研究發現

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第六章 結論

本文主旨在於了解當今管制性政策制度內，政治行動者如何依循政治制度的 安排，進行科學知識與其他型態的知識生產、傳遞以及運用？同時，又怎麼將其 知識進行公共化傳遞，進而形塑政治輿論影響政策議程？法規制度的系統又如何 影響與分布科學知識的權力？制度內與外的多元型態知識其生產、傳遞與運用彼 此蘊含的權力與網絡關係又是為何？相反地，網絡的節點又如何重新影響知識的 生產、傳遞以及運用？又會如何透過制度的設計而改變權力的分布？

基此，本文藉由新政治科學社會學（S. Frickel & K. Moore, 2006）以及在政 治制度的知識、傳遞與運用三功能（Ascher, Steelman & Healy, 2010）的研究架 構來探討六輕 VOCs 排放量爭議以及我國 PM2.5 管制法案兩大個案。同時，本 文也從管制科學的論點，提供公共行政與政策領域另外的觀點與想像，解構現今 運用科學知識所制定的管制性政策其表面客觀中立性，並分析當中的科學知識已 具有政治性意味，同時，其並可能為政策管制失靈的因素之一。

本文透過深入的訪談、次級資料的文件分析之後。藉由上述文獻指引的架構，

以及根據不同的個案脈絡，有區分不同的重要行動者。並且釐清了不同行動者基 於不同其社會背景、網絡而生產相關科學知識；同時，其如何依循環評制度以及 公眾媒體等途徑進行傳遞，進而成為排除、拒絕或是接受成為制定政策的一環。

而以下根據個案的不同，逐段說明本文研究發現：

第一節 研究發現

壹、VOCs 科學知識生產、傳遞及運用下的管制失靈

首先，本文藉由次級資料等相關會議記錄建構出 VOCs 排放的故事情節，並 歸納出科學爭議點後，其次，總結在整個故事情節當中，企業、中央與地方政府 以及民間團體等各個行動者在 VOCs 排放量的科學課題上，如何運用制度行動以 獲得其政治目的。

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一、 六輕的科學爭議：

攸關於 VOCs 排放政治爭議之肇因，主要可以從污染物的特性、台塑麥寮的 特殊脈絡性、科學計算的侷限性以及管制制度框架偏重企業角色等觀點來逐一釐 清。

率先，可以從其污染物極易揮發性的特性而導致難以實測之外，再加上台塑 麥寮龐大石化廠區，各個石化管線複雜交錯，各種不同石化製程、生產運輸的關 係，諸如，大量的油儲、近百萬個閥件或設備元件等管線。另外，亦在環境因素 方面，台塑雲林麥寮鄰近海邊，長年海風、日曬的吹襲，更使得管線的維護困難、

破舊易損，以上種種因素皆致使揮發性氣體逸散源不斷增加而難以估算，使得在 推估排放量與實測排放量的差距產生隱然的科學不確定性。

緊接著，這種科學不確定性逐漸在科學計算的過程當中發酵與放大。在 VOCs 排放量計算的過程當中，考量至管制的行政成本以及目前科學主流的方式，

監測 VOCs 排放量主要是以推估的方式進行，但是科學係數運用的不同皆將致使 推估排放量的計算差異甚大。在科學程序的追溯之下，若要釐清最適切的科學係 數，又須建立本土的自廠係數，然而，此科學建置過程亦因台塑麥寮廠區的龐大 複雜性，以及在國外並沒有類似的環境與科學條件來做為對照，導致建置過程呈 現出科學無知的狀態而顯得艱困。對此，亦自然而然地需要付出更大的管制行政 成本的投入，也自然而然地這項科學生產權交由企業掌握。

最後，上述的科學不確定性在政策制度內更是引發其政治性與相關政治爭議。

因為，不論是在政策預評估的階段、執行監測的階段時，或是重大工安事件爆發 之際，都可以發現中央或地方政府似乎都沒有辦法確實掌握真實的污染情境，中 央與地方政府只能建構出專業審查的平台，進行科學審查企業所提出的科學係數 之正確性與代表性，最後屈就於行政程序的時間限制，屈就於企業所提出的管制 資訊。甚而，也可以發現企業可藉由行政程序上的瑕疵問題來排除最新的管制列 管範圍，諸如，在 VOCs 排放的案例中可以看見，儘管企業是僅藉由行政程序上

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的瑕疵問題而排除最新列管範圍的適用，但也因此讓 VOCs 的列管範圍仍維持在 2004 年時所界定的管制範疇當中。而上述種種，皆導致中央與地方相互卸責的 政治爭議。

二、

VOCs 排放量課題下的知識生產、制度與權力

在上述管制窘境中，本文發現科學管制失靈與六輕 VOCs 排放量的未知情境 的關鍵因素，是基於設備元件─即科學物件所隱含的科學不確定性，以及多重管 制制度的因素所影響，使得排放量數字不僅多重且不斷更迭。同時，企業行動者 更是藉由法規規章的制度設計，合法性地傳遞帶有與企業利益相關的數字、資訊，

