民主行政下的科學與公共利益

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僅有制度外學者提出另一套正式性科學知識的論述，與制度內的專業性評估進行 科學論辯。除此之外，亦有相關醫療公民團體等基於本身醫療專業知識，提出相 關空氣污染物 PM2.5 對於人體的健康影響。後續這些正式性知識開始藉由大眾 媒體加以宣傳、倡議國光石化停建與 PM2.5 法規應盡速推動等價值；後者 VOCs 的排放量爭議逐漸浮上檯面，則是在事後的追蹤與監測過程中。專業審查委員憑 藉其專業知識與科學常理邏輯的判斷，認為廠區的規模營運擴增，相關污染物排 放亦應是合理性上升。因此，在制度內專業審查開始質疑開發單位經由法規標準 程序所生產科學資訊的合理性。更是在檯面上出現來自於不同多元行動者所生產 的排放量數據，除了開發單位外，如地方政府機關本身基於稽查職權，自行依循 法規標準程序生產的科學資訊，以及相關公民團體憑藉與空氣污染有關的法規程 序、科學知識等，進行生產 VOCs 排放量的科學數據，皆有多種不同的 VOCs 排放量數據，而讓人無所適從、無法理解何者最為貼近污染排放事實。

其後章節，本文亟欲更深入解析在兩個個案當中，制度內外的不同的行動者 遵循何種法規而生產出不同的正式性科學知識？並且又如何彼此抗辯、論述與影 響？制度在其中又是如何產生不同的科學資訊，模糊科學事實？

第三節 民主行政下的科學與公共利益

本章節將描述目前民主行政在面對各個政治行動者參與複雜的公共政策時，

所面臨的困境；並闡述新政治科學社會學的理論觀點對於公共行政與政策的學術 領域何種啟發觀點。藉由上述理論所提供的學術視角來對應至本文的研究問題，

希冀可以補足公共行政對於政策制度內專家與科學的角色良善與優質定位。

基於現今繁複、龐雜以及分化的社會中延伸出複雜的公共問題，而公共行政 與政策的領域當中，「治理」（governance）的概念也重新被提起，即是在民主制 度當中，將官僚系統去統治管理化，並與其他政治行動者視為參與者的角色，將 追求公共利益視為共同最大目標。承接於此，民主治理（Democracy governance）

概念定義即是建立一套多元化統治的民主制度，並在此制度中並有公共課責的可

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能設計，以尋求價值衝突調和、良善的公共管理（陳敦源，2009：36）。同時，

也藉由此種模式來解決目前政府官僚系統無法解決的複雜化公共問題。

複雜的公共問題分屬多種，但在管制政策領域中，政府角色仍不可抹滅，更 是基於政策的貫徹與執行良窳之因，得以運用其正當性權威成為管理與仲裁的角 色。但也在民主治理的架構中，行政機關要解決一項高度複雜並且牽涉多面向的 公共問題，不再是過往的官僚治國，行政官僚無法單一面對問題的本質、思索問 題的解決替代方案、自行從上而下地執行政策，勢必要向學術社群或是專業人士 尋求諮詢、調查以及仲裁等專業判斷，以作為決策的判斷依據或參考。這樣的模 式隱含著過往治理模式的轉變。同時，除了仰賴專業學者的決策參與外，也為了 具有民主的正當性，在決策過程當中廣納公民參與的程序也實屬重要。然而，在 此種治理模式出現最大的爭議點就在於專業與民意的衝突，政治決策者也通常為 了避免政治風險，而選擇民意的潮流。

因此，學術領域開始積極討論公民與專家的對立概念，並且提出目前民主治 理當中所遭遇到的治理知識的困境（the dilemma in governing knowledge; Lupia nad McCubbins, 1998）。換句話說，即是提出公民是否具備公民能力（citizen competence）進而自我治理的可能問題？以及在決策制定過程當中，應該強調公 民參與的程序正當性？還是強調決策的實質正確性？這些治理問題從成本效益 考量、資訊不對稱、知識隔閡或是民主制度必然存在寡頭鐵律（the iron of oligarchy; R. Michel, 1962）等理論觀點，而認為公民難以參與政治，或是認為政 策的民主性是一種假象，只是表面性的運作機制。同時，現今治理的模式結合高 度複雜的科技與科學時，其中的科技與科學的門檻特性便將分權式治理的權力讓 渡給予專家，公民在此過程的政治參與更顯現得束手無能，進而形成專家壟斷現 象，也降低民主治理的多元正當性。

