換言之，在政策制度當中的專業評估委員會當中隱含著隱性階級（hidden hierarchies,. al. n. v i n Jasonoff, 1999；周桂田，2009） C，以及劃分不同的專業學術社群皆會使得知識生 hengchi U. 產帶有權力。舉例而言，在釐清相同的環境有害物質（Hazardous substance）對於人體與環境的健康影響，其實不同的專業學術社群運用不同種類的科學研究方法進行探索，像是風險評估（Risk Assessment）、環境毒理學（Environmental. Toxicology）或是環境流行病學（Environmental Epidemiology）等（Tesh, 2000），不同的評估途徑也就表示不同的科學學科的操作規範、科學範疇界定等，背後亦隱含著不同學術社群界線畫分，藉由此種具有界線畫分的工作（boundary work），定義哪些學術社群是被接納與被排除，並且也貼上「科學」標籤的領域禁止其他非科學家者進行發言，以藉此來維持專家學者本身隸屬的學術社群的權威性、爭. 17.

(25) 取相關研究資源的優先性（Jasanoff, 1990）。另外，在地知識與公民科學（Citizen Science）的概念息息相關，即來自於在地居民或是公民團體對於主流的正式性科學的挑戰，以及對於政府的環境管理能力有所質疑，進而自行組成相關社會網絡組織進入科學場域，成為公民科學家來進行探索與研究。結合居民本身的在地知識與簡單基礎的科學操作程序來獲取相關的知識，以藉此修正與補足正式性科學的不足之處（O’Rourke & P. Macey, 2003; C. Conrad & K. G. Hilchey, 2011）。舉例而言，1994 年美國加州聯合石油公司的煉油廠油汙外洩污染，進而引起周圍地區居民的健康安全疑慮，在地居民為. 政治大（community-based monitoring, CBM; Rebecca M. Pollock & Graham S. Whitelaw, 立了與企業的求償法庭訴訟需要相關的證據，自行組成社群性的監測小組團體. 2005），運用「Bucket Brigades」的簡單收集空氣科學工具來進行在地空氣的有. ‧ 國. 學. 毒物質監測。此種簡單基礎科學所收集而來的資料，經由實驗室的分析之後所獲. ‧. 得的相關知識，是具有強而有力地說明在地健康正在遭受威脅，不僅挑戰正式性. y. Nat. 科學的知識外，也因此讓在地居民打開新的政治對話機制與空間，要求政府以及. er. io. sit. 廠商進而負責（Dara O’Rourke , Gregg P. Macey, 2003; Christine Overdevest & Brian Mayer, 2008; Ottinger, 2010）。公民自行組成行動監測團體，運用其本身的. al. n. v i n 知識經驗與簡單技術企圖改善周遭環境危害的狀況，並收集相關科學資訊來生產 Ch engchi U 知識。這樣的過程即是一群非科學專家的門外漢收集相關的科學資料以及相關的資訊，來解決實際上的環境問題，並也協助專家的正式性科學知識來了解科學事實的過程（Moore, 2006）。然而，上述案例提到 Buckets Bridge 使用的正面效益其實有限，大部分地區的石化工廠廠商以及政府官員僅對於 Buckets Bridge 收集而來的資料產生部分回應而已，專家的科學研究也基本上並未全面性的改變（Ottinger, 2010）。這是因為公民企圖沿襲著正式性科學的基本操作規範制度將本身的經驗轉化成能夠量化、尺度化與科學化，與正式性科學進行對話，但卻陷入正式性科學信度與效度. 18.

