政策制定過程之理論分析

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第二節 政策制定過程之理論分析

本節所稱之政策制定過程係指政策問題形成、政策規劃與政策合法化三階 段，茲分為此三部分進行敘述。首先，社會上存在眾多公共問題，其欲獲得解決 前，須引起決策者之注意並且能排入政府議程，此亦為 Kingdon 提出之政策窗模 型中的問題流所關注的焦點，因此第一部分將對公共問題取得政策議程須具備的 條件，進行探討。其次，政策規劃時涉及哪些人的參與，將影響決策規劃考量的 因素及日後的執行，同樣亦為 Kingdon 之政策流所關心的，故第二部分將對可能 會影響政策規劃的個人或團體作討論。最後，瞭解政策合法化過程，才能分析此 過程中受到哪些因素影響，所以第三部分將介紹我國立法程序以及合法化過程中 有何政治因素的影響，以作為政策窗模型中的政治流分析依據之一。

壹、政策問題形成

公共政策主要是為解決政策問題而制定的，而政策問題來自被政府機關接受 且列入政策議程(policy agenda)的公共問題。Cobb and Elder(1972)認為政策議程 可分為兩種類型：(一)系統議程(systematic agenda)或公共議程(public agenda)：係 指政治社群成員共同注意，且認為屬於政治機關合法管轄範圍內的所有問題；這 種議題通常是一般性的、大家共同討論的議題，範圍相當廣泛。(二)政府議程 (government agenda)或制度議程(institutional agenda)：若該系統議程為政府所注 意，且嚴重到非要採取積極行動時，則該問題就進入了政府議程。政府議程是相 當具體的，不盡然只是討論而已，還必須採取積極的處理行動，因此又可稱為行 動議程(action agenda)。

懲處性侵教師是存在已久的公共問題，而公共問題欲取得政策議程地位的條 件有下列幾項(Koenig,1986) (一)公共問題的性質：公共問題是相當的繁多，如欲 進入議程地位，必須滿足下列條件：1.公共問題必須吸引大眾的關切，大眾傳播

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媒體大量報導該事件；2.公共問題必須是大眾所共同關切，而且期盼採取某種行 動加以解決者；3.公共問題必須是大眾一致認為其隸屬於政府相關部門權責範圍 以內者。(二)政治領導的考慮：任何一個國家的最高領導者可以說是政策議程的 最 終 決 定 者， 因 為 他在 競 選 之 前通 常 已經有 一 套 政 治優 先 順序表 (political priorities)。(三)利益團體的影響：許多美國學者對於利益團體影響政策議程的現 象相當重視，他們認為利益團體有共同理念、利益、地位、資源等，甚至還會採 取各種遊說策略，這皆為促使公共議題進入政府議程的重要手段。(四)危機或特 殊意外事件的發生：天災人禍使得公共問題具備迫切的危機感和特殊地位，迫使 該問題立刻成為政策議程重要項目(Lester and Stewart,1996)。(五)傳播媒體的大量 報導：傳播媒體扮演守門員(gate-keepers)的角色，它是公共問題的把關者，可決 定公共問題能否受到大眾注意。另外，還可透過社會運動的大規模舉行與國際組 織與外國勢力的影響，使公共問題排入政府議程。因此，懲處性侵教師的公共問 題須具備上述一些要件，才可使教師法全文修正案及教師法第 14 條修正草案優 先列入立法院審議法案(轉引自丘昌泰，2008：144-146)。本研究於第四章中將討 論教師法全文修正案及教師法第 14 條修正前，促使其成為政策議程的條件。

貳、政策規劃

政策規劃(planning)是整個政策制定過程中相當重要的階段，政策規劃除了 明定所要完成的政策目標、分配與政策相關的有限資源，以及調度可供運用的人 力資源外，最重要的功能在於可確保政策執行的效果(丘昌泰，2005：157；余致 力等，2008：98)。

然而，政策規劃通常會受到其他人或團體的影響，有時候會有數個政策規劃 單位，同時或先後相互競爭，提出政策方案。一般而言，參與介入規劃過程的單 位，包括個人或團體，略分為以下四種(林水波、張世賢，2007：134-138)：

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一、行政機關

行政機關的政務人員和事務人員為公共政策的主要規劃者，但在做政策規劃 工作時，行政機關有時也依賴其他機關或團體的支援，如立法機關、研究機構、

利益團體等。行政機關將實務經驗的人和專業人員齊聚一堂，具備處理複雜專精 問題的能力，他們負責制定政策的主要工作。現在行政機關已成為政策規劃的主 要發源地，例如我國教育政策，由教育部機關內部規劃。

二、立法機關

此處的立法機關指的是民意代表，民意代表與政策規劃的關係，主要是民意 代表是反映公共問題的機制，民意代表可以要求行政機關將公共問題列入政策議 程，也會對行政機關所規劃的政策方案表示意見，甚至提出相對方案。