然而，爭論公民的參與科學與科技政策能力或許只能窺探當今民主治理內專 業與社會回應性衝突的一部分問題。另一部分該回頭思考的是，在政治與政策制

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度的專家角色的定位。專家與公民的角色最大差別在於特定領域知識的掌握程度，

而政策廣納專家與科學知識的背後所隱含的邏輯是，專家或許能夠制定出較為正 確性的決策（陳敦源，2009），並企圖以理性的規劃模式解決公共治理問題，

但是綜觀整個政策制定下的知識生產、傳遞與運用等意涵，專家鑲嵌於政治 制度當中是否還能夠公正客觀？象徵公正客觀、具有權威性的科學知識從生產到 產出的過程當中是否就已政治化？是另一種菁英宰制的政治過程？即便除去「人」

的政治網絡影響因素，從生產公正客觀的科學知識過程來看，知識的生產權本身 是否為政治性的表徵點之一？換句話說，不同領域的專家能夠生產特定領域的知 識？在特定領域的專家當中分別各自生產的知識，是否又因為專家的專業背景而 具有不同權威性？甚而，特定領域中的專家在獲得生產權的過程中是否也是政治 過程？

新政治科學社會學與管制科學等理論觀點對於上述問題便提供一種答案，認 為中立客觀的科學知識本身實際上是具有政治性。從科學知識的生產權、傳遞權 以及到管理運用皆具有政治性表徵。新政治科學社會學藉由明文的制度、行動者 的網絡等，更為強調政策制度當中需要去協商，如何分佈知識的各種權力、決策 的結果與方向如何被改變，因此自然有所政治性。有權的行動者從中詮釋與論述 科學知識便能夠重新影響制度內的權力分佈、重新改變制度性安排，也更能夠重 新影響整個管制政策從制定到執行的過程。

那麼，藉其理論的啟發，我們也必須正視民主治理仰賴專家決策，是否真的 能夠制訂出效率與效能兼具的實質性政策？鑲嵌在政治制度的中立客觀科學是 否已並非科學，而政治仍然是政治？基於公共行政的學術領域其研究目的其皆亟 欲促進公共性（Publicness）與公共利益（Public interest），所以也應該回頭思考 的是，專業科學如何在政策制定當中促進公共利益的實踐？如何進行調和政策面 所涉及的政治、法律、經濟、科學專業以及社會回應性的多元價值衝突問題，讓 身為利維坦的政府進行更為良善的治理機制？對此問題的回應，早期學者 J.

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Primack 和 F. Hippel 認為科學應該要具有公共利益的價值，藉由「公共利益的科 學」（public interest science）的運動，一個科學家應該在管制科學的過程中置入 自己政治價值（Jasonoff, 1999），而此政治價值應該是能夠回應社會性、杜絕人 為的操弄或成為個人私利的俘虜。

而本文所聚焦的環境管制政策的兩個個案─空氣懸浮微粒 PM2.5 的管制法 案與 VOCs 排放量爭議，即是仰賴科學知識產出制定決策的最佳例子。藉此釐清 其所涉及的任何知識型態背後隱含權力、制度與網絡的關係。當環境管制政策形 塑的過程中，政府部門仰賴關於決策的知識建構進行決策制定時，正式性科學知 識、在地知識便彼此藉由知識生產、傳遞與運用的各種權力進行競逐。此現象在 公共行政與政策領域的視野當中，就是專業與民意的衝突的表徵，自然導致其管 制政策在政策的制定、合法化以及執行的各個階段中，都有可能產生政府治理失 靈的困境。也如同美國一般，正式性科學也在台灣的政策制度當中為主流獨大，

但也可以清楚觀察到各個政治行動者處於政策平台當中藉由不同的規範制度設 計彼此影響與互動，企圖建構出具有社會文化與脈絡的科學意義。

然而，本文也並非反對民主治理運用專家決策的模式，而是認為若要將建構 更具有課責性以及調和價值衝突的民主治理，釐清決策過程的各種相關知識的政 治性更屬重要。只是人類並非全知全能的上帝，自然無法完全對於純粹的科學真 理了解透徹，並且政治性亦非萬惡淵藪，而是人類與生俱來的特性。奠基於此，

本文意圖藉由新政治科學社會學與管制科學等理論視角，擴充公共行政與政策的 學術觀點來探究如何設計更為完善的制度、建構對話的平台；也從公共行政與政 策學科當中最為核心理念─公共利益─去重申管制科學強調的科學民主化意涵，

如同美國總統 Obama 的申論，未來必須將科學、專家重置於制度內良善的位置。

讓科學與社會文化的關係更為融洽、彼此尊重，也讓制度拒絕科學的不平等霸權、

接納社會價值、突破限制的科學方法將是未來研究的課題方向之一。

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