(26) 的基本門檻要求。換句話說，Buckets Bridge 就是企圖將在地居民無法測量的感官感受、長年生活經驗等進而尺度化與量化的工具與過程，企圖揭露科學專家其正式性知識的不足之處。而此種公民進入科學研究場域是一種從下而上的草根性科學研究，一旦進入正式性科學場域，便會被視為正式性科學而加以對待，而要求具有一定的信度與效度、具有科學複驗性的可能。但卻因為常民知識的本質仍不同於正式性科學一般，因此在環境政策的場域仍然不受到重視。三、知識生產者的差異本段藉由描述企業與學術團體之間的關係來闡述其知識生產的權力分佈。這. 政治大生產者背後的社會地位、背景與彼此網絡關係，此關鍵要素亦會影響知識的權力立. 是因為除了不同的知識類型與途徑其產生的權力分佈外，最為關鍵影響的是知識. 分佈。上述論及在地居民、公民團體以及各自不同學術專業社群所生產的不同知. ‧ 國. 學. 識型態外，企業團體在環境政策過程當中亦為重要知識生產者之一，企業團體為. y. Nat. 成網絡關係。. ‧. 了本身的企業利潤以及運作需求，因此需要和各自不同的學術社群進行合作、形. er. io. sit. 在現今主流的科學知識生產的過程當中，基於不論是公部門或私部門，菁英皆會在議程設定中提供資金給予研究產出協助；再加上科學技術的複雜性. al. n. v i n （complex）、科技負荷性（technolgy-laden）、昂貴排他特性（expensive），最終 Ch engchi U 會將系統性地致使知識的生產仰賴文化的假設以及具有特權的團體產出（S.. Frickel, S. Gibbon, J. Howard, J. Kempner, G. Ottinger, and J. Hess, 2010: 446）。針對於企業團體與學術社群之間的關係，學者 Kleinman 與 Vallas（2001）提出「不對稱聚合」（asymmetrical convergence）的理論概念來充分描述當今生物科技產業團體與學術社群之間的關係。所謂的不對稱聚合過程，即是以市場的經濟邏輯的力量去支配大學當中的學術實驗室、政策平台中的委員會議，並將學術專業運作的邏輯鑲嵌於產業研究當中。當企業成為學術社群的背後支持運作力量，並以隱晦的手段來生產與企業廠商利益相關的知識，使得部分學術性的研究開始帶有. 19.

(27) 商業化（Kleinman & Vallas, 2006）。如同菁英政治一般，企業團體遠比在地居民更能夠接近與影響政策的過程與結果，自然也比一般公民更容易影響正式性科學技術與知識的生產階段，這樣企業與學術之間的產學合作關係（university-industry relationship）系統性扭曲了正式性科學的生產，加上環境政策的實務制度是以正式性科學為主流，因此更為強化企業在其政策過程當中的角色與權力。. 貳、知識傳遞的影響不論是何種知識型態生產之後，皆要透過制度與網絡的關係聚合在環境政策. 政治大進入決策場域，並且如何在政策平台相互影響；同時，在環境過程當中呈現多元立. 平台當中來解構公共問題。本段描述正式性科學以及在地知識藉由何種傳遞途徑. ‧ 國. 學. 化的知識型態，公共管理者基於何種觀點與考量，進而去選擇、決定、評估這些知識的詮釋與運用來合法化制定成為政策。. ‧. 一、正式性科學知識與在地知識傳遞途徑的權力差異. sit. y. Nat. 基於正式性科學本身在生產時即有一套嚴格標準的科學操作化程序，其目的. al. er. io. 是為了建構其科學知識的複驗性、客觀性。因此，正式性科學知識需要一套同儕. v. n. 審查的傳遞管道去評估其知識生產的可信度與效度。此種科學學術社群的同儕審. Ch. engchi. i n U. 查也被視為知識生產能否可信的機制，並且也是將其知識公共化的過程（劉靜怡， 2009）。除此之外，除了在學術領域有相關學術公開研討會外，在環境政策的過程當中，正式性科學也藉由政府舉辦的相關公聽會、評估會議等其它傳遞途徑存在，正式性科學知識便沿襲著這些制度途徑傳遞、擴散、公共化以及被賦予可信任的權威性。然而，在地知識並沒有如同正式性科學的傳遞途徑存在。在地知識強調的是本身的脈絡特殊性（context specific, Rebecca M. Pollock & Graham S. Whitelaw, 2005），因此，在目前制度並無如同正式性科學的平行制度一般，可以讓其傳遞與運用。在地知識要其進入環境決策場域中則必須仰賴具有傳播性的資源來進行 20.