進而在環評或監督的機制內被運用，而呈現出非決策制定的管制延宕氛圍。

在我國多重的管制的法規架構內，大多需要開發單位提出相關的環境管制資 訊審查評估。而在台塑麥寮廠區的 VOCs 排放脈絡中，其爭議主要始於開發單位 在六輕四期的環評階段，企業運用 VOCs 污染物的特性以及基礎科學公式 AxB=C 的不確定性來製造出與其有利的相關科學管制資訊。也就是說，企業基於製程更 改、最新廠區設備等之由，納入運用本身建置的科學係數，建構出環境影響評估 的預測排放量。儘管，有其相關專家委員質疑過於低估排放量等科學爭議，但企 業仍在合法的政策制度內，傳遞對其本身有利的科學資訊，並在行政程序的時間 限制下，順利地取得六輕四期開發之權利。而 VOCs 的科學不確定性便正式在多 重的管制制度內蔓延與發酵，引發後續的政治爭議。

在實體監督的階段內，企業建置的六輕四期係數其科學爭議仍使得監督委員 會持續要求開發單位修正其低估問題。然而，卻又在諸多科學運算過程的佐證與 相關科學知識的運用指出，建立出本土的自廠係數納入運算係屬必要，如此以便 於更能貼近真實的排放量。對此，導致在六輕四期的監督階段過程中，出現要求 開發單位建置出更具有代表性與正確性的本土自廠係數的呼籲。同時，在此不斷 進行監督與科學審查的過程當中，中央環保署亦公布係數建置的辦法，使得企業 建立起自廠係數有了法源依據。

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因此，管制政策制度再度合法性地賦予開發單位權力來建置管制科學的相關 資訊，並再度進入科學審查的過程。然而，儘管開發單位所提出的自廠係數建置 的科學抽樣方法論仍有所被質疑，但如同開發單位採取六輕四期係數來取得開發 權利的過程一般，專業科學審查的平台終究屈服於行政程序的時間限制，妥協且 同意先行試辦開發單位所提出的科學方法論來得出本土自廠係數的建置過程。因 此，不難發現，若將科學生產的主導權置於開發單位手中將會系統性的擴大 VOCs 其科學不確定性，使得在政策制度當中不斷地陷入專業科學審查的迴圈與 僵局。

對此，不論是中央或地方政府皆產生科學管制失靈的困境。中央政府又過度 依賴專業審查制度的設計，為了釐清科學事實及科學不確定性所引發的政治爭議，

而在 10 年當中不斷地轉化成一場又一場的專業審查；地方政府亦須依循交織複 雜的多元管制法規系統，生產出多元的監測數字，而這些監測數字背後卻並非不 正確。相反的，每個數字背後都具有一定的法規正當性，每個數字皆是依循不同 管制法規下的科學規範所生產，因此亦都是「正確」的。最後，導致身為第一線 管制機關，基於直接面對民間團體的輿論壓力之下，不得不規避政治風險而將這 些數字做出政治性的傳遞與運用，以及又為了顯示機關的管制權威，進行更加嚴 苛的管制標準，反倒因為 VOCs 污染物的科學計算不確定性，導致真正的 VOCs 排放科學事實更加撲朔迷離，也顯示出機關是毫無科學能力理解科學事實。

除了上述的科學爭點外，另外企業亦藉由管制系統的制度而彰顯其政治權力。

我國環評制度下的環評承諾規範，是給予開發單位能夠進行開發行為的權利與義 務。而所謂的義務，並非指涉一般性、普羅大眾的管制義務，而係指一種屬於本 身開發案的脈絡所應負擔的被列管範疇界定與標準限制。而此種管制標準便具法 律效力地劃分出具界線的政策效應，能夠拒絕因科學知識進展而更迭的中央管制 法規適用，或是拒絕提供更為完善的監測數據做為政府監督與追蹤之用。然而，

企業僅需藉由行政程序上的瑕疵，就可以迴避法律所賦予的環境負擔義務，排除

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最新管制法規列管範圍的適用。此舉不僅造成中央與地方的府際衝突，亦導致民 間對於政府管制決心的質疑。

上述種種皆再再顯示，我國的決策機制已逐漸成為科學知識與技術菁英的俘 虜，交由政治詮釋專業。也導致民間團體對於機關的管制能力產生不信任危機。

而自始自終，在企業角色掌握管制制度的科學知識建構權力之下，不僅可以合法 性的傳遞具利益的科學資訊，其強勢地位更是曾未被撼動過。

企業藉由制度彰顯權力的事例不僅在 VOCs 的污染課題中被發現，也在

企業藉由制度彰顯權力的事例不僅在 VOCs 的污染課題中被發現，也在