第四章 揮發性有機物（VOCs）的科學政治性
第四節 管制制度下的科學知識建構與運作實貌
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對此，台塑企業對於要求將非製程 5 項納入 VOCs 排放計算的結論不服，不 僅先在法律程序上提出申覆的動作。遭至環保署駁回後，便向行政院提起行政訴 願，關於非製程 5 項項目納入 VOCs 排放計算範圍的審查結論便遭致撤銷（行政 院，2012）。最終，撤銷的理由也僅停留在行政程序上有瑕疵，並無讓開發單位 進行陳述的機會，並非是針對實體理由進行訴訟。因此，環保署要求台塑將非製 程的排放量納入計算範圍的這項環評結論，甫通過後即遭制行政院撤銷處分。最 後，曾經試圖將 VOCs 排放計算範圍仍僅侷限在 2004 年當年的環評承諾規範範 圍的 7 項製程內。
第四節 管制制度下的科學知識建構與運作實貌
本段落承續上一章節釐清目前政治場域內出現許多不同調的排放數字爭議 問題，以及排放範圍納入與否爭議等後。更進一步深入去探究在管制制度下，其 數字背後的科學知識建置情形。以及，本文企圖藉由文獻的指引，以說故事的方 式來詳述在六輕個案當中，不同的行動者各自如何在環評、監督的管制制度的舞 台當中，生產、傳遞以及運用 VOCs 的排放量，以達到行動者本身的意圖。
壹、鑲嵌於管制制度中的科學運算
為了建構出各自行動者在環評、實體管制制度的舞台，本文於此章節率先闡 述各個科學係數的法規背景與基本的科學邏輯。
從一開始在環境影響評估制度內所出現的六輕三期係數、六輕四期係數，到 具有實質管制效果的空污法，其下亦有許多不同的法規係數計算標準。在這些法 規制度內，VOCs 的排放量計算即是屬於在制度內科學知識的生產、傳遞以及運 用的一連串過程。最為關鍵的是，從預警式的環評制度承接至實際管制的法規制 度，其中的科學本質便是 VOCs 的排放量計算，是奠基在科學原理與方法係數推 估方式進行測量，藉由相關的設備元件個數與一套訂定的科學係數推算而得出，
而非實體進行測量。
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基於我國法規制度的設計，14能夠生產上述科學知識的資訊單位是來自於開 發單位，最後彙報給予主管行政機關，主管機關進而專業科學審查、檢覆與查核 等管制工作。本文為了了解六輕 VOCs 的排放量數字計算的科學爭議點，藉由訪 談地方第一線的稽查人員，首先了解到最為關鍵的是基礎計算科學公式：
「最關鍵的東西就是一個公式：AxB=C，這是很簡單的公式，A 是活動強度，不管是你的燃料或是原料就是活動強度，這就看你的時間 點，你要算年？還是小時？還是天？那 B 就是排放強度，就是所謂係 數，EF，Emission fator。C 就會是你的排放量。這也是最根本的東西。」
(受訪者 S)
接著，第一線稽查人員在這基礎科學公式繼續推算：
「設備元件就有區分排放係數使用，用這個係數去乘上每一個操作 的時數。一個廠的設備元件，尤其是石化廠、煉油廠它的設備元件一定 都有可能上萬個，所以它數量一定是很龐大的。那這些係數都很低，但 是數量太大了，所以加總起來一定很驚人，尤其又要乘上操作時數。」
(受訪者 S)
可以發現，一個空氣污染物 VOCs 的排放量計算，會隨著科學物件的不同而 有不同的科學係數計算。換句話說，每一種製程所涉及到的不同類別設備元件會 有所不同，設備元件的類別不同，就會有不同的排放係數規格；再加上每種類別 的設備元件操作時數也不盡相同。最後，這些不同的設備元件個數加總之後，排 放量的計算不僅僅驚人，也十分容易變動。
以管制科學（regulatory science）的角度檢閱此基礎計算公式的科學邏輯，
正是造成 VOCs 排放量爭議的部分關鍵原因。不論是中央或地方層級，管制機關 為了釐清開發行為對於環境造成的危害影響時，需要仰賴科學進行釐清事實，以
14 我國環境影響評估法第 7 條、第 11 條以及第 18 條。
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便於公共決策者進行決策判斷（Jasonoff，1997），以及釐清與解決公共問題（杜 文苓、施佳良、蔡宛儒，2014）。因此，管制機關藉由理解當前 VOCs 排放量的 科學事實後，才能逐步推進了解當前 VOCs 排放量是否超過環境的承載量、對於 人體健康危害等，並最後影響至石化產業能否持續擴廠、營運。