(28) 倡議（Christine Overdevest & Brian Mayer, 2008）。具體而言，延續以美國石化產業附近社群運用 Buckets Bridge 簡單收集空氣污染的工具為例說明。首先，在地相關社群監測組織收集空氣後，便與大學的實驗室、科學家或是其他學術機構與專家形成合作的網絡，在地知識協助專家收集相關的科學資訊、提供另外的視角給予科學家研究的角度，進而使得專家能在政策平台當中代理發聲；此外，公眾媒體的角色對於在地知識的傳遞也占據極大的影響力，藉由主流的媒體型態或是網路與資訊通訊科技（information and communication technologies, ICTs）的宣傳與散播功能，闡明目前政府的失職情形、. 政治大藉此引起更大的公眾支持與迴響，而給予私人廠商、公共管制者的政治風險壓力；立. 當地遭受至何種毒物污染危害、引起敏感與脆弱的孩童與老人何種健康風險問題，. 除此之外，也能夠藉由公民的公益訴訟以及法庭上的審判作為傳遞知識的平台之. ‧ 國. 學. 一。. ‧. 政策與科學的文化、制度會影響知識傳遞的規章制度。正式性科學知識其傳. y. Nat. 遞的途徑，在制度結構上可以強化本身自己在政策制度上具有特權性的地位，進. er. io. sit. 而忽略或排擠其他有用的知識型態；而在地知識背後的知識生產者為公民社群組織型態，其藉由自願性的科學研究獲取相關科學資訊後，和科學實驗室、學術性. al. n. v i n 機構以及政府機關等產生連結，形成深厚的社會網絡（M. Pollock & G. Whitelaw, Ch engchi U. 2005）。並藉由媒體與網路強大的宣傳功能，來使得公眾獲得不同的相關知識，. 進而形成公共偏好的知識型態，以藉此給予政治管理者政治壓力。同時，在地知識的公共化過程當中，媒體與公民團體、利益團體便會影響政策議程設定，分別影響大眾與政治管理者去選擇與執行環境政策（Ascher, Steelman & Healy, 2010）。二、多元化知識傳遞的政治行動者侷限攸關於政策的知識經過制度與網絡的傳遞之後，會在環境政策的場域呈現出多元化的狀態。一旦政策議題開始發酵，不僅在制度內有正式性科學知識與在地. 21.

(29) 知識的爭論，在制度外也有許多公共偏好的資訊影響著公共管理者而改變決策的方向與結果。然而，這儼然也是政策過程中民意與專業兩者衝突問題，過去學術領域是從公民參與角度檢視此問題，並認為其原因為政治制度結構與權力的不對等，諸如環境影響評估制度的設計不良、公民參與程序性薄弱等去檢視民意與專業的衝突問題。但亦有學者認為這樣的環境政策僵局表面為公民與專家兩者劃分（citizen-expert dichotomy），但事實上，是來自於不同立場與意見的專家衝突（Tesh, 1999）與專家爭鬥（dueling expert, Ascher, Steelman & Healy, 2010）的現象。換句話說，在環境政策場域當中，在地居民藉由網絡關係與理念相近的專家. 政治大生權力抗衡、專業競賽。此種權力的形態表徵是具有政治意圖的，行動者企圖在立. 共同倡議、傳遞與政策相關的在地知識重要性，因而與不同理念的正式性科學產. 決策場域當中藉由論述知識、使用知識進而影響他人行為外、也藉此排除他人的. ‧ 國. 學. 知識論述，以藉具有合法性意味。. ‧. 然而，政府公共管理者卻沒有辦法依循一定的準則來評估這些資訊、知識與. y. Nat. 公共問題之間的關係，也沒有能力去分辨這些資訊與知識的良窳標準，反而因為. er. io. sit. 與政策相關的知識與資訊數量過多，更難以進行決策。另一位學者 T. Greenwood （1984）的研究當中揭穿管制機關是沒有科學能力。當公共管理者無法得知關鍵. al. n. v i n 因素的時候，或是處於科學不確定性的時候，管制性機構並非會依照特定的知識 Ch engchi U. 而行動，而是會基於避免政治風險（Jasonoff, 1999）、例行事務的要求（Ascher,. Steelman & Healy, 2010）而行動與抉擇。換句話說，對於公共管理者特定的知識重要性遠不足於政治可行性、行政可行性，管制機關不管依循何種特定的知識來制定決策，反而更為重要的是政治上有無風險、以及在行政體系當中需要多少預算、人力等成本利益分析。. 参、知識運用的效益最後，在環境政策過程當中知識經過生產與傳遞之後，最為重要的是制度合法化與執行的過程。本段藉由非決策制定面向（non-decision making）與決策制 22.