三、研究機構

研究機構對政策規劃的影響，以美國智庫蘭德公司(Rand Corporation)為例，

該公司 1950 年代中期的研究成果於 1967 年到 1968 年引起重大的反應，影響美 國在太空發展政策、預算計畫、通訊政策、教育與人力政策等等。此外，大學亦 是提供相關重要的專業知識的來源，即政府有關部門與大學訂定契約，要求大學 提供政策規劃相關專業知識，而政府相對地給予研究設備與經費或獎勵。

四、利益團體

社會上代表各種利益的團體，會提供相當資訊，以期規劃出來的政策符合其 需求。此外，利益團體會透過遊說活動，介入政策規劃過程中施展壓力，伸張他

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們的觀點給主要規劃者知悉，以求政策能維護團體的利益。

廣義地說，利益團體指公部門以外的第二部門或私部門(Private Sector)與第 三部門或志願部門(Voluntary sector)，一般而言，第二部門追求團體私利，第三 部門則為公共利益而努力。

人本基金會本身屬於第三部門，其倡議修正教師法第 14 條，即為受害學生 及其家長表達心聲，並訴諸於行動；教育部修正教師法全文時，亦有家長與教師 等相關團體介入與研究機構的協助，而其本身與立法機關各有所見，將於第四章 討論人本與教育部修法過程時討論之。

參、政策合法化

政策制定經過問題認定過程，指出問題之類別與性質，問題產生的原因與背 景；經過規劃過程，擬定了行動方向，指出各項解決方案，但其並未意味著政策 之制定已完成，即可付之執行。然其猶需透過有權限的機關，依照一定法定程序，

予以審議與核定，方能達於合法化的地位，致使政策因而具有拘束力、執行力，

並取得政策執行對象的順服，而達成政策既定之目標。因此，政策合法化過程是 政策制定過中極為重要的階段，扮演著關鍵性的角色，開啟政策執行之門，邁向 問題解決之道(吳宗憲，2002：20)。

故而欲取得合法地位，須經過法定程序，惟政策合法化過程中，其政治性質 最為濃厚，茲此說明我國政策合法化之法定程序，以及該過程中政治因素的影響。

一、立法程序

國會的運作是一個集體決策的過程(collective decision-making)，這個過程的 政策結果，對一國公共政策產生決定性的影響，但最基本的是需要了解國會的立 法程序，才能清楚政策產出的過程。茲概要說明台灣國會的立法程序(圖 2-1)：

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(一)提案是立法的第一個步驟，其來源為：行政院、司法院、考試院、監察院、

立法委員，以及符合立法院組織法規定之黨團。至於預算案之提出，則專屬行政 院。

(二)提案先送程序委員會，由秘書長編擬議事日程，經程序委員會審定後付印。

院會審議法案的先後順序，由程序委員會決定。

(三)政府提案或委員所提法律案列入議程報告事項，於院會中朗讀標題(一讀) 後，即應交付有關委員會審查或逕付二讀。

(四)委員會審查議案時，可依規定舉行公聽會，邀請正、反意見相當比例之政府 人員及社會上有關係人員列席，就所詢問事項說明事實或發表意見，以供委員審 查該議案時之參考。

(五)二讀會會討論經各委員審查之議案，或經院會決議逕付二讀之議案。二讀時 先朗讀議案，再依次進行廣泛討論與逐條討論，是相當重要的一個環節，對於議 案之深入討論、修正、重付審查、撤銷、撤回等，均是在這個階段作成決議。

(六)三讀會除發現議案內容有互相牴觸，或與憲法、其他法律相抵觸者外，只得 為文字修正。除法律案、預算案應經三讀程序議決外，其餘議案僅須經二讀會議 決。

(七)完成三讀之法律案與預算案，須由立法院咨請總統公布並函送行政院。總統 應於收到 10 日內公布之，或依憲法增修條文第 3 條規定之程序，由行政院移請 立法院覆議。

由上可知，除政府部門可提案外，民眾或其他利益團體之需求可委由立法委 員提案。在立法程序中，這些程序中的衝突解決機制，就是多數決，因此，如何 維繫在國會當中各階段的多數優勢，是獲取政策影響力的核心(吳清山，2005：

25；余致力等，2008：196-198)。此外，若為較具有高度爭議性之政策，可藉由 公聽會傾聽各方意見，以求獲取各方之共識，俾益後續執行之順利。

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圖 2-1 臺灣立法院立法程序圖 資料來源：立法院網站

http://www.ly.gov.tw/ly/01_introduce/0101_int/0101_int_09.jsp?ItemNO=01010900

二、政策合法化過程中政治因素之影響

官僚體系從政策現狀(Status Quo，SQ)提出政策草案，一直到政策產出的整 個過程，其間政策草案必須歷經上級主管機關的核可、行政院院會決議、立法院

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中委員會審查、二讀及三讀等五個環節，每一環節都有可能改變由官僚體系所提 出的政策草案。啟動一個政策議題經過合法化的過程，其程序在文官體系、行政 首長與立法機關三者間各有規定，也相互制衡(余致力等，2008：198)。

行政機關在政策形成過程中，爭取政治支持的最後階段，即是希冀在立法機

行政機關在政策形成過程中，爭取政治支持的最後階段，即是希冀在立法機