理解當前 VOCs 排放科學事實的這一過程亦屬於政策階段的末端，除了針對 公共問題生產相關科學知識外，為了要維持公共政策目的─維護環境品質外，亦 需要相關科學數字15進行監測、追蹤。而此部分的科學基礎操作便是奠基在實際 測量與科學推估，以藉此獲得相關的數字。在後者科學推估這一部分，是不同於 常態科學進行測量，因為涉及到稽查人員所表示的設備元件複雜性與科學不確定 性。換句話說，在具有兩百萬個以上的設備元件石化廠區內，為了要計算出設備 元件的 VOCs 排放量時，首先，必須要進行統計的抽樣方式，來確定推估的設備 元件範圍。並且一個石化廠區內含有不同的石化製程，而每一種製程涉及的類別 設備元件亦被規範不同的科學排放推估係數。最後，在運用基礎公式來進行選定 抽樣範圍的操作時數，以利於推估 VOCs 排放量。在這樣層層的科學步驟之下，
自然而然地 VOCs 的排放量這項科學事實，其本質極具不確定性並且是難以掌握 的。
另外，公共行政的基本核心之一是行政機關需要依法行政。不管是預警效果 的環評制度、實質管制的空氣污染防制法等，關於 VOCs 的排放量推估與計算皆 是奠基在這樣的基礎公式。根據相關第一線稽查人員指出，這樣的基礎科學公式 納入管制制度下，會基於法條背後的目的與邏輯，而有不同的算法：
「排放量的東西，在法規上有幾個：第一許可證排放量會是一個數 字；第二個是空污費申報也會有一個數字，就是還有達到一定規模，就 要有排放量的申報。空污費跟排放量又是不同的東西，都是報排放量，
15 本文不僅在此部分，於先前篇章內文針對此過程所生產的相關科學數字暫稱為科學資訊或是 數字。因為就此部分是否屬於「知識」的一部分仍待後續研究探討。而稱為科學資訊或數字乃基 於管制機關需要奠基此數據來做為決策、監督、管制的判斷依據之一。
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但是一個有算錢一個沒算錢，這是因為兩條法規關係，所以寫的內容也 都不一樣。第三個，是我們主管機關可以定時清查這些業者，那清查之 後我們就是依照它實際的物料、跟它實際檢測數據，然後去推估它的排 放量，這也造成我們說的清查排放量，這就是實際查核的結果。這幾個 數字都很容易不一樣。」(受訪者 S)
「在空污費管制的話，基本上有許可、空污費、排放量申報，這幾 個的話用同心圓的圖來看：排放量一定是最小，因為它要達到規模以上 才能做申報，所以用圈圈來看，這個量一定是在最裡面；第二個是許可 證，因為許可證是環保署公告特定的製程。 ……最外圍的圈圈就是空 污費。空污費就是使用者付費的觀念，空污費就是產生硫氧、氮氧以及 VOCs 的幾個污染物就是屬於要繳費的對象。所以它就是更大的圈圈。」
(受訪者 T)
有了上述的圖像與概念，本文依照列管範圍的概念來整理地方稽查人員進行 管制的範圍。如下圖，基於法規的公告列管物種的範圍以及開發單位使用規模的 大小，需要依循法規做到排放量申報的廠商其實是少數；其次的範圍，是許可證 排放量的廠商列管標的；最後，就是空污費排放量的列管範圍為最大。在此圖像 當中，屬於排放量申報的範圍通常也都符合許可證排放量、空污費排放量的列管 範圍；但是屬於空污費排放量的列管範圍不一定符合排放量申報的範圍。而地方 稽查人員在進行管制時，初步依循著這樣同心圓的概念，但最後依循、裁處的仍 是法規公告的文字，而這也顯現出在不同的管制辦法則會生產出不同的科學數 字。
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圖三、空氣污染物列管範圍
資料來源：本文整理。
綜上所述，部分解釋關於台塑六輕的 VOCs 實際監測與推估排放量計算為何 如此複雜。在管制階段中，地方主管機關實際追蹤與查核開發單位的排放量，通 常因為法規的適用不同，會產生 4 種的排放量數字：
1. 空污費排放量：16開發單位依其每月使用的原物料標準等，按收費費率來核 算應徵收之費額，並向地方主管機關申報。與「申報排放量」差別在於，使 用依據的法條不一樣、推估的方式不一樣、具有的法律效力不一樣，並且涉 及金錢上的稅收問題。
2. 申報排放量：17依照公告達到一定的規模則需要自主申報。此種自主申報排 放量與「空污費排放量」差別在於，使用依據的法條不一樣、推估的方式不 一樣、具有的法律效力不一樣，並且不涉及金錢上的稅收問題。
3. 許可證排放量：18此為工廠排放最高上限值。許可證是開發單位基於固定污 染源若要設置或變更前，要向地方主管機關申請。
16 主要依循空氣污染防制法第 16 條，延伸出管理辦法如空氣污染防制費收費辦法、固定污染源 空氣污染防制費收費費率、公私場所固定污染源申報空氣污染防制費之揮發性有機物之行業製程 排放係數、操作單元(含設備元件)排放係數、控制效率及其他計量規定。
17 主要依循空氣污染防制法第 21 條，延伸出管理辦法如公私場所固定污染源空氣污染物排放量
17 主要依循空氣污染防制法第 21 條，延伸出管理辦法如公私場所固定污染源空氣污染物排放量