(30) 定面向（decision making）兩個角度說明在知識運用過程各個政治行動者權力分佈。一、不確定性的非決策制訂由於政策相關的知識與資訊在生產階段時，便因為科學操作程序並非奠基於人類、外在環境體系而生產，因此，難以類推其因果關係至人類與環境系統當中，導致知識其本質具有一定的侷限之處，即是不確定性的概念。然而，鑲嵌於政策制度的科學知識在生產與傳遞當中會受至制度上的扭曲，也就是說，知識可以被運用促進政策工具的發展，而制度的利益卻可以壓迫、簡化或是扭曲知識所提供. 政治大政治性的工具（杜文苓，2009），可以被政治行動者轉化成科學的專業競賽來藉立. 的資訊。當新的管制政策在決策議程當中要被商討時，科學不確性即可視為一種. 此延宕決策的制定過程（Michaels D, Monforton, 2005；杜文苓、施佳良、蔡宛儒，. ‧ 國. 學. 2014）。. ‧. 最為典型的例子以 1950 年至 1960 年公共衛生與健康的領域說明之，菸草產. y. Nat. 業公司運用科學知識的不確定性特質影響、拖延與爭論管制政策的議程。菸草產. er. io. sit. 業公司雇用科學家與專業學術社群團體、創立學術期刊等策略，去挑戰其他學術社群研究香菸與人體健康影響的關聯性，藉由「科學上的因果關係未建立」、「統. al. n. v i n 計數據並未有代表性而無法回答研究問題」以及「未來仍需更多的研究去佐證這 Ch engchi U 項研究」等說法就仍夠將科學的不確性本質效益發揮最大，使得學術社群的共識. 一直呈現無法凝聚的狀態、讓公眾產生疑惑。更為重要的是，企業團體藉由科學不確定性便可以拖延管制機關決策制定將近十年以上。因此，菸草對於人體的健康影響等相關科學知識的生產、傳遞與運用皆受制於菸草工業的影響（Michaels D, Monforton, 2005; Ascher, W., T. Steelman, & R. Healy 2010）。也表徵出企業團體藉由知識運用的權力來使得管制政策呈現出非決策制定的面貌。二、規範標準下的雙重效應承接上述，在當代科技社會當中設定管制性的規範標準的合法化過程或是制. 23.

(31) 度的運作，皆涉及與影響政治行動者網絡的運作。在制度影響人類的行為思維之下，合法化後的管制規範標準的設定也不僅是聚集政治行動者的平台，更會改變相關政治行動者的行為，進而重新影響政治行動者權力的分佈。換句話說，科學規範標準制度就如同制度的設計，迫使人類或是非人類的角色能夠參與、連結。而這些角色又將會重新回溯去強化規範標準制度，來決定何種角色可以參與科學政策（Bowker &Star, 1999），因此，規範標準制度一旦被建立後，將會即有權力與力量。在這樣的情況下，環境管制政策當中的法規科學規範標準便具雙重效應. 政治大接效應（boundary-bridging effect）。也就是說，前者是藉由界限分明的管制法規立（Ottinger, 2010）：具界線的政策效應（boundary-policing effect）與具界線的橋. 可以合法性地壟斷與拒絕制度外的任何型態知識，建立專家權威與管制範疇；後. ‧ 國. 學. 者係指規範標準也可以接納依循其管制科學法規所生產的任何型態知識，將異質. y. Nat. 賴且具有社會建構性（Timmerman & Berg, 1997）。. ‧. 性的團體基於共同科學事務而有所聯結，使得與政策相關的任何知識能夠更為信. er. io. sit. 再次延續美國在地監測社群運用 Buckets Bridge 收集石化產業附近的空氣作為政治論述工具的例子（Ottinger, 2010）。在美國 Louisiana 州的社群居民並沒有. al. n. v i n 按照當地空氣規範標準（The C Louisiana Department of Environmental Quality’, hengchi U. LDEQ）實務進行操作，使得所收集而來的資料被在地的政府官員有所質疑，管制機關與科學專家也基於在地居民並非運用政府所設置的科學儀器與設備、科學操作程序來收集資料，因此，產生懷疑與不信任態度。後續 Louisiana 州的社群監測團體運用美國環保署設置「空氣品質確保計畫方案」（Quality assurance project plan）當中所建立的一套科學操作與分析方法（Federal Reference Method, FRM TO-15）來進行操作，使得所收集的相關空氣資料是具有科學合法性。從上述這個案例可以清楚看見，科學規範標準的權力不僅排除與質疑未按照制度行為所生產的知識型態，但也可以接納與連結非科學家與其他專家所生產知識的雙重. 24.

