第一章 緒論
第一節 研究背景
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第一章 緒論
我們將會把科學重置於應有的正確位置上。
─Barack Hussein Obama1
第一節 研究背景
「利維坦」（Leviathan），於政治哲學家霍布斯（Hobbes）形容象徵國家無處 不在、以極大的權力全面性地干預社會。其著作《利維坦》，充分形容從自然狀 態到國家起源過程中強制力的必要性。迄今為止，日益更新的資訊科技、科學技 術隨著全球化的推波助瀾之下，造成今日國家治理型態多以成熟，不同過往國家 專制、由上而下貫徹國家的意志型態。
同時，公共行政領域的理論建構亦隨著社會整體脈絡的變遷與分化情勢而產 生演進序列。不論是從過去的傳統政治與行政分立的公共行政時期、強調民主基 本價值的新公共行政、以顧客、市場為核心導向的新公共管理至公民為主體中心 的新公共服務，甚而是藉由不同的政治性制度、要素的安排與各種政治行動者所 形成的多層次治理（multi-level governance），都可以看見國家政府的角色僅有大 小侷限之分，卻從未抹滅。換言之，在不同的哲學核心價值下，政府角色大小亦 反映出不同的樣貌。在 1950 年代左右開始興起搖籃至墳墓的福利國家概念，在 市場失靈的狀態下倡議政府的干預管制作為或是提供給付公共服務行為；其後在 1980 年代開始，其社會環境的崩壞背景下，福利國家的實踐更顯得當時經濟狀 況極為險峻，因而開始產生政府失靈（government failure），呼籲政府應有限縮 其功能以恢復市場的自我調整功能；以及在政府自我限縮角色、強調市場導向的 公共行政亦產生民主課責性問題，其後「治理」（governance）的風潮開始盛行，
倡議建置一套多重角色涉入的機制設計共同解決公共問題以尋求良好的治理績 效。
1 美國 2008 年總統當選候選人 Barack Hussein Obama，奠基於美國政黨政治脈絡、行政機關與科 學機構之間的關係之因，其就職演說內容。其原文如下：We will restore science to its rightful place…
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性有機物（Volatile Organic Compounds, VOCs）的管制；細懸浮微粒粒徑 2.5（Fine Particulate Matters，ψ 小於 2.5μm 之粒子）的管制。本文藉此檢驗我國環境管制 政策下執行的樣貌與管制成效。首先，本文探究台塑石化廠區的揮發性有機物（Volatile Organic Compounds, VOCs，以下簡稱 VOCs）的管制爭議問題，其癥結點在於 VOCs 排放量目前仍 屬於未知的狀態。台塑六輕從擴廠營運迄今已有 20 餘年多，相關專家委員曾指
3 葉子綱，2010/12/31〈台化麥寮廠產業工會成立〉，中央社。江牧野，2010/10/18，〈議員質疑 六輕有機物危害彰縣〉，台灣時報，十五版中彰投綜合。
陳信利、蔡維斌，2010/07/31，〈角色錯亂？ 蘇：跪得有價值〉，聯合報，A3 版。陳曼儂，2010/07/31，
〈院長南下 宣布縣長的命令？〉，聯合報，A3 版。
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出當時的環評承諾排放量的上限值。也因此，在六輕持續擴廠的環評審查過程中，
亦引起相關民間團體的不滿、中央與地方的推諉卸責之情境。
第二，本文探究的細懸浮微粒 PM2.5（以下簡稱 PM2.5）的管制課題，其源 起的主因儘管並非來自於台塑六輕企業，但 PM2.5 管制的科學論述皆與石化產 業息息相關。同時，台塑六輕廠區的火力發電廠設置是 PM2.5 污染物生成機制 之一。更有部分科學論述的建立是來自於台塑六輕以營運多年的事實，將其營運 與污染產生狀況拿來進行實際科學模擬，產生相關科學管制論述，並加以佐證尚 未興建國光石化的健康風險評估，以具更為說服力。在這過程當中，出現許多關 於 PM2.5 對於人體健康影響的科學研究知識的生產，6以及有許多科學對抗性論 述的出現，而引起後續政治與科學爭辯效應。在相關的科學對抗性論述以及民間 團體的倡議之下，最終結果，除了國光石化宣布停建外，亦使得 PM2.5 的法規 通過成為我國空污法規規範之一。但後續 PM2.5 的管制標準卻在台塑六輕龐大 的石化廠區下發揮其管制效用。甚而，台塑六輕進而控告提倡 PM2.5 相關科學 論述的學者，引發學界的寒蟬效應。
而本文鎖定此兩個個案，其目的是藉由 VOCs 與 PM2.5 兩套管制法規的比 較，來了解以科學做為管制法規的基礎，為何仍產生管制失靈的現象。VOCs 的 爭議不同於 PM2.5。VOCs 的相關管制標準早已在多年前公告並加以實施，以及 亦有相關的排放標準等法規命令與辦法。然而，卻在台塑六輕的個案當中，關於 排放量的實際數據的事實建構仍屬未知，此種未知的狀態並非是無知（unknown），
而是來自於有眾多的排放量數字，令人無所適從外，也無法了解真正的 VOCs 排放事實。同時，VOCs 排放量未知的狀態，其影響層面甚為廣泛，在行政機關 方面，將會影響至後續政策與監督舉措。換句話說，台塑六輕能否持續提出擴廠 的申請？現今的排放量是否早已通過環評承諾核定量？如何進行減量措施？空
6朱立群 ，2010/07/04，〈學者示警國光石化空汙 每年 339 人致命 懸浮微粒危害全民健康 興大 教授莊秉潔評估 建廠後南投、嘉義縣受害最深 環保署允納入環評考量〉，中國時報，A6 版。綜 合報導，2010/07/05，〈環保護農 280 學者連署反國光〉，民眾日報，1 版。何孟奎，2010/08/06，
〈醫界：不應再用生命換石化廠〉，中央社。李先鳳，2010/11/11，〈國光石化案 學者憂空污奪 命〉，中央社。
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氣污染防制費的基準如何適從？關於營運之後，在沒有一個確切的實際化學暴露 值，如何計算當地的健康風險評估？而 PM2.5 的管制法規從無到有的過程，中 間的科學知識如何建構？如何傳遞至制度內進行審查，並成為政策議程之一？但 我國中央政府運作與制度的設計是有何因素的影響，而最後仍無法對我國巨大的 石化廠區發揮其管制效益？
在上述的一連串問題之下，不僅僅呈現出目前是一個多重的科學數字未知狀 態，也是呈現出儘管有具體化法規制度，但仍無法徹底貫徹「利維坦」的意志。
而此儼然為科學爭議與管制失靈的狀態。