(32) 權力面貌。最後，在政策階段論當中，政策執行階段亦會影響整個政策成敗。然而，科學規範標準的設置或是環境管制政策制定後，後續執行的實踐卻並非是知識生產者。這也是因為管制行政機關的本質是層級結構、層層委託的權利授予（delegation of powers）關係。在政策制定階段，政務人員主要負責政務的協調、作業與決策，而常任的專業文官則是負責組織的維繫與管理（陳敦源，2009）。因此，要實踐與運用各種知識型態就必須要通過行政機關科層體制的控制，交付於基層的操作人員進行執行（丘昌泰，2008）。也導致處於基層的環境管制人員. 政治大得知識生產者後續並無法清楚得知環境管制的執行缺失，也難有政策變遷（policy 立是和被管制者是有第一線的頻繁接觸（杜文苓、施佳良、蔡宛儒，2014），也使. change）與政策學習（policy learning）的機會。. ‧ 國. 學. 綜上所述，本章節釐清鑲嵌在管制制度上的科學是具有政治性後，便聚焦於. ‧. 管制科學的概念，並藉由知識生產、傳遞與運用去了解在環境管制政策運作的面. y. Nat. 貌：從不同的知識型態、如何生產不同型態的知識以及知識的生產者；知識傳遞. er. io. sit. 的制度途徑、公共管理者評估多元化知識的準則；知識不確定性本質的政治性運用、具雙重效應式科學規範標準的知識運用等角度來了解知識與政治行動者在環. al. n. v i n 境管制政策過程當中的權力分佈以及如何經由制度而不斷各自被強化。其實這一 Ch engchi U 連串的生產、傳遞與運用的過程是相互交縱複雜且各自重疊，並無法截然地清楚區分。. 也藉由文獻的指引，對應至我國的環境影響評估的審查制度，是包含事前的風險評估與預測和事後追蹤暨監測等不同階段。在事前風險評估的階段，不同的專業學科便針對經濟行為的開發對於環境影響的狀態進行評估；在事後的追蹤與監測階段，亦是需要擁有專業學科的稽查人員，針對持續運作中的經濟行為進行監測。而本文鎖定的 PM2.5 與 VOCs 兩個個案，前者在事前風險評估階段中，不. 25.

(33) 僅有制度外學者提出另一套正式性科學知識的論述，與制度內的專業性評估進行科學論辯。除此之外，亦有相關醫療公民團體等基於本身醫療專業知識，提出相關空氣污染物 PM2.5 對於人體的健康影響。後續這些正式性知識開始藉由大眾媒體加以宣傳、倡議國光石化停建與 PM2.5 法規應盡速推動等價值；後者 VOCs 的排放量爭議逐漸浮上檯面，則是在事後的追蹤與監測過程中。專業審查委員憑藉其專業知識與科學常理邏輯的判斷，認為廠區的規模營運擴增，相關污染物排放亦應是合理性上升。因此，在制度內專業審查開始質疑開發單位經由法規標準程序所生產科學資訊的合理性。更是在檯面上出現來自於不同多元行動者所生產. 政治大法規標準程序生產的科學資訊，以及相關公民團體憑藉與空氣污染有關的法規程立的排放量數據，除了開發單位外，如地方政府機關本身基於稽查職權，自行依循. 序、科學知識等，進行生產 VOCs 排放量的科學數據，皆有多種不同的 VOCs. ‧ 國. 學. 排放量數據，而讓人無所適從、無法理解何者最為貼近污染排放事實。. ‧. 其後章節，本文亟欲更深入解析在兩個個案當中，制度內外的不同的行動者. y. Nat. 遵循何種法規而生產出不同的正式性科學知識？並且又如何彼此抗辯、論述與影. 第三節民主行政下的科學與公共利益 a. er. io. sit. 響？制度在其中又是如何產生不同的科學資訊，模糊科學事實？. n. iv l C n hengchi U 本章節將描述目前民主行政在面對各個政治行動者參與複雜的公共政策時，. 所面臨的困境；並闡述新政治科學社會學的理論觀點對於公共行政與政策的學術領域何種啟發觀點。藉由上述理論所提供的學術視角來對應至本文的研究問題，希冀可以補足公共行政對於政策制度內專家與科學的角色良善與優質定位。基於現今繁複、龐雜以及分化的社會中延伸出複雜的公共問題，而公共行政與政策的領域當中，「治理」（governance）的概念也重新被提起，即是在民主制度當中，將官僚系統去統治管理化，並與其他政治行動者視為參與者的角色，將追求公共利益視為共同最大目標。承接於此，民主治理（Democracy governance）概念定義即是建立一套多元化統治的民主制度，並在此制度中並有公共課責的可 26.